Бюджетно-правовой режим государственного (муниципального) социального заказа на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере

Актуальность темы диссертационного исследования. Современные социально-экономические, административные и общественно-политические преобразования в Российской Федерации свидетельствуют об активном процессе совершенствования механизмов развития России как правового и социального государства. При этом процессы формирования такого государства и реализации его социальных функций в современных научно- технологических условиях являются первостепенными, что следует из содержания ряда стратегических документов, таких как указы Президента РФ от 01.12.2016 No 642 «О Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации»1, от 07.05.2018 No 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»2, Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года, паспорта национальных проектов «Демография», «Здравоохранение» и «Образование» и др. Выполнение социальных обязательств неразрывно связано с повышением эффективности использования бюджетных средств, которое, в свою очередь, выступает элементом механизма обеспечения финансовой безопасности и финансовой устойчивости Российской Федерации.
В данных условиях вызовы, с которыми сталкивается государство, диктуют новые правила и условия государственного управления, формируя потребность в поиске наиболее эффективных моделей и инструментов такого управления, включая инструменты государственно-частного взаимодействия, которые в различных сферах продемонстрировали успехи в достижении искомых результатов. В бюджетной сфере одним из примеров такого взаимодействия является введенный в 2020 г. государственный
1 См.: СЗ РФ. 2016 No 49. Ст. 6887. 2 См.: Там же. 2018. No 20. Ст. 2817.
(муниципальный) социальный заказ на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере3, впервые обеспечивший негосударственным организациям «прямой доступ» к средствам бюджетов бюджетной системы РФ наряду с государственными (муниципальными) учреждениями.
Еще в 2013–2019 гг. по итогам посланий Президента РФ В. В. Путина был одобрен переход к новому этапу реформирования бюджетной сферы, где важным способом повышения качества оказания услуг признавалось создание конкуренции на рынке услуг посредством увеличения доли негосударственных организаций, оказывающих услуги в социальной сфере4.
Ключевая роль в совершенствовании системы оказания государственных (муниципальных) услуг, механизмов ее организации и финансового обеспечения отводится финансовому (бюджетному) праву, поскольку финансовая (бюджетная) деятельность государства и муниципальных образований осуществляется в правовой форме. При этом перманентная сопряженность функционирования финансово-правового механизма организации оказания государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере с рисками невыполнения принятых на себя социальных обязательств публично-правовых образований обусловливает повышенную актуальность правовых исследований, посвященных изучению бюджетно-правового режима государственного (муниципального) социального заказа и определению его роли в бюджетных правоотношениях.
Несмотря на междисциплинарный характер темы настоящего диссертационного исследования, природа государственного (муниципального) социального заказа имеет приоритетный бюджетно- правовой характер, поскольку он связан с удовлетворением потребностей публично-правовых образований за счет бюджетных средств, а также
3 См.: Федеральный закон от 13.07.2020 No 189-ФЗ «О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере» // Рос. газ. 2020. 17 июля.
4 См.: послания Президента РФ В. В. Путина Федеральному Собранию РФ от 12.12.2013, от 04.12.2014, от 03.12.2015, от 01.12.2016. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
с повышением эффективности расходов бюджетов бюджетной системы РФ. Смещение приоритетов неизбежно приведет к возрастанию риска ненадлежащего использования бюджетных средств, направляемых государством на выполнение своих задач и функций.
Данные обстоятельства обусловливают актуальность темы диссертационного исследования, а также необходимость разработки научно обоснованных предложений и рекомендаций по совершенствованию бюджетно-правового режима государственного (муниципального) социального заказа на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере. Кроме этого, новый режим введен в рамках экспериментального правового режима, что также свидетельствует о необходимости проведения научного исследования в указанной сфере в целях выработки научно обоснованных предложений.
Цель диссертационного исследования заключается в разработке и обосновании теоретических и практических положений, направленных на совершенствование бюджетно-правового режима государственного (муниципального) социального заказа на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере.
