Контрольно-счетный орган муниципального образования как субъект финансового права

Актуальность темы диссертационного исследования. Эффективное
и оперативное решение вопросов местного значения требует должного
объема финансового обеспечения. Его, как правило, недостаточность
обусловлена во многом незначительным составом собственных источников
доходов местных бюджетов и далеко не всегда покрывается
межбюджетными трансфертами. В связи с этим вопросы правомерного,
эффективного и рационального формирования, распределения
и использования местных бюджетов и муниципального имущества требуют
усиления муниципального финансового контроля, осуществляемого
контрольно-счетными органами муниципальных образований (далее КСО
МО). Активное участие муниципальных образований в реализации
национальных и региональных проектов повышает значимость КСО МО
в проверке эффективности использования соответствующих финансовых
ресурсов.
Полноценной реализации финансово-правового статуса КСО МО
на сегодняшний день препятствует незавершенность процесса формирования
данных органов во многих муниципальных образованиях, а также
несовершенство действующего правового регулирования. По состоянию
на 01 января 2020 г. в Российской Федерации из 20846 действующих
муниципальных образований только в 2159 (10,4 %) были созданы
контрольно-счетные органы, при этом лишь 1233 имели статус юридического
лица1. По состоянию на 01 января 2019 г. наибольшее количество
рассматриваемых органов было создано в 86,8 % муниципальных районов
1
В диссертации приведена официальная статистика по состоянию на 2019 и 2020 годы.
Данные за 2021 год на момент подготовки диссертации не опубликованы. См.: База
данных показателей муниципальных образований [Электронный ресурс] // Официальный
сайт Федеральной службы государственной статистики. URL:
https://rosstat.gov.ru/storage/mediabank/ykmb3eKg/munst.htm (дата обращения: 17.07.2021);
Пояснительная записка к проекту федерального закона «О внесении изменений в
Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-
счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»
[Электронный ресурс] // СОЗД ГАС «Законотворчество». URL:
https://sozd.duma.gov.ru/bill/1027267-7 (дата обращения: 17.07.2021).
и городских округов и только в 0,97 % муниципальных образований иных
типов1.
До начала 2019 г. поселения, входящие в состав муниципального
района, имели возможность передавать на основе соглашений полномочия
по внешнему муниципальному финансовому контролю (далее ВМФК) только
контрольно-счетным органам муниципальных районов. При отсутствии
в муниципальном районе КСО МО поселение лишалось возможности
заключить соглашение о передаче полномочий по внешнему финансовому
контролю. В результате значительная часть бюджетов городских и сельских
поселений России находилась вне поля зрения органов внешнего
финансового контроля. Вступившие в силу с 8 января 2019 г. изменения
в законодательство2 предоставили право представительному органу любого
муниципального образования передать контрольно-счетному органу
субъекта РФ на основе соглашения полномочия по ВМФК. По состоянию на
1 января 2020 г. было заключено 13293 соглашения о передаче полномочий
контрольно-счетных органов поселений, входящих в состав муниципального
района, по осуществлению ВМФК контрольно-счетному органу
муниципального района3. При этом не охваченными ВМФК остается более
25 % муниципальных образований. В связи с этим завершение процесса
формирования КСО МО разных уровней остается одной из актуальных задач
в области организации ВМФК, поскольку нормы о передаче указанных
полномочий сформулированы как диспозитивные.
Создавшаяся ситуация осложняется недостатками системного подхода
к регулированию и осуществлению внешнего государственного
См.: Мордвинцев А.И., Надточий Е.В., Поляков Д.С. К вопросу о передаче полномочий //
Финконтроль. 2020. № 2. С. 7–11.
2
См.: Федеральный закон от 27 декабря 2018 г. № 566-ФЗ «О внесении изменений
в статьи 3 и 16 Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности
контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований» // СЗ РФ. 2018. № 53, ст. 8492.
3
См.: Пояснительная записка к проекту федерального закона «О внесении изменений
в Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-
счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
и муниципального финансового контроля. В развитие поправки 2020 г.
