Теоретические основы проектирования правовых средств противодействия коррупции

Актуальность темы.
Коррупция существенно затрудняет работу государственного механизма в
целом и каждого института общества, препятствуя социальным преобразованиям,
ограничивая развитие экономики. В политической жизни коррупция приводит к
недоверию населения к государственной власти. В международном-правовом
пространстве высокий уровень коррупции автоматически резко снижает
инвестиционный рейтинг государства.
Несмотря на внедрение и реализацию многих антикоррупционных
инициатив, в противодействии коррупции не получилось достигнуть
существенных результатов. Усилия по борьбе с коррупцией, предпринимаемые
органами правопорядка, имеют точечный характер и не направлены на устранение
многих коррупционных угроз, существующих в деятельности органов публичной
власти, управленческих структур частных предприятий, учреждений социально-
культурной сферы.
Антикоррупционные средства не могут полноценно работать отдельно друг
от друга. Для достижения искомого результата необходима концентрация усилий
по всему спектру коррупционных проявлений, что возможно только при
использовании методологических подходов, приемов и средств системного
проектирования, объектами которого становятся не только коррупционные
проявления, но и те факторы, которые способствуют развитию коррупции
(монополизация и непрозрачность механизмов принятия решений; искаженное
восприятие коррупции в общественном сознании; инертность институтов
гражданского общества и т.д.).
Широкое использование приемов и средств системного проектирования в
целях совершенствования законодательства и правоприменительной практики
борьбы с коррупцией указывает на необходимость углубленного теоретического
исследования существующей антикоррупционной правотворческой и
правоприменительной практики.
На современном этапе юридические конструкции противодействия
коррупции образуют единый правовой антикоррупционный комплекс, который
охватывает сферу не только публичного, но и частно-правого регулирования,
основывается на целостной системе международно-правовых стандартов и
действует как многогранный правовой механизм борьбы с коррупцией на каждом
из уровней государственного политико-территориального и общественного
устройства: федерации, субъектов федерации, муниципальных образований,
общественных объединений, коммерческих и некоммерческих предприятий и
организаций.
Векторы развития такого правового механизма устанавливаются в
национальных планах противодействия коррупции, разрабатываемых
специализированными органами многих государств. В частости, в России проекты
таких планов создаются Советом по противодействию коррупции и утверждаются
с 2008 г. на двухлетний срок (с 2018 г. – на трехлетний срок) указами Президента
Российской Федерации.
Однако эффективность антикоррупционного правового механизма, в том
числе в нашей стране, остается недостаточно высокой, что объясняется не только
сложностью борьбы с этим социальным явлением; не только «сопротивлением
коррупционного материала» в публичной и частной сферах, но и просчетами в
проектировании, несоблюдением баланса применения правовых и неправовых
средств противодействия коррупции, что определяет актуальность исследований
теоретических основ проектирования правовых средств противодействия
коррупции.
Степень научной разработанности темы исследования.
В юридической науке наиболее полно идеи и методы системного
проектирования были отражены в работах одного из ведущих британских
правоведов Гарта Торнтона, посвященных законодательной технике, в частности,
в монографии «Законотворчество» (Legislative Drafting). Развитие его
концептуальных подходов осуществлялось профессором Хелен Ксантаки –
директором Центра исследований законодательства имени сэра Уильяма Дейла
Университета Лондона и Робертом Бержероном, который более трех десятилетий
был советником по законотворчеству в Министерстве юстиции Канады. Следует
также отметить существенное влияние на развитие идей системного
проектирования в законотворческой деятельности работ немецкого ученого
Ульриха Карпена, одного из основателей и первого Председателя Европейской
ассоциации законотворчества (European Association of Legislation). Широкое
использование концепций системного проектирования заметно в пособии
«Законотворчество шаг за шагом» Артура Райнирсона, бывшего советника по
правовым вопросам Сената США, а также в практическом пособии Энн Сидман и
Налина Абейсекере «Законотворчество для целей демократических социальных
изменений».
