Административная ответственность за правонарушения в сфере охраны объектов культурного наследия

Актуальность темы диссертационного исследования. Применение
административной ответственности за нарушения законодательства об
объектах культурного наследия народов Российской Федерации является
одним из наиболее важных элементов механизма административно-правовой
охраны памятников истории и культуры, поскольку административно-
правовые санкции делают этот механизм эффективным, не позволяя
гражданам и организациям, должностным лицам государственных органов и
органов местного самоуправления нарушать правовой режим охраны
памятников истории и культуры.
Значимость материально-правового регулирования применения
административной ответственности в сфере охраны объектов культурного
наследия обусловлена тем, что пробелы и противоречия как в
административно-деликтном законодательстве, так и в законодательстве об
охране объектов культурного наследия порождают многочисленные
практические проблемы, связанные с нарушением прав физических и
юридических лиц при привлечении их к административной ответственности,
а также отсутствием реакции государства на деяния, являющиеся
противоправными и общественно вредными, но не получившими
необходимой законодательной регламентации.
Существующее состояние законодательства об административных
правонарушениях и об объектах культурного наследия не позволяет в полной
мере обеспечить защиту памятников истории и культуры от варварского к
ним отношения, что неоднократно подчёркивалось высшими должностными
лицами государства. На заседании Совета при Президенте по культуре
и искусству 25 декабря 2015 г. В.В. Путиным было отмечено, что
«сохранение исторической памяти – один из ключевых приоритетов. Особая
роль здесь принадлежит материальному культурному наследию. В последние
годы в центре внимания общественности, средств массовой информации
регулярно оказываются, к сожалению, громкие конфликты вокруг застройки
охранных зон, разрушения памятников. Необходим самый серьёзный анализ
таких случаев, в том числе и для выявления пробелов, недоработок
в законодательстве»1. Впоследствии позиция высшего руководства
государства по указанному вопросу нашла отражение в поправках к
Конституции РФ2, определяющих, что культура в Российской Федерации,
являясь уникальным наследием её многонационального народа,
поддерживается и охраняется государством (ч. 4 ст. 68).
В течение 2013-2016 гг. в Кодекс РФ об административных
правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ3 законодателем был внесён
целый ряд изменений и дополнений, которыми введены новые составы
административных правонарушений (ст. 7.14.1, 7.14.2, 7.15.1) и существенно
усилены штрафные санкции для нарушителей законодательства об охране
объектов культурного наследия. С одной стороны, были устранены пробелы
в законодательстве, что позволило применять административную
ответственность за ряд деяний, объективно являющихся общественно
вредными. С другой стороны, обращает на себя внимание отсутствие реакции
законодателя на нарушения правил охраны объектов культурного наследия
должностными лицами государственных органов, что также требует
введения соответствующего состава административного правонарушения. В
новом проекте Кодекса РФ об административных правонарушениях (2020 г.)4
преимущественно дословно повторяются положения действующего КоАП
РФ, устанавливающие составы административных правонарушений в сфере
сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия, без
учёта существующих проблем правоприменения, за исключением
1
См.: Официальный сайт Президента РФ. URL: http://www.kremlin.ru/events/councils/by-
council/7/51016 (дата обращения: 20.04.2021).
2
Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с изменениями, одобренными в
ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г. // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398;
Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020.
3
См.: СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1; 2021. № 15 (ч. 1). Ст. 2451.
4
Опубликован на федеральном портале проектов нормативных правовых актов. URL:
https://regulation.gov.ru/projects#npa=99059 (дата обращения: 20.04.2021).
предложения о введении административной ответственности за
осуществление деятельности по сохранению объектов культурного наследия,
в том числе выявленных, без лицензии либо с нарушением лицензионных
требований (ст. 15.4 проекта).
Материалами практики судов общей юрисдикции подтверждается
нелегитимность административно-деликтного законодательства субъектов
РФ в части установления административной ответственности за нарушения
законодательства об объектах культурного наследия ввиду охвата
соответствующих правоотношений федеральным нормативно-правовым
регулированием, включая регламентацию вопросов сохранения,
использования и охраны памятников истории и культуры регионального и
местного значения. Тем не менее, в законодательстве ряда субъектов РФ
продолжают действовать аналогичные нормы.