к Конституции РФ о вхождении органов государственной власти и органов
местного самоуправления в единую систему публичной власти в РФ был
принят федеральный закон от 1 июля 2021 г. № 255-ФЗ «О внесении
изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации
и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований» и отдельные законодательные
акты Российской Федерации». В частности, новым законом усилены
гарантии самостоятельности и независимости контрольно-счетных органов
субъектов РФ и муниципальных образований, уточнены и расширены
отдельные полномочия указанных органов по аналогии с задачами,
функциями и полномочиями Счетной палаты РФ. В то же время данным
законом не проведена системная унификация таких элементов компетенции и
в целом элементов финансово-правового статуса контрольно-счетных
органов регионального и муниципального уровней и Счетной палаты РФ, как
цели, задачи, функции и полномочия.
Несмотря на очевидную значимость КСО МО для осуществления
финансовой деятельности муниципального образования, вопросы, связанные
со спецификой финансово-правового статуса указанного органа и участием
его в разнообразных финансовых правоотношениях на современном этапе
развития, недостаточно исследованы в рамках науки финансового права.
Большинство исследователей затрагивает аспекты деятельности КСО МО
с позиции организации внешнего финансового контроля, не акцентируя
внимание на структуре и содержании их статуса как субъектов финансового
права. В частности, содержание и виды финансовой правосубъектности
и в целом финансово-правового статуса КСО МО, а также обеспечение
гарантий его функциональной, организационной и финансовой
независимости существенным образом зависят от того, обладает ли он
правом юридического лица. В связи с этим в научном исследовании
нуждаются также вопросы, возникающие в процессе участия КСО МО
на правах юридического лица как субъекта бюджетных, налоговых и иных
финансовых правоотношений. Кроме того, теоретическая разработка
финансово-правового положения КСО МО невозможна без осмысления
и уточнения понятийно-категориального аппарата и других актуальных
вопросов современной науки финансового права в рамках обозначенной
проблематики.
Изложенное обусловливает актуальность темы диссертации
и своевременность обращения к ее исследованию.
Степень научной разработанности темы исследования. В настоящее
время на диссертационном уровне отсутствуют актуальные научные
изыскания, посвященные правовому положению КСО МО как субъекта
финансового права. Наиболее близкой по тематике настоящего исследования
является монография Ю.В. Арбатской (Пятковской), Н.В. Васильевой
«Контрольный орган муниципального образования» (Иркутск, 2010 г.),
посвященная отдельным финансово-правовым аспектам деятельности КСО
МО. Однако указанная работа объективно не учитывает современное
нормативное регулирование правового статуса КСО МО, поскольку была
выпущена до принятия федерального закона от 07 февраля 2011 г. № 6-ФЗ
«Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных
органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»
(далее Закона № 6-ФЗ) и внесения существенных изменений в бюджетное
законодательство, касающихся осуществления ВМФК1.
В юридической науке отдельные проблемы правового статуса КСО МО
и организации их деятельности рассматривались специалистами и в области
административного права (В.В. Аржановым, А.В. Колесниковым,
С.А. Кодинцевым и др.), муниципального права (Е.В. Белоусовой,
Е.С. Шугриной, Н.Н. Жадобиной и др.), конституционного права
См., например: Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 252-ФЗ (с изм. и доп.
от 18 июля 2017 г., № 178-ФЗ) «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской
Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013.
№ 31, ст. 4191; 2017. № 30, ст. 4458.
(М.В. Демидовым, С.В. Пылиным, О.В. Скоряковым, И.М. Шумиловым
и др.). При этом вопросы финансово-правового статуса КСО МО указанными
учеными в основном не затрагивались.
На данный момент усилия представителей финансово-правовой науки
в основном сосредоточены на отдельных проблемах, связанных
с организацией ВМФК, который осуществляется КСО МО.