В России идеи системного проектирования в сфере законодательства стали
утверждаться на рубеже 1980-1990 гг. В 1994 г. Институт законодательства и
сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации издал
крупное монографическое исследование «Концепции развития российского
законодательства», в котором были отражены многие идеи системного
проектирования в различных отраслях отечественного законодательства. В конце
XX и начале XXI столетия в работах российских ученых С.С. Алексеева, Ю.А.
Тихомирова, А.С. Пиголкина, А.В. Мицкевича, А.Б. Венгерова, В.М. Баранова,
А.А. Малиновского, В.Б. Исакова, Т.В. Кашаниной, А.В. Корнева, В.И.
Лафитского, Т.Н. Радько все чаще формулируются идеи, созвучные
концептуальным подходам системного проектирования законотворчества.
Идеи системного проектирования правовых средств противодействия
коррупции разрабатывались в значительном числе работ Е.Р. Россинской, А.В.
Конова, П.А. Кабанова, В.В. Севальнева, В. И. Кузнецова, Ю. В. Трунцевского,
А.В. Габова, А.М. Цирина и др.
Вклад названных учёных в разработку концепции системного
проектирования, а также в развитие института противодействия коррупции
неоценим. Они создали и существенно развили отдельные положения
рассматриваемой проблемы. Тем не менее, работ, посвященных непосредственно
исследованию практики антикоррупционного системного проектирования, до
настоящего времени не было.
Объект исследования – процесс создания и мониторинг реализации
правовых средств противодействие коррупции в публичной и частноправовой
сфере.
Предмет исследования – нормы международного, отечественного и
зарубежного права и практика их применения в сфере противодействия коррупции;
антикоррупционные стандарты публичных и частных предприятий и организаций,
научные разработки по исследуемой теме.
Цель исследования – развитие концепции юридического проектирования
для её применения в правотворческой и правоприменительной практике
противодействия коррупции, а также формулирование рекомендаций,
позволяющих минимизировать риски ошибок при проектировании
антикоррупционных правовых средств.
Задачи.
Поставленная цель предполагает решение следующих задач:
1) Изучить генезис и развитие концепций нормативно-правового
проектирования в зарубежных государствах.
2) Рассмотреть отечественный опыт нормативно-правового
проектирования в сфере противодействия коррупции.
3) Выделить теоретические подходы к обоснованию системного
проектирования антикоррупционных правовых механизмов и средств.
4) Исследовать уровни международно-правового противодействия
коррупции.
5) Изучить процесс проектирования Конвенции ООН против коррупции
2003 г. и новых антикоррупционных актов ООН.
6) Изучить процесс проектирования антикоррупционных конвенций
Совета Европы.
7) Рассмотреть конституционно-правовые основы проектирования
правовых средств противодействия коррупции в Российской Федерации и
зарубежных государствах.
8) Определить влияние национальных планов противодействия
коррупции на развитие антикоррупционных правовых средств.
9) Выяснить особенности проектирование правовых средств
противодействия коррупции на уровне законодательства Российской Федерации.
10) Рассмотреть процесс проектирования правовых средств
противодействия коррупции в локально-ведомственных актах государственных
органов и учреждений.
11) Определить объем проектирования правовых средств противодействия
коррупции на муниципальном уровне.
12) Разработать правила проектирования правовых средств
противодействия коррупции в локальных актах частных предприятий.
Методология исследования.
Диссертационное исследование проводится с использованием общенаучных
методов, приемов и способов, которые применяются в юридической науке на
основе философских методологических подходов (в том числе диалектического
метода) как универсальных средств познания существующей реальности,
позволяющих углубленно познавать социально-правовые явления, анализировать
совокупность действующих объективных и субъективных факторов, а также
объективно оценивать допустимость и действенность применяемых механизмов и
средств.