Указанная цель определила постановку и решение следующих задач:
– раскрыть понятие, содержание и элементы бюджетно-правового режима;
– изучить финансово-правовые механизмы реализации социальной функции государства;
– проанализировать государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг как предпосылку возникновения государственного (муниципального) социального заказа;
– проанализировать правовой эксперимент по внедрению государственного (муниципального) социального заказа на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере как новую тенденцию развития и расширения экспериментального регулирования в бюджетном праве;
– определить основные перспективы развития бюджетно-правового инструмента государственного (муниципального) социального заказа, обозначив правовые риски режима;
– установить, повлияло ли внедрение государственного (муниципального) заказа на изменение субъектного состава бюджетно- правовых отношений;
– разработать предложения по совершенствованию бюджетно-правового режима государственного (муниципального) социального заказа.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации бюджетно-правового режима государственного (муниципального) социального заказа на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере.
Предметом диссертационного исследования выступают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные отношения, и иные, смежные нормативные правовые акты, регламентирующие отношения, возникающие в процессе формирования, утверждения и исполнения государственного (муниципального) социального заказа, труды ученых в области общей теории права, доктринальные работы по финансовому и бюджетному праву, другим отраслям права, посвященные исследуемой проблематике, официальные данные и правоприменительная практика судебных и иных государственных органов.
Степень научной разработанности темы исследования. Необходимо отметить, что комплексный анализ бюджетно-правового режима государственного (муниципального) социального заказа осуществляется впервые.
В советский период начиная в 1950-х гг. поднимались вопросы управления и стандартизации (А. А. Жданов, И. А. Халап). В 1980-х гг. была рассмотрена гражданская правосубъектность организаций, финансируемых

социального обеспечение регулирования (И. С. Шалыгина). в сметном порядке из государственного бюджета, а также правовое положение Госплана СССР (И. В. Авилина, А. Б. Покровская). В постсоветский период активно стали обсуждаться теоретические проблемы советского права
обеспечения (В. Ш. Шайтхатдинов), социологическое законотворчества (В. В. Лапаева), основы правового социальных прав (Н. В. Путило) и социальной функции
Проблемами финансово-правового обеспечения развития Российской Федерации как социального государства занимался Е. Г. Беликов. Кроме того, постепенно стали формироваться доктринальные подходы к понятию «услуга» как объекта гражданского права (Д.И.Степанов), ее правового режима и аутсорсинга (С. А. Шайдуров), в том числе в учеными- экономистами (В. И. Шерняев).
Российская юридическая наука характеризуется наличием широкого круга трудов, посвященных изучению правового регулирования отношений, связанных с закупками государственных (муниципальных) услуг, и правового статуса государственных и муниципальных учреждений.
Отметим также, что большое внимание теоретическим аспектам правового регулирования финансовой деятельности государства и муниципальных образований уделено в работах Э. Д. Соколовой.
Были защищены диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук по вопросам, касающимся правового регулирования государственных и муниципальных расходов в Российской Федерации (Н. В. Астафуров), финансово-правового регулирования бюджетных закупок (А. Б. Золотарева, А. И. Морозова), изучения понятия государственного заказа (В.С.Гладков) и финансовых инструментов эффективного использования бюджетных средств при его размещении (Е. В. Зибзеева), а также определения места субсидии в системе форм расходов бюджета и проблемы ее правового регулирования (С. С. Курбатова). В работах ученых-юристов также рассматривались вопросы финансово- правового регулирования деятельности бюджетных учреждений в Российской Федерации (И. Ю. Карандаев) и их гражданской правосубъектности (С. Е. Клещев).