Перечисленные аргументы актуализируют тему представленной
работы и свидетельствуют о её востребованности с научно-теоретической и
практической точек зрения, что имеет значение для совершенствования
нормотворческой деятельности и правоприменения по делам об
административных правонарушениях, посягающих на объекты культурного
наследия.
Степень научной разработанности темы. Разработка проблематики,
связанной с привлечением к административной ответственности за
нарушения законодательства об охране объектов культурного наследия,
характеризуется значительной степенью востребованности, но попыток
обстоятельного научного исследования соответствующих вопросов до
настоящего времени не предпринималось. Учёными-административистами
анализировались лишь отдельные вопросы, связанные с заявленной темой,
что отразилось в многочисленных научных статьях, преимущественно по
проблемам применения административной ответственности по отдельным
составам административных правонарушений в исследуемой сфере.
Комплекс общественных отношений, связанных с административно-
правовой охраной объектов культурного наследия, был проанализирован
А.К. Вахитовым1, однако в его диссертации рассмотрен весь
административно-правовой механизм такой охраны, включающий помимо
применения административной ответственности и иные меры.
Научный интерес к проблемам охраны объектов культурного наследия
проявляется в трудах представителей и иных научных специальностей – в
диссертациях, посвящённых прокурорскому надзору за исполнением законов
об охране объектов культурного наследия2, конституционно-правовому3 и
гражданско-правовому4 регулированию правоотношений в сфере охраны и
использования памятников истории и культуры.
Следует отметить, что в настоящее время отсутствуют монографии,
диссертации и статьи в научных изданиях, в которых исследовались бы
правоотношения, возникающие в связи с применением административных
наказаний по вновь установленным составам административных
правонарушений, посягающих на объекты культурного наследия. В
отечественной административно-правовой литературе отсутствуют
комплексный анализ и систематизация научных знаний об административной
ответственности за нарушения законодательства об охране объектов
культурного наследия.
Настоящая диссертация представляет собой первое комплексное
научное исследование, в котором изложены и обоснованы с научно-
теоретических позиций предложения прикладного характера, направленные
на совершенствование административно-деликтного законодательства,
регулирующего административную ответственность за правонарушения в
См.: Вахитов А.К. Административно-правовая охрана объектов культурного наследия:
дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. 170 с.
2
См.: Лавров В.В. Прокурорский надзор за исполнением законов об охране объектов
культурного наследия: дис. … канд. юрид. наук. М., 2016. 238 с.
3
См.: Янович М.В. Конституционное право на доступ к объектам культурного наследия в
Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. Архангельск, 2016. 183 с.
4
См.: Джамбатов А.А. Гражданско-правовой режим объектов культурного наследия: дис.
… канд. юрид. наук. Ставрополь, 2005. 199 с.
сфере охраны объектов культурного наследия и связанного с ним
законодательства о памятниках истории и культуры.
Объектом исследования являются общественные отношения,
складывающиеся в сфере применения норм об административной
ответственности за правонарушения в сфере охраны объектов культурного
наследия.
Предметом исследования выступают нормы административного
права, устанавливающие административную ответственность за
правонарушения в сфере охраны объектов культурного наследия, а также
связанные с ними административно-правовые нормы, содержащиеся в
законодательстве о памятниках истории и культуры; судебная практика по
применению административной ответственности за правонарушения в сфере
охраны объектов культурного наследия; научные положения, раскрывающие
сущность административной ответственности за правонарушения в сфере
охраны объектов культурного наследия.
Цель и задачи исследования. В качестве цели диссертационного
исследования рассматривается разработка и обоснование положений,
образующих теоретическую основу установления и применения
административной ответственности за правонарушения в сфере охраны
объектов культурного наследия, и формирование практических предложений
по совершенствованию законодательства, регулирующего данную сферу
общественных отношений.