На монографическом уровне в указанной области следует выделить
диссертации Э.В. Герасимюка «Правовое регулирование бюджетного
контроля в Российской Федерации» (Москва, 2005 г.), А.Г. Петрусенко
«Контрольно-счетные органы Российской Федерации как субъекты
бюджетных правоотношений» (Ростов-на-Дону, 2006 г.), А.Ю. Андреевой
«Правовое и организационное обеспечение бюджетного контроля» (Москва,
2007 г.), О.Ю. Бубновой «Финансово-правовые основы бюджетного контроля
в Российской Федерации» (Москва, 2007), В.В. Верещагиной
«Муниципальные контрольно-счетные органы России: финансово-правовой
аспект» (Ростов-на-Дону, 2011), И.Б. Лагутина «Системность бюджетного
контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации: финансово-
правовое регулирование» (Москва, 2014 г.), В.В. Уксусова «Муниципальное
образование как субъект финансового права» (Москва, 2016 г.),
С.М. Мироновой «Доктрина финансово-правового статуса муниципальных
образований в Российской Федерации и его реализация» (Саратов, 2021 г.)
и др.
Особо необходимо отметить работы ученых, в которых
рассматриваются теоретические аспекты финансовой правосубъектности и
финансово-правового статуса в целом на примере отдельных органов и
организаций и которые послужили доктринальной и методологической
основой для исследования правового положения КСО МО как субъекта
финансового права: М.В. Карасевой (Сенцовой) «Финансовое
правоотношение» (Москва, 2001 г.), И.В. Бит-Шабо «Бюджетные учреждения
как субъекты финансового права» (Саратов, 2004 г.), О.Ю. Бакаевой
«Правовое регулирование финансовой деятельности таможенных органов
Российской Федерации» (Саратов, 2005 г.), Л.Н. Древаль «Субъекты
российского финансового права: теоретико-правовое исследование» (Москва,
2009 г.), С.В. Рыбаковой «Теоретические основы регулирования
деятельности кредитных организаций как субъектов современного
финансового права» (Саратов, 2009 г.), Е.Г. Писаревой «Государственные
учреждения в системе субъектов финансового права» (Саратов, 2011 г).
А.В. Голубевым значительное внимание уделено выявлению из содержания
бюджетно-контрольного правоотношения элементов правового статуса
контролирующего и контролируемого субъектов, которыми одновременно
выступает и КСО МО («Правовой статус субъектов государственного
и муниципального финансово-бюджетного контроля», Москва, 2009 г.).
Следует подчеркнуть, что, несмотря на наличие работ, в которых
изучаются отдельные вопросы финансово-правового положения
и деятельности КСО МО, в настоящее время отсутствуют специальные
научные изыскания, посвященные комплексному исследованию содержания
и видов финансовой правосубъектности КСО МО, структуры и содержания
финансово-правового статуса указанных органов, их места в системе
внешнего публичного финансового контроля, особенностям их участия
в разнообразных финансовых правоотношениях.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом
исследования являются общественные отношения, связанные с участием
контрольно-счетного органа муниципального образования, урегулированные
финансово-правовыми нормами.
Предмет исследования составляют нормы международных правовых
актов, правовых актов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований,
регулирующие положение КСО МО как участников финансовых
правоотношений; научные положения и концепции, материалы
правоприменительной практики в указанной сфере, данные официальной
статистики.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель работы
заключается в формировании концептуальных основ правового
регулирования участия КСО МО в финансовых отношениях и разработке
с их учетом рекомендаций по совершенствованию соответствующих
нормативных правовых актов в области ВМФК.
Для достижения намеченной цели были поставлены следующие
исследовательские задачи:
– выявить особенности правового статуса КСО МО как органа местного
самоуправления;
– определить место КСО МО в системе субъектов финансового права;
– систематизировать финансовые правоотношения с участием КСО
МО;
– выявить типы финансово-правового статуса КСО МО согласно
действующему законодательству, их особенности и структуру;
– установить особенности и проблемы реализации финансовой
правосубъектности КСО МО в финансово-контрольных, иных бюджетных,
а также налоговых и других финансовых правоотношениях;
– выработать практические рекомендации по совершенствованию
правового регулирования реализации полномочий КСО МО в области
ВМФК.
