Международно-правовое регулирование формирования общего электроэнергетического рынка Евразийского экономического союза

Структурно работа состоит из введения, трёх глав, каждая из которых имеет
три параграфа, заключения и списка использованной литературы.
Впервомпараграфе«Международно-правовыеобязательства
государств – членов ЕАЭС в сфере электроэнергетики» главы первой
«Правовые условия формирования общего электроэнергетического рынка
ЕАЭС» рассматривается комплекс существующих международно-правовых
обязательств Российской Федерации, Республики Беларусь, Республики Армения,
Республики Казахстан и Кыргызской Республики в области электроэнергетики,
объединённых автором в пять групп: 1) права и обязанности, вытекающие из
членствавВТО;2) сотрудничествогосударствврамкахЕвропейской
Энергетической Хартии, Договора к Энергетической Хартии и Международной
Энергетической Хартии; 3) сотрудничество государств — членов ЕАЭС и
Европейского союза в сфере энергетики; 4) двусторонние межправительственные
соглашения;5) сотрудничествовотсутствиемежправительственных
соглашений. Рассмотренные формы сотрудничества государств — членов ЕАЭС, а
также исследование их изменений в историческом контексте позволяют выявить в
них наличие элементов технологической и экономической интеграции. При этом
автором обосновывается вывод о том, что международно-правовое регулирование
сотрудничества в сфере электроэнергетики весьма фрагментарно, несистемно и не
позволяет сформировать ОЭР.
Рассмотренные формы сотрудничества государств в зависимости от их
сочетания, а также исследование их изменений в историческом контексте,
позволяют выявить в них наличие элементов технологической и экономической
интеграции.Длятехнологическойинтеграциихарактернообеспечение
параллельнойработыэнергосистем, торговляэлектроэнергиейврамках
внешнеэкономическойдеятельностивсоответствиисвнутренним
законодательством государств. Это проявляется в рамках сотрудничества в
соответствии с двусторонними межправительственными соглашениями по
вопросам обеспечения параллельной работы Единой энергосистемы России и
иностранных энергосистем с Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, а
также в соответствии с Соглашением о параллельной работе энергосистем.
Экономическая интеграция в дополнение к технологической интеграции
предусматривает трансграничную передачу электроэнергии в пределах единого
таможенного пространства союза государств, а также регулирование вопросов
транзита электроэнергии. Таким образом, между государствами – членами ЕАЭС в
различных формах представлены оба указанных элемента интеграции.
Поскольку все государства – члены ЕАЭС являются также членами СНГ, в
целях определения правовых условий формирования ОЭР ЕАЭС во втором
параграфе«Этапысозданияобщегоэлектроэнергетическогорынка
Содружества независимых государств» приведён анализ опыта СНГ в
рассматриваемойсфере.Историческипервымпримеромуспешного
международного инфраструктурного проекта для обеспечения развития торговли
электроэнергией, не только на территории современного СНГ, но и всего мира,
стала реализация плана электрификации, разработанного Государственной
комиссией по электрификации России (далее – план ГОЭЛРО) и создание
объединенной энергосистемы «Мир», наследие которой является технологической
и инфраструктурной базой для функционирования энергосистем на территориях
государств – частников ЕАЭС и создает условия для формирования ОЭР ЕАЭС.
После распада СЭВ энергосистема «Мир» перестала функционировать, были
нарушены связи между входившими в неё энергосистемами. Но созданная базовая
инфраструктура сохранилась: 11 высоковольтных линий электропередачи (через
Украину и Республику Беларусь соединяющих Россию со странами восточной и
южной Европы), электрические связи энергообъединений в составе ЕЭС России
стали проходить по территории независимых государств. Указанный исторический
опыт во многом впоследствии предопределил заключение Договора об
обеспечении параллельной работы электроэнергетических систем государств –
участников Содружества Независимых Государств от 25 ноября 1998 г. и
частичное восстановление параллельной работы энергосистем государств – членов
СНГ.