Цель диссертационного исследования была достигнута посредством
решения следующих задач:
– раскрыть сущность памятников истории и культуры как объекта
административно-правовой охраны;
– охарактеризовать международно-правовое регулирование в сфере
охраны памятников истории и культуры;
– установить исторический путь развития законодательства о
применении мер публично-правовой, в том числе административной,
ответственности за правонарушения в сфере охраны объектов культурного
наследия;
– раскрыть понятие и нормативное основание административной
ответственности в сфере охраны объектов культурного наследия;
– выявить и охарактеризовать субъектов административной
юрисдикции в производстве по делам о правонарушениях в сфере охраны
объектов культурного наследия;
– изложить особенности реализации норм об административной
ответственности за нарушения требований сохранения, использования и
государственной охраны объектов культурного наследия;
– определить специфику применения норм об административной
ответственности за уничтожение или повреждение объектов культурного
наследия;
– дать характеристику реализации норм об административной
ответственности за правонарушения в сфере археологической деятельности;
– разработать и аргументировать предложения по корректировке
действующего российского административно-деликтного законодательства и
законодательства о памятниках истории и культуры, направленные на
совершенствование административной ответственности за правонарушения в
сфере охраны объектов культурного наследия.
Методологическая основа диссертации образована общенаучными и
частнонаучными методами познания (формально-логическим, системно-
структурным, историко-правовым), присущими юридической науке, а их
комплексное применение обеспечило решение поставленных задач.
Использование формально-логического метода обеспечило
возможность сформулировать дефиниции, связанные с административно-
правовой охраной объектов культурного наследия и административной
ответственностью за соответствующие правонарушения; осуществить анализ
действующего законодательства с позиций совершенствования
существующего материально-правового регулирования административной
ответственности за правонарушения, посягающие на памятники истории и
культуры.
Системно-структурный метод был задействован для определения места
административной ответственности за нарушения законодательства об
объектах культурного наследия в системе административно-правовой охраны
памятников истории и культуры. Историко-правовой метод применён для
исследования развития отечественного законодательства в данной сфере
отношений.
Теоретическая основа исследования. Особенности правового
регулирования административной ответственности за нарушения
законодательства об объектах культурного наследия анализировались на
основе достижений общей теории государства и права с использованием
современных новаций административно-правовой науки.
Исследуя вопросы административного права и процесса в целом,
административного принуждения и административной ответственности,
диссертант опирался на труды специалистов в области административного
права: А.М. Воронова, А.А. Гришковца, А.С. Дугенца, А.Б. Зеленцова, С.М.
Зырянова, И.Ш. Килясханова, А.В. Кирина, Н.М. Конина, В.М. Манохина,
А.В. Мартынова, О.С. Рогачёвой, И.В. Пановой, Л.Л. Попова, Б.В.
Россинского, П.П. Серкова, А.Ю. Соколова, Ю.Н. Старилова, А.И. Стахова,
М.С. Студеникиной, С.Е. Чаннова, А.П. Шергина, А.Ю. Якимова, О.А.
Ястребова и др.
Нормативную основу исследования составляют Конституция РФ,
федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ,
нормативные правовые акты Правительства РФ, федеральных органов
исполнительной власти, законы субъектов РФ, регулирующие отдельные
вопросы административно-правовой охраны и использования объектов
культурного наследия.
Эмпирической базой исследования послужили статистические
данные Судебного департамента при Верховном Суде РФ и Министерства
культуры РФ, материалы практики Верховного Суда РФ по вопросу
определения соответствия административно-деликтного законодательства
субъектов РФ федеральному, материалы практики судов общей юрисдикции,
отражающие проблемы применения мер административной ответственности
за нарушения законодательства об охране объектов культурного наследия
народов Российской Федерации.