Для достижения цели исследования и выполнения поставленных задач в ходе
подготовки работы использовались социологический, сравнительно-правовой,
иные методы обобщения и анализа нормативных правовых актов и практики их
применения, результатов социологических опросов, материалов статистических
сборников и обзоров, научных исследований по исследуемой теме.
Без таких подходов, методов, приемов познания социально-правовых
явлений поиск наиболее эффективных средств противодействия коррупции
становится бесплодным.
Теоретическую основу исследования составили труды российских и
зарубежных ученых по теории права и государства, а также отраслевым наукам,
изучающим проблемы противодействия коррупции.
Эмпирическая основа исследования – международно-правовые акты,
нормативно-правовые акты и правоприменительная практика Российской
Федерации и зарубежных государств, локальные акты частных предприятий,
официальные документы органов публичной власти и общественных объединений,
материалы средств массовой информации, научные исследования.
Репрезентативность и достоверность результатов исследования проверялась
посредством опросов, иных форм изучения работы сотрудников государственных
органов и частных предприятий.
Научная новизна исследования.
Тема проектирования правовых средств противодействия коррупции не была
предметом комплексных научных исследований, что определяет ее новизну.
Композиционно работа является первым в теории права теоретическим
исследованием применения методов системного проектирования при создании
правовых средств противодействия коррупции.
В представленном диссертационном исследовании впервые комплексно
проанализирован опыт зарубежной и отечественной правовой доктрины по
вопросу системного проектирования правовых конструкций. В работе выделены и
рассмотрены уровни правового регулирования борьбы с коррупцией, даны
определения понятий правовых и неправовых средств противодействия коррупции.
Обоснована необходимость системного подхода в противодействии коррупции как
альтернативы неэффективным односторонним подходам, при которых
антикоррупционное регулирование ограничивается только регламентацией
действий чиновников и криминализацией отдельных деяний.
Исследован и обобщен международный опыт проектирования правовых
средств противодействия коррупции в конвенциях ООН и Совета Европы.
Большое внимание уделено внутригосударственному проектированию
антикоррупционных средств. В диссертационном исследовании анализируется
каждый из национальных планов по противодействию коррупции, утвержденных
Президентом Российской Федерации; оцениваются полнота и действенность
закрепленных в этих актах антикоррупционных правовых конструкций в контексте
требований и критериев системного проектирования. Автор обосновывает вывод о
том, что законодательство Российской Федерации сформировало межотраслевой
правовой институт противодействия коррупции еще до имплементации положений
международных антикоррупционных конвенций.
В диссертационном исследовании анализируются существующие модели
антикоррупционного комплаенса в частной сфере. Выделены разновидности
деловой коррупции, выявлены причины и факторы, способствующие её
возникновению, сформулированы задачи антикоррупционной политики
предприятия, организации, учреждения.
Положения, выносимые на защиту.
1. Сформулировано определение понятия правовых средств
противодействия коррупции, которые включают закреплённые в правовых актах
индивидуальные (субъективные) и коллективные права, интересы, дозволения,
обязанности, запреты, наказания, иные меры, обеспечивающие борьбу с
коррупцией, а также технологии выявления и прогнозирования коррупционных
рисков, системного проектирования и механизмы обеспечения действенности
антикоррупционных мер (параграф третий главы I).
2. Сформулировано понятие неправовых средств противодействия
коррупции, которые определяются автором как политические, организационно-
технические, финансово-экономические, просветительские, иные средства
решения трех основных задач: во-первых, предупреждения и сокращения уровня
коррупционных деяний, рисков, угроз, в том числе посредством
совершенствования форм деятельности и повышения степени транспарентности
деятельности государственных (публичных) органов и учреждений; во-вторых,
снижения мотивации чиновников, предпринимателей, иных категорий граждан к
совершению коррупционных деяний; в-третьих, недопущения формирования
системной коррупции, охватывающей все уровни и сферы деятельности
государства и гражданского общества (параграф третий главы I).