Методологическая основа диссертации. Исследование проведено
на базе комплекса общенаучных (анализ, синтез, индукция, дедукция,
системно-структурный и др.) и частнонаучных (сравнительно-правовой,
формально-юридический, правового моделирования и др.) методов познания.
Их использование позволило изучить особенности участия КСО МО
в финансовых правоотношениях, а также сформулировать предложения
по совершенствованию нормативно-правового регулирования в области
организации муниципального финансового контроля.
Применение системно-структурного метода позволило определить
место КСО МО в системе субъектов финансового права в целом и системе
органов общегосударственного бюджетного контроля.
Использование методов формальной логики (анализ, синтез, дедукция,
индукция и т.п.) позволило сформулировать и обосновать выводы
по результатам проведенного исследования. В частности, указанные методы
позволили сформулировать авторские дефиниции понятий «финансовая
правосубъектность КСО МО», «финансово-правовой статус КСО МО»,
«финансовая деятельность муниципального образования», выявить виды
финансовой правосубъектности КСО МО и финансовых правоотношений
с их участием, а также выстроить иные логические умозаключения.
Посредством сравнительно-правового метода были выявлены
особенности участия в финансовых правоотношениях (финансово-правового
статуса) КСО МО, действующих на правах юридического лица
и не обладающих таким статусом.
Формально-юридический метод и метод правового моделирования
были положены в основу оценки состояния действующей системы
нормативно-правового регулирования в области внешнего муниципального
финансового контроля и иных финансовых отношений, а также выработки
рекомендаций по ее совершенствованию.
Теоретическая основа диссертационного исследования. Вопросы,
составляющие объект настоящего исследования, изучены посредством
обращения к работам ученых в области общей теории права (С.С. Алексеева,
М.И. Байтина, В.М. Горшенева, Ю.И. Гревцова, С.Ф. Кечекьяна,
С.А. Комарова, Я.М. Магазинера, А.В. Малько, Н.И. Матузова,
Л.А. Морозовой, В.С. Нерсесянца, Т.А. Солодовниченко, В.М. Сырых,
Ю.А. Тихомирова, Ю.К Толстого, Р.О. Халфиной, В.Н. Хропанюка и др.),
административного права (Ю.С. Адушкина, В.В. Аржанова, Д.Н. Бахраха,
А.В. Колесникова, Н.М. Конина, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина,
Е.И. Маториной и др.), муниципального и конституционного права
(Е.В. Белоусовой, М.В. Демидова, А.А. Джагаряна, Н.Н. Жадобиной,
В.С. Кашо, С.В. Пылина, О.В. Роньжиной, О.В. Скорякова, Е.Ю. Тихалевой,
Е.С. Шугриной, И.М. Шумилова и др.).
Базовыми при рассмотрении проблем в области финансового права,
в том числе бюджетного и налогового права, стали исследования
А.Ю. Андреевой, Ю.В. Арбатской (Пятковской), Е.В. Афониной (Юдиной),
О.Ю. Бакаевой, К.С. Бельского, И.В. Бит-Шабо, О.Ю. Бубновой,
Н.В. Васильевой, Э.В. Герасимюка, А.В. Голубева, Е.Ю. Грачевой,
Л.Н. Древаль, А.С. Емельянова, М.В. Карасевой (Сенцовой), Е.Н. Кондрат,
Д.Л. Комягина, Ю.А. Крохиной, И.Б. Лагутина, О.А. Левиной,
С.В. Мироновой, Е.Н. Пастушенко, Г.В. Петровой, И.В. Петровой,
А.Г. Петрусенко, Е.Г. Писаревой, Е.В. Покачаловой, Е.А. Ровинского,
И.В. Рукавишниковой, С.В. Рыбаковой, Ю.Л. Смирниковой, Э.Д. Соколовой,
В.В. Уксусова, Н.И. Химичевой, С.О. Шохина и др.
Отдельное внимание было уделено научным работам экономического
характера, посвященным вопросам организации ВМФК, которые выполнили
А.Н. Газетов, Д.В. Дементьев, В.И. Перов, Т.Ф. Табунщикова,
В.И. Шлейников и др.