Научная новизна диссертации обусловлена комплексом поставленных
в ней задач и состоит в том, что посредством анализа административно-
деликтного законодательства автором было осуществлено целостное
исследование проблем применения административной ответственности за
правонарушения в сфере охраны объектов культурного наследия с
подготовкой предложений, связанных с совершенствованием федерального
законодательства об административных правонарушениях и законодательства
о памятниках истории и культуры народов Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие новые положения и положения,
имеющие признаки научной новизны:
1. Определено понятие сферы охраны объектов культурного наследия
как направления деятельности субъектов публичной власти по реализации
системы взаимосвязанных мер по обеспечению конституционно-правовых
гарантий сохранности памятников истории и культуры, включающих: а)
принятие законодательных и подзаконных нормативных правовых актов,
устанавливающих правила выявления, изучения, учёта, предотвращения
причинения вреда и разрушения объектов культурного наследия,
утверждение документов стратегического планирования, определяющих
программу действий субъектов публичной власти по обеспечению их
сохранности; б) осуществление государственной контрольно-надзорной
деятельности и муниципального контроля, направленных на предупреждение
и выявление нарушений нормативных правовых актов, регламентирующих
обеспечение сохранности памятников истории и культуры федерального,
регионального и местного значения; в) применение правового принуждения к
физическим и юридическим лицам в виде, как превентивных мер, так и
реакции на нарушения правил, установленных в отношении объектов
культурного наследия.
2. Предложена дефиниция административной ответственности за
правонарушения в сфере охраны объектов культурного наследия, под
которой следует понимать юридическую ответственность, устанавливаемую
федеральным законодателем в сфере деятельности субъектов
государственной и муниципальной власти по реализации системы
взаимосвязанных мер по обеспечению конституционно-правовых гарантий
сохранности памятников истории и культуры и состоящую в правовой
реакции государства на административное правонарушение физического или
юридического лица путём применения к нему уполномоченным субъектом
административной юрисдикции административного наказания за совершение
деяния, посягающего на объект культурного наследия и содержащего все
признаки состава административного правонарушения.
3. Выявлены периоды становления и развития законодательства об
административной ответственности за правонарушения в сфере охраны
объектов культурного наследия в зависимости от степени систематизации и
детализации составов административных правонарушений в указанной
сфере: 1) период формирования нормативно-правовой базы публично-
правовой ответственности за посягающие на объекты культурного наследия
маловажные проступки (начало XVIII века – октябрь 1917 г.); 2) советский
докодификационный период (октябрь 1917 – 1984 гг.), связанный со
становлением и развитием законодательства собственно об
административной ответственности, в том числе и за нарушения правил
сохранения и охраны объектов культурного наследия; 3) первый период
действия кодифицированного административно-деликтного законодательства
(1984-2001 гг.), отличающийся бланкетным регулированием
административной ответственности за нарушения законодательства об
охране объектов культурного наследия и несудебной юрисдикцией по
соответствующим делам; 4) второй (современный) период действия
кодифицированного административно-деликтного законодательства (2001 г.
по настоящее время), для которого характерны повышение детализации
составов административных правонарушений, посягающих на объекты
культурного наследия, и преимущественно судебная юрисдикция по данным
делам.
4. Сформулирован вывод о федеральном значении вопросов
административно-правовой охраны объектов культурного наследия, что
требует совершенствования института административной ответственности в
части объединения всех составов административных правонарушений в
данной сфере в федеральном административно-деликтном законодательстве
и исключения их из регионального в целях учёта позиции Верховного Суда
РФ и нижестоящих судов общей юрисдикции о незаконности установления
на уровне субъектов РФ административной ответственности за нарушения
законов и иных нормативно-правовых актов, в том числе актов органов
местного самоуправления, направленных на охрану объектов культурного
наследия.
5. Аргументирована необходимость передачи всех дел об
административных правонарушениях в сфере охраны и использования
памятников истории и культуры органам судебной власти. Установление
законодателем высоких размеров административного штрафа за указанные
правонарушения требует разрешения дела судом, что послужит гарантией от
возможного административного произвола со стороны органов
исполнительной власти, преследования ими ведомственных интересов,
которые могли бы обусловить вынесение постановлений с нарушением
установленных требований и существенное ущемление имущественных прав
физических и юридических лиц.
6. Установлена целесообразность перехода от применяемых в
добровольном порядке государственных стандартов к реставрационным
нормам и правилам, подлежащим утверждению приказами Министерства
культуры РФ, что обусловит необходимую степень упорядоченности
реставрационных мероприятий и будет способствовать усилению
результативности контрольно-надзорной деятельности в сфере обеспечения
сохранения объектов культурного наследия и привлечению реставраторов к
административной ответственности при отклонении от реставрационных
норм и правил.