Кроме того, самое пристальное внимание рассматриваемой тематике было уделено учеными-экономистами и специалистами в сфере государственного (муниципального) управления, в том числе уделяющим внимание вопросам правового регулирования финансового обеспечения публичных обязательств субъектов управления. Среди них выделим работы Е. В. Зобовой, Е. А. Карловской, А. М. Лаврова, Т. В. Саакян, Ж. В. Синкевич, О. В. Сизовой, А. Ю. Федоровой, К. Г. Чагина и др. Так, в работах Е. В. Зобовой и А. Ю. Федоровой рассматриваются особенности финансирования нового типа учреждений после проведения реформ бюджетного сектора в 2010–2015 гг.
Рядом авторов (Е. А. Карловской, О. В. Сизовой, К. Г. Чагиным) определены особенности формирования государственного задания на оказание услуг (выполнение работ). В статье А. М. Лаврова подведены итоги реализации первого этапа реформирования бюджетного сектора, обозначены новые ориентиры. В исследовании И. Айриш Леон и М. Саламон Лестер рассмотрены перспективы привлечения негосударственных организаций к оказанию услуг в ряде европейских стран. Анализ отечественной и зарубежной научной литературы способствовал всестороннему характеру исследования.
Методологическую основу исследования составляет совокупность методов научного познания, включающая в себя исторический метод исследования, с помощью которого были выявлены основные стадии реформирования бюджетного сектора экономики, системно-правовой метод, применявшийся при изучении элементов, определяющих бюджетно-правовой режим государственного (муниципального) социального заказа, выявления характерных признаков, сходств и различий исследуемого правового

Н. В. Астафурова, О. В. Болтиновой, Т. А. Вершило, эксперимента, установлении и классификации бюджетных рисков, а также при формировании логических конструкций на основе действующего нормативно- правового регулирования, описания и анализа финансово-правовых норм. Формально-юридический метод, включающий такие приемы, как описание и анализ бюджетно-правовых норм и правоотношений, их толкование и классификация, позволил сформулировать сущностные признаки исследуемых понятий и выявить их видовое разнообразие.
Теоретическую основу исследования составили научные труды видных отечественных ученых в области общей теории государства и права: А. А. Абрамовой, С. С. Алексеева, А. В. Малько, Ю. А. Тихомирова, Т. Я. Хабриевой и др. Теоретической основой исследования также выступили работы ученых-правоведов в области финансового и бюджетного права:
Ю. В. Ледневой, С. С. Курбатовой, А. Г. Пауля, Н. А. Поветкиной,
Э. Д. Соколовой, Н. И. Химичевой, А. А. Ялбулганова и др.
Е. Ю. Грачевой, Н. В. Омелехиной, С. В. Рыбаковой, И. А. Цинделиани, С. О. Шохина,
И. И. Кучерова, Е. В. Покачаловой,
Нормативная база исследования включает Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие общественные отношения, выступающие объектом диссертационного исследования.
Эмпирическую базу исследования составили материалы судебной практики Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, официальные аналитические и статистические материалы Минфина России, Федерального казначейства и иных государственных органов РФ и международных организаций.
Научная новизна исследования определяется разработкой и решением научной задачи, имеющей значение как непосредственно для теории финансового (бюджетного) права, так и для смежных отраслей, и заключается в расширении научных правовых представлений о бюджетно-правовых режимах, бюджетно-правовых инструментах государственного управления, совершенствовании категорийно-понятийного аппарата доктрины финансового (бюджетного) права, выработке предложений, направленных на совершенствование правового регулирования финансового (бюджетного) обеспечения оказания государственных и муниципальных услуг в социальной сфере.
Научная новизна диссертационного исследования, свидетельствующая о личном вкладе автора в науку, также отражена в положениях, выносимых на защиту:
1.В целях развития доктрины финансового (бюджетного) права в научный оборот введено авторское определение понятия бюджетно- правового режима государственного (муниципального) социального заказа на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере, под которым предлагается понимать основанный на реализации конституционного статуса России как социального государства особый дозволительно-обязывающий порядок правового регулирования финансового (бюджетного) обеспечения оказания государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере, реализуемый субъектами, наделенными специальными правами и обязанностями, и выраженный в комплексе бюджетно-правовых средств, осуществляемых в границах бюджетного процесса и обеспечивающих государственные гарантии реализации прав граждан на получение государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере.