Впервые понятие «общий электроэнергетический рынок государств-
участников СНГ» было определено в Соглашении о формировании общего
электроэнергетического рынка государств – участников СНГ от 25 мая 2007 г. как
система отношений между субъектами государств – участников Соглашения,
связаннаяскуплей-продажейэлектроэнергииисопутствующихуслуг,
действующая на основании общих правил и соответствующих договоров.
Анализ международных правовых актов, регулирующих сотрудничество
государств – участников СНГ в сфере электроэнергетики, показывает, что со
времени распада энергосистемы «Мир» в сфере международного сотрудничества
были определены только базовые правовые принципы обеспечения параллельной
работы энергосистем и формирования общего электроэнергетического рынка.
Делать выводы о формировании общего электроэнергетического рынка СНГ
преждевременно, поскольку для этого не создано каких-либо правовых
механизмов.Действующиемеждународно-правовыесоглашениявсфере
электроэнергетикизаключенымеждуРоссией,РеспубликойБеларусь,
Казахстаном и Арменией. Развитие отношений между другими бывшими
союзными республиками не получило должного правового оформления, что во
многом сдерживает их промышленное развитие.
Значимым результатом международного сотрудничества государств СНГ в
области электроэнергетики стало частичное восстановление параллельной работы
энергосистем 14 государств – бывших республик СССР. На сегодняшний день
взаимодействие в сфере электроэнергетики ограничено вопросами обеспечения
технологического и инфраструктурного взаимодействия в части параллельной
работы энергосистем, а также обязательствами беспошлинного транзита
электроэнергии, что создает необходимую правовую и технологическую основу
для заключения внешнеторговых контрактов купли-продажи электроэнергии, но
недостаточно для формирования общего рынка.
В третьем параграфе «Общий электроэнергетический рынок как
предмет международно-правового регулирования» исследуется ОЭР в целях
определенияегоотличийотрассмотреннойранеетехнологическойи
экономической интеграции энергосистем государств. Понятие ОЭР раскрывается в
Концепции, Программе (далее при совместном упоминании — программные
документы ОЭР) и Протоколе об ОЭР ЕАЭС как «система отношений между
субъектами внутренних оптовых электроэнергетических рынков государств —
членов ЕАЭС на основе параллельно работающих электроэнергетических систем,
связанная с куплей-продажей электрической энергии (мощности), действующая на
основании актов, регулирующих ОЭР ЕАЭС, и соответствующих договоров между
субъектами ОЭР ЕАЭС». Проблема состоит в том, что указанное определение не
раскрывает сути понятия ОЭР, поскольку не предусматривает элементов,
отличающих ОЭР от трансграничной торговли электроэнергией. Кроме того,
указанное определение не позволяет определить предмет и область регулирования,
а также правовой статус актов, регулирующих ОЭР.
Наосновеисследованияподходовкпониманиюконкурентного
электроэнергетического рынка автором предлагается понимать ОЭР в качестве
предмета международно-правового регулирования как форму организации
правоотношений для трансграничного обращения электроэнергии, основанную на
системном взаимодействии общих технологических, экономических, правовых и
институциональных элементов, обеспечивающих развитие конкуренции в сфере
производства и купли-продажи электроэнергии и условия недискриминационного
доступа к услугам естественных монополий (передача (транспортировка) и
оперативно-диспетчерское управление).
Во второй главе «Современные модели международно-правового
регулирования сотрудничества государств в сфере электроэнергетики» для
определения сущности и способов международно-правового регулирования общих
правового и институционального элементов в соответствии с целевыми
характеристиками ОЭР ЕАЭС и внесения предложений по дальнейшему
совершенствованию его правового регулирования автор классифицирует и
проводит сравнительный анализ международно-правовых моделей сотрудничества
государств (а не моделей рынков) в рамках крупнейших международных
объединений государств, целями которых являются развитие экономических
связей и сотрудничества, создание общих рынков товаров и услуг, устранение
административных, таможенных и технологических барьеров для развития
международной торговли. К таким объединениям относятся: Европейский союз,
НАФТА, МЕРКОСУР, УНАСУР, Ассоциация государств Юго-Восточной Азии
(АСЕАН), Центральноамериканская электроэнергетическая система (SIEPAC),
Центрально-,Южно-,Западно-иВосточно-Африканскиеэнергетические
объединения и Союз арабского Магриба.