7. Предложено ввести административную ответственность для
должностных лиц органов государственной охраны объектов культурного
наследия за непринятие мер по вручению копии охранного обязательства
собственникам или иным законным владельцам памятников истории и
культуры, а также паспорта объекта культурного наследия, что
обусловливает отсутствие у них информации об объекте как о памятнике.
Установление такого состава будет иметь превентивное значение, создавая
реальную угрозу наказания указанных должностных лиц за невыполнение
ими установленных законом обязанностей, способствуя минимизации
случаев незаконного и необоснованного возбуждения ими дел об
административных правонарушениях в отношении физических и
юридических лиц, и потребует наделения органов прокуратуры полномочием
возбуждать в отношении должностных лиц государственных органов охраны
объектов культурного наследия дела о соответствующих административных
правонарушениях.
8. Аргументирована целесообразность распространения режима охраны,
установленного для памятников истории и культуры, на объекты,
составляющие предмет охраны исторического поселения, поскольку они
также имеют высокую историко-культурную ценность и должны подлежать
охране на том же уровне, что и объекты культурного наследия, и обосновано
введение административной ответственности за нарушение режима
сохранения, содержания и использования зданий и сооружений, являющихся
ценными градоформирующими объектами, составляющими предмет охраны
исторического поселения.
9. Установлена необходимость информирования государственными
органами охраны культурного наследия собственников и иных законных
владельцев зданий и сооружений, являющихся исторически ценными
градоформирующими объектами, о наличии у них такого статуса с выдачей
указанным лицам охранного обязательства. Реализация данного предложения
будет способствовать упорядочению применения административной
ответственности за уничтожение или повреждение объектов, составляющих
предмет охраны исторического поселения.
10. Выдвинуто предложение об исключении требования о том, что
административная ответственность за неисполнение заказчиком или
исполнителем земляных, строительных, дорожных или иных работ
обязанности по их приостановлению в случае обнаружения объекта
культурного наследия, в том числе объекта археологического наследия, или
работ, проведение которых может ухудшить состояние объекта культурного
наследия либо нарушить его целостность и сохранность, наступает только
после получения письменного предписания государственного органа охраны
объектов культурного наследия. До того, как заказчик или исполнитель работ
получат такое предписание, объекту культурного наследия может быть
причинён непоправимый урон, в связи с чем они обязаны прекратить работы
незамедлительно после обнаружения предметов, имеющих признаки
культурных ценностей. При этом государственный орган охраны объектов
культурного наследия должен быть проинформирован об обнаруженных
предметах, поскольку прекращение работ само по себе является
недостаточной мерой по обеспечению их сохранности.
Теоретическая значимость диссертации определяется тем, что:
– доказаны положения, расширяющие научные представления об
административной ответственности за правонарушения в сфере охраны
объектов культурного наследия;
– представлена характеристика памятников истории и культуры как
особых объектов недвижимого имущества, находящихся под
административно-правовой и иной правовой охраной;
– раскрыта специфика нормативного основания административной
ответственности за правонарушения в сфере охраны объектов культурного
наследия;
– введены в научный оборот авторские формулировки дефиниций
сферы охраны объектов культурного наследия и административной
ответственности за правонарушения в этой сфере;
– изложены положения, затрагивающие полномочия органов и
должностных лиц, осуществляющих производство по делам об
административных правонарушениях в сфере охраны объектов культурного
наследия;
– подвергнуты анализу отдельные составы административных
правонарушений в сфере охраны объектов культурного наследия.
Практическая значимость диссертации обусловливается
возможностью использования её результатов при осуществлении в
перспективе новых научных изысканий по вопросам установления и
применения административной ответственности за нарушения
законодательства об объектах культурного наследия.
Содержащиеся в работе практические предложения по модернизации
отечественного законодательства, регулирующего административную
ответственность за нарушения правил сохранения, использования и охраны
памятников истории и культуры, могут быть использованы в текущей
законопроектной работе федерального законодателя по разработке
изменений и дополнений в Кодекс РФ об административных
правонарушениях и в Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об
объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов
Российской Федерации», а также при совершенствовании проекта нового
Кодекса РФ об административных правонарушениях.