3. Обоснован вывод о необходимости развития форм общественного
антикоррупционного контроля, как средства укрепления правовых механизмов
противодействия коррупции и обеспечения взаимодействия институтов
гражданского общества с органами публичной власти, частными предприятиями и
организациями в борьбе с коррупцией. Эффективность такого общественного
контроля существенно возрастает, когда он используется не с целью конфронтации
(параграф № 3 главы I, а также параграф № 1 главы III).
4. Предложен вывод о необходимости внедрения единообразных подходов к
решению проблем противодействия коррупции на всех уровнях проектирования
международно-правового противодействия коррупции:
– глобальном (Организацией Объединенных Наций, Организацией
экономического сотрудничества и развития, Всемирным банком и др.);
– регионально-интеграционном (Содружеством Независимых Государств,
Советом Европы, Европейским Союзом, иными интеграционными
объединениями);
– двухстороннего межгосударственного и межведомственного
взаимодействия. (параграф первый главы II).
Гармонизация международно-правового противодействия коррупции
позволит исключить достаточно частую практику создания противоречащих либо
не согласованных между собой положений международно-правовых актов.
5. Автором обосновывается вывод о том, что мониторинговый механизм
Группы государств против коррупции (ГРЕКО), созданной Советом Европы и
имеющей правотворческие функции, существенно превосходит по потенциалу
нормативно-правового воздействия соответствующие правовые конструкции,
установленные Конвенцией ООН против коррупции (механизм обзора хода
осуществления обязательств государств-участников Конвенции) и Организацией
экономического и социального развития (механизм взаимной оценки и
межстранового мониторинга Конвенции о борьбе с подкупом иностранных
должностных лиц при совершении международных коммерческих сделок) и что
основные механизмы мониторингового механизма ГРЕКО могут быть
использованы для совершенствования нормотворческой и правоприменительной
практики противодействия коррупции в Российской Федерации (параграф третий
главы II).
6. Аргументирован вывод о том, что в федеральном законодательстве
сформировался обособленный межотраслевой правовой институт противодействия
коррупции еще до принятия и ратификации Российской Федерацией в 2006 г.
Конвенции ООН против коррупции и что природа отношений по противодействию
коррупции такова, что, с одной стороны, регулирование таких отношений
осуществляется сравнительно небольшой и устойчивой группой правовых норм, а
с другой, такие нормы находятся на стыке разных отраслей права:
конституционного, уголовного, административного, гражданского, трудового,
финансового, что требует создания особых правовых механизмов,
обеспечивающих целостность и непротиворечивость правового регулирования и
правоприменительной практики.
В рамках существующих структур публичной власти (органов прокуратуры,
следствия и др.) решение такой задачи не может быть полноценным. Требуется
создание самостоятельного специализированного общенационального органа,
наделенного широкими полномочиями по мониторингу правотворческой и
правоприменительной практики противодействия коррупции, в частности, по
примеру таких государств, как Мексика (параграф третий главы III).
7. Выявлено шесть основных конституционно-правовых средств
противодействия электоральной коррупции:
▪ Оспаривание результатов голосования в случае выявления коррупционных
деяний (конституции Мальты 1964 г., Пакистана 1973 г., Бразилии 1988 г., Фиджи
2013 г. и др.);
▪ Создание специализированных органов по борьбе с коррупцией
(Конституция Мексики 1917 г.);
▪ Установление конституционно-правовой ответственности за
электоральную коррупцию (конституции Барбадоса 1966 г и Бурунди 2018 г.);
▪ Парламентский контроль за проведением выборов (конституции Белиза
1981 г., Албании 1998 г., Кении 2010 г.);
▪ Ограничение в праве быть избранным на государственные должности лиц,
осужденных за коррупционные деяния (конституции Турции 1982 г. и Гамбии 1996
г.);
▪ Ограничение активного избирательного права (конституции Индии 1949
г., Шри Ланки 1978 г., Таиланда 2017 г.).