Нормативно-правовую базу диссертационного исследования
составили международно-правовые акты, Конституция РФ, Бюджетный
кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, федеральные законы «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
«Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных
органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»
и другие, законы субъектов РФ, подзаконные нормативные акты,
муниципальные нормативные правовые акты, регулирующие финансовые
отношения с участием КСО МО.
Эмпирической базой диссертационного исследования послужили
правовые акты различных судов судебной системы РФ, в том числе акты
Верховного Суда РФ, арбитражных судов; статистические данные;
материалы правоприменительной практики Министерства финансов РФ.
Научная новизна диссертации заключается в том, что в ней
разработаны концептуальные основы правового регулирования участия КСО
МО в финансовых отношениях, а также сформирована система
рекомендаций по совершенствованию федеральных законов и нормативных
правовых актов муниципальных образований в области ВМФК. В частности,
выявлены особенности КСО МО как коллективного субъекта финансового
права, что позволило определить специфику его финансовой
правосубъектности, раскрыть сущность и структуру его финансово-
правового статуса, определить объем и содержание понятий «финансовая
правосубъектность КСО МО», «финансово-правовой статус КСО МО».
В рамках обеспечения системного подхода к регулированию и
осуществлению внешнего государственного и муниципального финансового
контроля сформулированы предложения по унификации терминологии,
касающейся отдельных элементов компетенции и в целом элементов
финансово-правового статуса контрольно-счетных органов муниципальных
образований, субъектов РФ и Счетной палаты РФ. Разграничен финансово-
правовой статус КСО МО в зависимости от вида их организационной
обособленности, выявлены особенности реализации финансовой
правосубъектности КСО МО в финансово-контрольных, иных бюджетных,
а также налоговых и других финансовых правоотношениях. Разработаны
практические рекомендации по совершенствованию правового
регулирования реализации полномочий КСО МО в области ВМФК.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся
следующие отличающиеся новизной или содержащие элементы новизны
положения:
1. Правовой статус КСО МО как органа местного самоуправления
предопределяет особенности его отраслевого правового статуса как
коллективного субъекта финансового права, что выражается в наделении его
соответствующей финансовой правосубъектностью и способностью
участвовать в финансовых правоотношениях. Данный орган как орган
местного самоуправления представляет в финансовых правоотношениях
публичные интересы муниципального образования, выражает его волю
и реализует его функции в области финансовой деятельности, главным
образом по внешнему муниципальному финансовому контролю.
2. Финансовая правосубъектность КСО МО представляет собой
определенную финансово-правовыми нормами его способность быть
участником правоотношений по реализации функций в области финансовой
деятельности муниципального образования (в основном посредством
осуществления внешнего муниципального финансового контроля), обладая
соответствующей компетенцией, а также по реализации прав и исполнению
обязанностей, предусмотренных финансовым законодательством, при
наличии у него статуса юридического лица.
Финансовая правосубъектность КСО МО может быть двух типов:
базовая и универсальная. Базовая правосубъектность возникает с момента
образования КСО МО без наделения его правами юридического лица
и включает в себя правосубъектность в области осуществления ВМФК.
Универсальная правосубъектность, которой обладает КСО МО при наличии
у него статуса юридического лица, предполагает правосубъектность
в области осуществления ВМФК и иные виды финансовой
правосубъектности (бюджетную, налоговую, в области обязательного
социального страхования).
3. КСО МО обладают общей и отраслевой, прежде всего финансовой,
правоспособностью, а также специальной правоспособностью, если они
наделяются статусом юридического лица. В свою очередь их финансовая
правоспособность подразделяется на общую и специальную в зависимости
от их общего правового статуса.
Специальная финансовая правоспособность обусловлена их
предназначением – осуществлять ВМФК. Ее содержание (компетенция
в указанной области) будет одновременно обусловливать в соответствии
с другой классификацией активную правоспособность, что в совокупности
позволяет относить КСО МО к подгруппе коллективных субъектов
финансового права, осуществляющих властные полномочия. КСО МО может
также наделяться специальной финансовой правоспособностью при
осуществлении финансовой деятельности муниципального образования как
главный администратор доходов местного бюджета.