Предложения и выводы автора по вопросам административной
ответственности за правонарушения в сфере охраны объектов культурного
наследия могут быть использованы как научно-практический и
дополнительный материал в целях подготовки учебной и учебно-
методической литературы и ведения образовательного процесса по учебным
дисциплинам «Административное право», «Административно-
юрисдикционная деятельность» и «Административная ответственность» в

В представленном исследовании предпринята попытка решить
научную задачу, имеющую значение для развития теории административного
права, изложить новые научно обоснованные разработки, имеющие
существенное значение для развития страны. Научная задача состояла в том,
чтобы выявить теоретические проблемы института административной
ответственности в части административных правонарушений в сфере охраны
объектов культурного наследия и сформулировать научно обоснованные
предложения, направленные на дальнейшее развитие законодательства в этой
сфере и могущие стать основой для последующих научных исследований.
Указанные разработки представляются перспективными, поскольку
они показывают реальные проблемы правоприменительной деятельности
судей и органов охраны памятников истории и культуры, пути их разрешения
и позволяют задать вектор развития административно-деликтного
законодательства и теории административного права в этом направлении.
В настоящее время государство уделяет существенное внимание
научному обеспечению законопроектной работы по совершенствованию
законодательства об административных правонарушениях. На регулярной
основе разрабатываются проекты нового кодекса об административных
правонарушениях. Последний его вариант, предложенный Минюстом России
в 2020 году, представляется наиболее совершенным, хотя и не лишённым
ряда недостатков, которые обусловлены недостаточной проработкой
теоретических вопросов возможного развития соответствующего института.
Это касается и административной ответственности за правонарушения в
сфере охраны объектов культурного наследия.
Пересмотр законодателем составов административных
правонарушений в данной сфере и административных наказаний за их
совершение, осуществлённый в 2013-2015 гг. и характеризующийся
радикализацией административно-наказательной политики в отношении
нарушителей соответствующих правил, представляется незавершённым. В
диссертации раскрыты проблемы применения обновлённого
законодательства в 2015-2020 гг. В настоящий момент и законодателю, и
составителям проекта нового КоАП РФ на базе накопленного практического
материала следует сформулировать соответствующие выводы, направленные
на его модернизацию. Этому должны способствовать и научные разработки,
в том числе в комплексном формате представленные в настоящей
диссертации, а также дальнейшие разработки этой тематики.
В проекте КоАП РФ 2020 г. сущностных изменений административной
ответственности за нарушения законодательства об объектах культурного
наследия практически нет. Соответствующие составы административных
правонарушений в нём сосредоточены в отдельной главе (Глава 15
«Административные правонарушения в области культуры, охраны объектов
культурного наследия (памятников истории и культуры), обращения
культурных ценностей»). Выделение самостоятельного родового объекта
(общественные отношения в отрасли культуры) имеет значение только для
решения вопросов однородности тех или иных административных
правонарушений. Однако гораздо большую значимость имеет устранение
проблем внутренней несогласованности норм об административной
ответственности за правонарушения в сфере охраны объектов культурного
наследия и их иных недостатков, поскольку действующая их редакция не
всегда способствует обеспечению гарантий соблюдения прав граждан и
организаций, балансу интересов государства и общества при применении их
на практике, что показано в диссертации. Поэтому сформулированные в ней
теоретические выводы и практические рекомендации могут быть полезны не
только федеральному законодателю в текущей законопроектной работе, но и
разработчикам проекта нового КоАП РФ из Минюста России. На их основе
возможно и дальнейшее развитие теоретических основ механизма
административной ответственности за правонарушения в сфере охраны
памятников истории и культуры.
Окончательного решения требует и вопрос гармонизации федерального
и регионального административно-деликтного законодательства.
Полномочия по осуществлению правовой охраны объектов культурного
наследия имеются не только у федеральных органов государственной власти,
но и у региональных государственных органов и органов местного
самоуправления, в том числе отдельные полномочия по нормативно-
правовому регулированию. Соответственно, законодатели многих субъектов
РФ устанавливают административную ответственность за нарушения норм и
правил, устанавливаемых региональными органами государственной власти.