По мнению автора, незаконное финансирование избирательных кампаний и
применение административного ресурса с целью поддержки отдельных кандидатов
и партий, ущемление прав других участников электоральных процессов являются
первым звеном коррупционной цепи, разрушающей государство. Вслед за ним
неминуемо появляются новые звенья коррупционной цепи в виде неэффективного
расходования бюджетных средств, лоббирования законопроектов с коррупционной
составляющей и иных нарушений, что предопределяет необходимость внесения
соответствующих изменений и дополнений в действующее избирательное
законодательство Российской Федерации и многих других государств (параграф
первый главы III).
8. Обоснована классификация видов деловой коррупции по критерию
направленности коррупционных практик, а также выявлены причины
порождающие соответствующие её виды, в том числе:
– Деловая коррупция во взаимодействии с органами публичной власти
государства;
– Деловая коррупция, направленная на организацию и осуществление
коррупционных деяний вовне (за пределами соответствующей организации, органа
публичной власти, предприятия, иных структур);
– Деловая коррупция, направленная на организацию извне – со стороны
других структур и лиц;
– Внутренняя деловая коррупция – осуществление коррупционных деяний и
схем сотрудниками организации и в рамках самой организации.
Анализируя причины деловой коррупции, автор обосновывает вывод о
необходимости комплексных мер по её пресечению, в том числе посредством:
– Совершенствования организационной структуры, механизмов внутреннего
менеджмента, мониторинга, контроля, иных преобразований, ограждающих
организацию, предприятие, орган публичной власти от рисков деловой коррупции;
– Широкого внедрения форм согласования коммерческих и
административных решений, а также коллективной ответственности за их
принятие;
– Справедливой оплаты труда при существенном объеме работы и высоком
уровне ответственности сотрудников;
– Искоренения стереотипов (практики) терпимого отношения руководства
организации к коррупции (параграф шестой главы III).
9. Разработана универсальная модель проектирования средств
противодействия коррупции, состоящая из следующих этапов:
– Восприятие необходимости противодействия коррупции в конкретной
сфере, отрасли, ведомстве или организации. Формулирование целей и задач
проектирования;
– Проектирование документа (нормативного правового акта или внутреннего
локального акта);
– Сбор, анализ и восприятие идей, задействованных в данной сфере
общественных отношений ведомств и должностных лиц;
– Анализ имеющегося нормативно-правового регулирования, теоретических
разработок и статистических (мониторинговых) данных в указанной сфере;
– Составление, редактирование, согласование, экспертные оценки, принятие
документа, проектирующего правовые средства противодействия коррупции;
– Мониторинг исполнения принятого документа;
– Анализ полученных данных, обсуждение способов совершенствования или
коренного изменения разработанных антикоррупционных средств в случае их
неэффективности (Параграф шестой главы III, раздел «Пример модели
проектирования средств противодействия коррупции»).
Теоретическая и практическая значимость исследования.
В диссертационном исследовании впервые исследованы теоретические
основы и существующая практика проектирования правовых средств
противодействия коррупции в историческом и сравнительно-правовом измерении.
Результаты диссертационной работы могут быть использованы в
образовательных целях, а также в научной и практической деятельности. Выводы,
сделанные автором, могут быть включены в основу специальных учебных курсов
для государственных служащих и работников частных предприятий.
Сформулированные автором определения понятий и теоретические подходы
к проектированию правовых средств противодействия коррупции могут быть
использованы государственными органами при разработке нормативных правовых
актов, а частными организациями – при создании антикоррупционных механизмов,
стандартов и практик.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного
исследования апробированы на проводимых соискателем под руководством
научного руководителя семинарских занятиях по сравнительному правоведению в
магистратуре Института частного права Университета имени О.Е. Кутафина, а
также в докладах на научных конференциях, круглых столах, школе молодых
ученых.
По теме диссертации опубликованы три статьи в рецензируемых научных
изданиях, включенных в перечень Высшей аттестационной комиссии при