Общей финансовой правоспособностью, например как
налогоплательщики или налоговые агенты, могут обладать не все КСО МО,
а только те из них, которые наделяются правами юридического лица. Данный
вид финансовой правоспособности можно соответственно отнести
к пассивной правоспособности. В частности, несмотря на наличие у КСО МО
как налогоплательщика комплекса прав, именно налоговая обязанность будет
обусловливать его в целом пассивную правоспособность в налоговых
правоотношениях.
4. Нормативное закрепление финансовой правосубъектности КСО МО
имеет свои особенности:
– она устанавливается публично-правовыми образованиями разных
уровней: федерального, регионального и местного (в области организации
и осуществления ВМФК, осуществления отдельных бюджетных полномочий
как участника муниципального бюджетного процесса);
– она устанавливается только актами законодательных
(представительных) органов государственной власти и представительных
органов местного самоуправления, что обусловлено статусом КСО МО как
органа ВМФК;
– наличие правосубъектности КСО МО в финансовых
правоотношениях, в основном не связанных с осуществлением ВМФК,
зависит от обладания им правами юридического лица, которое находит
закрепление в положении о данном органе и (или) уставе муниципального
образования.
5. Финансово-правовой статус КСО МО, обусловленный
особенностями финансовой правосубъектности данного органа, представляет
собой его компетенцию по реализации функций в области финансовой
деятельности муниципального образования (главным образом посредством
осуществления ВМФК), гарантии реализации указанной компетенции,
а также права и обязанности, предусмотренные финансовым
законодательством и обусловленные наличием у него статуса юридического
лица.
6. Финансово-правовой статус различных КСО МО по своему объему
и содержанию не одинаков в силу того, что не все они могут обладать
правами юридического лица. В то же время финансово-правовой статус
любого КСО МО обусловлен его правовым положением как специального
органа местного самоуправления – органа ВМФК, создаваемого
представительным органом и подотчетного ему. При этом наличие у КСО
МО статуса юридического лица способствует обеспечению более полной
реализации принципа организационной, функциональной и финансовой
независимости его деятельности как органа ВМФК. При рассмотрении
возможности создания КСО МО без прав юридического лица в поселении,
внутригородском районе (в силу небольшой территории, численности
населения и финансовой обеспеченности муниципального образования)
более целесообразным представляется делегировать полномочия
по осуществлению ВМФК контрольно-счетному органу вышестоящего
муниципального образования, а при его отсутствии – контрольно-счетному
органу субъекта РФ.
У КСО МО, созданных на правах юридического лица –
муниципального казенного учреждения, финансово-правовой статус
усложняется по своему содержанию и структуре. Статус КСО МО как
юридического лица обусловливает наличие у него общей, в основном
пассивной, финансовой правосубъектности как участника различных
финансовых правоотношений: бюджетных, налоговых, в области
обязательного социального страхования.
7. Структура финансово-правового статуса любого КСО МО включает
следующие элементы:
– цели и задачи по реализации функций в области финансовой
деятельности муниципального образования;
– функции КСО МО (контрольная, экспертно-аналитическая,
правотворческая, организационная, информационная и др.);
– властные полномочия (права и обязанности) КСО МО как органа
ВМФК. Полномочия КСО МО одновременно обладают признаками
субъективного права и юридической обязанности, поскольку обязательны
к исполнению органом и предполагают установление соответствующих
конкретному полномочию обязанностей подконтрольных субъектов и других
участников правоотношений;
– формы и методы деятельности КСО МО;
– гарантии деятельности КСО МО.
Структура финансово-правового статуса КСО МО, созданного на
правах юридического лица, носит более сложный характер. Например,
структура указанного статуса КСО МО как налогоплательщика помимо
налоговых прав и обязанностей будет дополняться налоговой
ответственностью, а гарантии его деятельности – гарантиями реализации его
прав и их защиты как субъекта налоговых правоотношений.
8. Структура финансово-контрольных правоотношений с участием
КСО МО, носящих преимущественно процессуальный характер, обладает
определенной спецификой и может иметь существенные различия
в зависимости от вида конкретного правоотношения.