Однако такая деятельность является неправомерной, что подтверждается
материалами судебной практики по делам об оспаривании в судах общей
юрисдикции отдельных положений региональных административно-
деликтных законов, предусматривающих административную ответственность
за нарушение режима охраны памятников истории и культуры регионального
и местного значения. В связи с этим в диссертации показана необходимость
урегулировать административную ответственность за нарушения в сфере
охраны всех объектов культурного наследия исключительно на федеральном
уровне.
Перспективным направлением последующих исследований является
вопрос о соотношении судебной и несудебной юрисдикции по делам об
административных правонарушениях. В представленной работе он
рассмотрен применительно к административным деликтам в сфере охраны
культурного наследия с выводом о целесообразности передачи всех дел об
административных правонарушениях, посягающих на памятники истории и
культуры, в ведение судей районных судов. Это одновременно послужит
гарантией от возможного административного произвола со стороны органов
исполнительной власти, преследования ими ведомственных интересов,
которые могли бы обусловить вынесение постановлений с нарушением
установленных требований и существенное ущемление имущественных прав
физических и юридических лиц.
В ходе исследования выявлена проблема полноты регулирования
административной ответственности в части субъектного состава
привлекаемых к ответственности лиц. Обнаружен явный дисбаланс
административно-карательной политики в сторону наказания юридических
лиц и физических лиц, не наделённых государственно-властными
полномочиями, в то время как нарушения законодательства об охране
объектов культурного наследия нередко допускают те, кто по долгу службы
призван их охранять, не исполняя или ненадлежащим образом исполняя
возложенные на них обязанности. Привлечение виновных должностных лиц
государственных органов лишь к дисциплинарной ответственности вряд ли
обеспечит на должном уровне административно-правовую охрану
памятников истории и культуры. Поэтому требуется развитие теории
административного права, направленное на поиск сбалансированной модели
административной ответственности должностных лиц государственных
органов, учитывающей необходимость обеспечения конституционного
равенства всех перед законом.
Значительный интерес представляет практика привлечения к
административной ответственности за уничтожение или повреждение
объектов культурного наследия. Соответствующие составы были
сформулированы для административных правонарушений, совершённых
только юридическими лицами, в связи с тем, что физические лица за
подобные деяния привлекаются к уголовной ответственности. Практика
применения административной ответственности показала, что неосторожное
причинение вреда объектам культурного наследия при производстве каких-
либо работ квалифицируется по разным статьям (частям статьи) КоАП РФ в
зависимости от разновидности субъекта (граждане, должностные лица или
юридические лица). Этим обусловливается дальнейший поиск теоретической
модели установления административной ответственности за уничтожение
или повреждение объектов культурного наследия, учитывающей
целесообразность разработки единой нормы об административной
ответственности для всех субъектов.
Выявлены проблемы, связанные с привлечением к административной
ответственности собственников и иных законных владельцев зданий и
сооружений, являющихся исторически ценными градоформирующими
объектами, в силу неразвитости положений законодательства об охране
культурного наследия в части регулирования предмета охраны
исторического поселения, в которых отсутствуют требования сохранении и
использовании объектов, составляющих предмет такой охраны, а также о
выдаче охранного обязательства. В результате любые деяния, посягающие на
объекты, составляющие предмет охраны исторических поселений,
рассматриваются как их повреждение, в то время как по подобным деяниям в
отношении объектов культурного наследия существует иная практика. Кроме
того, законодатель не предусмотрел требования о необходимости
информирования собственников и иных законных владельцев зданий и
сооружений, являющихся исторически ценными градоформирующими
объектами, о наличии у них такого статуса, хотя подобное требование в
отношении объектов культурного наследия, в том числе выявленных, в
законе имеется. Такая ситуация требует дальнейшего теоретического
осмысления для выявления путей обеспечения реализации принципа
справедливости при привлечении к административной ответственности.
Таким образом, выводы, содержащиеся в диссертации, рассчитаны на
развитие теории административного права в части анализа вопросов
установления и применения административной ответственности за
правонарушения в сфере охраны культурного наследия, оптимизацию
нормативно-правового регулирования соответствующих правоотношений.
Библиографический