2. Обосновано, что функционирование государственного (муниципального) социального заказа на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере как межотраслевого института имеет бюджетно-правовую основу регулирования, которую составляют: включение данного института в предмет регулирования бюджетного законодательства РФ (иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные отношения; его реализация в границах бюджетного процесса, в том числе при планировании и осуществлении расходов бюджетов бюджетной системы РФ; единство сроков, периодов, ограниченность финансовым годом; неразрывность статуса участников бюджетного процесса и участников государственного (муниципального) социального заказа; осуществление в форме субсидии; осуществление финансового (бюджетного) контроля за функционированием данного института и перспективность применения бюджетных мер принуждения и т. д.
3. Аргументировано, что бюджетно-правовым статусом обладают не только участники бюджетного процесса, являющиеся участниками государственного (муниципального) социального заказа, но и субъекты, не относящиеся к традиционным субъектам бюджетного права, но являющиеся исполнителями государственного (муниципального) социального заказа независимо от их организационно-правовой формы. Установлено, что ввиду целостности бюджетного процесса, реализация которого направлена исключительно на финансовое обеспечение задач и функций государства, в первую очередь в социальной сфере, а также учитывая неразрывность связи участников бюджетного процесса и участников государственного (муниципального) социального заказа, представляется возможным признание физических лиц субъектами бюджетных правоотношений, складывающихся в процессе формирования и исполнения социального заказа.
4. В целях формирования целостного научного представления о функционировании бюджетно-правового режима государственного (муниципального) социального заказа в системе государственного управления выявлены риски, связанные с его реализацией, проведена их классификация (риски лимитирования, риски невыполнения услуги, риски оказания услуги низкого качества, риски низкой эффективности бюджетных расходов), определены правовые способы их устранения (закрепление методик расчета стоимости оказания услуги с целью снижения риска лимитирования, внедрение автоматической системы риск-ориентированного анализа потенциальных исполнителей государственного (муниципального) социального заказа, указание на возможность применения гражданско- правовых механизмов в отношении недобросовестных исполнителей, в том числе предусмотренных ст. 3931 Гражданского кодекса Российской Федерации, расширение мер административной ответственности в отношении недобросовестных исполнителей государственного (муниципального) социального заказа).
5. В целях развития доктрины бюджетного права и восполнения пробела в законодательстве РФ в части, касающейся финансового обеспечения оказания государственных (муниципальных) услуг, аргументирована необходимость разграничения понятий «государственные и муниципальные нужды», «ведомственные нужды» и «нужды гражданина (физического лица)» на основе признака конечного получателя услуги. В целях обеспечения эффективного и ответственного расходования бюджетных средств обоснована необходимость разработки минимума обеспеченности услуги для экономически обоснованного расчета единицы натурального объема. Аргументирована целесообразность закрепления данного понятия в законодательстве РФ.
6. Обосновано, что в целях обеспечения сбалансированности интересов уполномоченных органов, формирующих и утверждающих государственный (муниципальный) социальный заказ, и исполнителей заказа необходимо уточнение содержания принципа эффективного расходования бюджетных средств за счет включения элемента реальной потребности в тех или иных государственных (муниципальных) услугах, а также их обоснованности и имущественной обеспеченности.
7. Выявлено расширение границ экспериментального правового регулирования в бюджетной сфере за счет включения в его предмет положений законодательства о государственном (муниципальном) социальном заказе, которые соответствуют всем требованиям такого регулирования: ограниченность территории, временный характер, отклонение от имеющихся правил, необходимость апробации новых правил регулирования в ограниченных условиях, научная и общественная неопределенность сферы применения, добровольность участия. Особый порядок внедрения
констатировать высокую социальную значимость вновь вводимого института, свидетельствует о нарастающей тенденции расширения диспозитивного метода регулирования бюджетных отношений, балансе императивного и стимулирующего регулирования, поиске наиболее эффективных и надежных бюджетно-правовых инструментов государственного управления, необходимости обеспечения стабильности в правовом регулировании бюджетных отношений.