Субъектный состав рассматриваемых правоотношений составляют:
– контролирующий субъект (КСО МО);
– подконтрольные субъекты, состав которых характеризуется
неоднородностью;
– субъекты, содействующие осуществлению экспертно-аналитических
мероприятий;
– представительный орган, выступающий главным «заказчиком»
результатов экспертно-аналитических мероприятий.
Объектом финансово-контрольных правоотношений в силу их
процессуального характера выступает неотделимая от содержания
правоотношений деятельность КСО МО по осуществлению ВМФК.
Содержание правоотношений в каждом конкретном случае составляют
полномочия КСО МО и права, обязанности иных участников.
Полномочия КСО МО многообразны и могут быть классифицированы
по нескольким основаниям:
1) по форме правового закрепления они делятся на закрепленные:
– в федеральном законодательстве;
– в законодательных актах субъекта РФ;
– в актах представительного органа муниципального образования;
2) по форме осуществления ВМФК их следует подразделить на:
– полномочия, осуществляемые преимущественно в форме
контрольных мероприятий;
– полномочия, осуществляемые преимущественно в форме экспертно-
аналитических мероприятий;
3) по форме взаимодействия КСО МО с другими субъектами
финансово-контрольного правоотношения можно выделить:
– полномочия, осуществляемые в отношении подконтрольных
субъектов (организация и осуществление контроля за законностью
и эффективностью использования средств местного бюджета, контроль за
формированием, управлением и распоряжением муниципальной
собственностью, оценка эффективности предоставления налоговых льгот и
др.);
– полномочия, осуществляемые во взаимодействии с иными субъектами
правоотношения (экспертиза проекта местного бюджета, внешняя проверка
годового отчета об исполнении бюджета, анализ бюджетного процесса и др.);
4) по сфере реализации КСО МО полномочий последние можно
подразделить на:
– полномочия в сфере муниципального правотворчества (экспертиза
проектов местного бюджета, внешняя проверка отчета об исполнении
бюджета, экспертиза проектов муниципальных правовых актов, а также
муниципальных программ и др.);
– полномочия в сфере финансово-экономической деятельности
муниципального образования (организация и осуществление контроля
за законностью и эффективностью использования средств местного бюджета,
оценка эффективности и контроль за соблюдением установленного порядка
формирования муниципальной собственности, управления и распоряжения
ее, оценка эффективности применения налоговых льгот и иных преимуществ,
оценка законности предоставления муниципальных гарантий
и поручительств и др.);
– полномочия в сфере закупок товаров, работ и услуг для
муниципальных нужд (аудит в контрактной системе закупок);
– полномочия в сфере противодействия коррупции.
Проведенное исследование позволило сформулировать предложения
по совершенствованию действующего законодательства:
1. В целях обеспечения обязательности осуществления полномочий
в области ВМФК в каждом муниципальном образовании в случае
невозможности (нецелесообразности) создания КСО МО на правах
юридического лица следует внести изменения:
– в часть 11 статьи 3 Закона 6-ФЗ путем изложения ее в следующей
редакции: «11. При отсутствии контрольно-счетного органа в поселении,
входящем в состав муниципального района, внутригородском районе
полномочия по осуществлению внешнего муниципального финансового
контроля передаются соответственно контрольно-счетному органу
муниципального района, городского округа с внутригородским делением
на основании соглашения между представительными органами поселения
и муниципального района, внутригородского района и городского округа
с внутригородским делением. Действие соглашения прекращается в случае
принятия представительным органом поселения, внутригородского района
решения о создании контрольно-счетного органа с момента наделения вновь
созданного контрольно-счетного органа поселения, внутригородского района
полномочиями. При отсутствии контрольно-счетного органа муниципального
района (городского округа с внутригородским делением) полномочия
поселения (внутригородского района) по осуществлению внешнего
муниципального финансового контроля передаются контрольно-счетному
органу субъекта Российской Федерации на основании соглашения между
представительным органом поселения (внутригородского района)
и контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации в порядке,
определяемом законом субъекта Российской Федерации»;
– в часть 12 статьи 3 Закона 6-ФЗ путем изложения ее в следующей
редакции: «12. При отсутствии контрольно-счетного органа
в муниципальном образовании (муниципальном районе, муниципальном
округе, городском округе, городском округе с внутригородским делением
либо внутригородской территории города федерального значения)
полномочия по осуществлению внешнего муниципального финансового
контроля передаются контрольно-счетному органу субъекта Российской
Федерации на основании соглашения между представительным органом
муниципального образования и контрольно-счетным органом субъекта
Российской Федерации в порядке, определяемом законом субъекта
Российской Федерации. Действие соглашения прекращается в случае
принятия представительным органом муниципального образования решения
о создании контрольно-счетного органа с момента наделения вновь
созданного контрольно-счетного органа муниципального образования
полномочиями».