8. Установлено, что в условиях трансформации подходов к финансовому обеспечению задач и функций государства, заключающейся в переходе с субъектного на программно-целевой (результативный) метод планирования и финансирования в целях обеспечения участников социального заказа оптимальным объемом бюджетных средств, а также в целях эффективного осуществления финансового (бюджетного) контроля, необходимо разработать правовые критерии, позволяющие учитывать «базовый минимум» оказания той или иной социальной услуги и произвести объективный расчет ее финансового обеспечения, учитывающий имущественную обеспеченность и экономически обоснованные нормативные затраты соответствующего участника социального заказа. Обоснована необходимость комплексного подхода к расширению возможностей общественного контроля в изучаемой сфере за счет осуществления такого контроля на стадии формирования государственного (муниципального) социального заказа, в связи с чем аргументирована потребность в гармонизации положений Федерального закона от 13.07.2020 No 189-ФЗ «О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере» и Федерального закона от 21.07.2014 No 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»5.
нового регулирования позволяет
5 См.: СЗ РФ. 2014. No 30 (ч. 1). Ст. 4213. Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы и предложения вносят вклад в бюджетно-правовую науку, способствуют созданию системного представления о сущности, роли и рисках функционирования бюджетно- правового режима государственного (муниципального) социального заказа, закономерно развивают понятийный аппарат бюджетно-правовой науки, позволяют расширить представления о бюджетно-правовом статусе участников социального заказа, расширяют границы экспериментального правового регулирования в бюджетной сфере за счет включения в его предмет института социального заказа, содействуют пониманию отдельных институтов смежных отраслей права и в целом развивают ряд правовых положений, приводящих к новым доктринальным выводам.
Практическая значимость исследования. Результаты исследования могут найти свое применение в нормотворческой деятельности, практической юридической работе, в том числе в правоприменительной деятельности органов государственной власти, государственных органов. Материалы и теоретические положения диссертации могут быть использованы для последующей разработки теоретических и практических проблем бюджетного права в Российской Федерации и послужить основой для совершенствования бюджетного законодательства РФ, в научно-исследовательской деятельности, а также в процессе преподавания соответствующих учебных дисциплин, в частности при чтении базовых учебных курсов по финансовому и бюджетному праву, специальных магистерских курсов, связанных с темой диссертации, в ходе осуществления учебного процесса аспирантами Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (далее — ИЗиСП).
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена и одобрена на совместном заседании отдела финансового, налогового и бюджетного законодательства и кафедры правового обеспечения публичных финансов ИЗиСП. Теоретические положения диссертации и научно-практические рекомендации представлены в публикациях автора, в том числе указанных в перечне ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Минобрнауки России. Основные теоретические положения и полученные в результате проведенного исследования выводы использовались:
– при проведении практических занятий в магистратуре ИЗиСП;
– в выступлениях с докладами на следующих конференциях (круглых столах), состоявшихся на базе ИЗиСП: XVI Ежегодные научные чтения памяти профессора С. Н. Братуся «Устойчивый экономический рост и право» (Международная научно-практическая конференция (круглый стол) «Финансово-правовое обеспечение точек экономического роста») (г. Москва, ИЗиСП, 27 октября 2021 г.); Десятый Евразийский антикоррупционный форум «Конституционно-правовые ориентиры противодействия коррупции» (круглый стол «Реализация в финансовом праве конституционно-правовых ориентиров противодействия коррупции») (г. Москва, ИЗиСП, 20 апреля 2021 г.) и др., на конференциях Общественной палаты РФ, Московского финансового форума и др.
Структура диссертационного исследования обусловлена его целью и задачами и состоит из введения, трех глав, включающих десять параграфов, заключения и библиографического списка.