2. В целях обеспечения контроля за законностью и эффективностью
использования КСО МО средств местного бюджета следует включить
в статью 20 Закона № 6-ФЗ пункт 3, закрепляющий обязанность
представительных органов муниципальных образований организовывать
проведение независимого аудита в отношении КСО МО один раз в три года
за счет средств местного бюджета.
Теоретическая и практическая значимость диссертационной
работы. Выработанные концептуальные положения, выводы и предложения
призваны углубить сложившиеся в науке финансового права представления
относительно участия КСО МО в финансовых правоотношениях и могут
способствовать дальнейшей разработке теоретических вопросов финансовой
правосубъектности и финансовых правоотношений.
Практические рекомендации и предложения могут быть использованы
в деятельности законодательных (представительных) органов
государственной власти и местного самоуправления, КСО МО, а также
в процессе преподавания учебных дисциплин «Финансовое право»,
«Бюджетное право» и «Публичный финансовый контроль» в юридических
вузах и на юридических факультетах.
Степень достоверности результатов диссертационного
исследования. Полученные результаты диссертационного исследования
обеспечены непротиворечивыми теоретическими положениями, взятыми за
основу, научно-теоретическим аргументированием, применением общих
и специальных методов научного познания, выбор которых обусловлен
поставленными целями и решаемыми задачами.
Основные значимые положения, касающиеся особенностей участия
КСО МО в финансовых правоотношениях, исследованы с позиции их
соответствия положениям правовой теории, действующего законодательства
и правоприменительной практики.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Диссертация обсуждена на кафедре финансового, банковского
и таможенного права имени профессора Нины Ивановны Химичевой ФГБОУ
ВО «Саратовская государственная юридическая академия» и рекомендована
ею к защите.
Основные положения диссертации отражены в докладах
на международных научно-практических мероприятиях: «Финансово-
правовые основы экономической безопасности российского государства»
(г. Саратов, 2017 г.), «Современная юридическая наука и практика:
актуальные проблемы» (г. Саратов, 2018 г.), «Взгляды молодых ученых на
проблемы реализации правовой грамотности и культуры в сфере
финансового права» (г. Саратов, 2018 г.), «Развитие научных идей
профессора Н.И. Химичевой в современной доктрине финансового права»
(г. Саратов, 2018 г.), «Доктрина финансового права: современное развитие
и реализация» (г. Саратов, 2018 г.), «Современная юридическая наука
и практика: актуальные проблемы» (г. Саратов, 2019 г.), а также научно-
практических конференциях всероссийского уровня: «Безопасность
в бюджетно-налоговой, таможенной и иных сферах финансовой
деятельности: экономические и правовые проблемы» (г. Саратов, 2017 г.),
«Публичное управление в России: новые импульсы, векторы, возможности»
(г. Саратов, 2017 г.).
Основные положения и выводы диссертации отражены в 12 научных
статьях (общим объемом 4,0 а.л.), 4 из которых – в рецензируемых научных
журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при
Минобрнауки России для опубликования основных научных результатов
диссертаций.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой
исследования. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть
параграфов, заключения и библиографического списка использованных
источников.
ГЛАВА 1. ОСНОВЫ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ КОНТРОЛЬНО-