Сравнительное исследование указанных многосторонних объединений
государств позволяет выделить несколько моделей сотрудничества в сфере
электроэнергетики. Первая модель сотрудничества допускает трансграничную
торговлюэлектроэнергиейнаусловияхдвустороннихдоговоровмежду
уполномоченными субъектами, при этом не обеспечивает формирование общего
трансграничного электроэнергетического рынка. Вторая модель сотрудничества
основана на международно-правовом регулировании и интеграции в рамках
технологического, экономического, правового и институционального элементов
ОЭР. При этом в зависимости от соотношения ОЭР с внутренними рынками можно
выделить только две модели сотрудничества, которые позволяют сформировать
конкурентныйОЭР:модель,основаннуюнаопределенииобластей
унифицированного регулирования и сопряжении внутренних рынков (далее
также — модель сопряжения внутренних электроэнергетических рынков), и
модель, представляющую собой систему обособленного регулирования общего
электроэнергетическогорынка(далеетакже —модельобособленного
регулирования).
Перваямодельподробнеерассмотренавпервомпараграфе
«Международно-правовоерегулированиетрансграничнойторговли
электроэнергией в отсутствие общего рынка» через призму технологических,
экономических, правовых и институциональных элементов.
Правовую основу модели сотрудничества государств, допускающей
трансграничную торговлю электроэнергией на условиях двусторонних договоров
между уполномоченными субъектами, составляет комплексное многостороннее
соглашение об экономической интеграции или свободной торговле. При этом
электроэнергетический сектор либо исключен из общих правил торговли и
интеграциирынков,либокнемуприменяютсяспециальныеправила.
Трансграничнаяторговляобеспечиваетсясогласованнымиподходамик
техническому регулированию, технологическим объединениям энергосистем,
наличием экономических стимулов, таких как инвестиционные привилегии
компаниям государств — членов экономического объединения, таможенные
льготы и др. Между тем в сфере электроэнергетики преобладает национальное
регулирование, характерно отсутствие общих правил торговли и отраслевых
международных институтов. Можно констатировать отсутствие сформированного
ОЭР ввиду наличия только общих технологического и экономического его
элементов и отсутствия общих правового и институционального элементов,
поскольку правовое регулирование отношений осуществляется в соответствии с
внутренним законодательством государств. Данная модель используется в рамках
НАФТА,МЕРКОСУР,УНАСУР,АСЕАН,Центрально-Африканского
энергетического объединения (CAPP), Союза арабского Магриба (COMELEC). К
этой же модели можно отнести и действующие условия трансграничной торговли
электроэнергией между государствами-членами ЕАЭС.
Рассматриваемая во втором параграфе «Сопряжение внутренних рынков
какцелеваямодельвнутреннегоэлектроэнергетическогорынка
Европейскогосоюза»модельобусловливаетнеобходимостьприведения
национальных правил оборота электроэнергии к общим основам регулирования
путёмунификациинациональногозаконодательствавсоответствиис
обязательствами государств-членов соответствующего регионального соглашения.
Указаннаямодельреализованаприформированиивнутреннего
электроэнергетического рынка Европейского союза.
Помимо модели сопряжения внутренних рынков, моделью, которая
позволяет сформировать конкурентный ОЭР, является создание обособленного
ОЭР. Исследованию данной модели посвящён третий параграф «Обособленный
общийэлектроэнергетическийрынок».Этамодельхарактеризуется
преобладающим регулированием ОЭР на международном уровне и не требует
существенной гармонизации или унификации национальных правил торговли
электроэнергией, в связи с чем позволяет сформировать общий рынок в условиях
концептуально отличающихся национальных систем регулирования. При этом
такаямодельпредусматриваетустановлениенамеждународномуровне
требований соответствия субъектов правилам общего международного рынка,
учреждение обособленной системы публичных институтов и предоставление
межгосударственными соглашениями специального статуса субъектам торговли. В
отличие от модели, предусматривающей определение областей унифицированного
регулирования и сопряжение внутренних рынков, данная модель не предполагает
допуск на внутренние электроэнергетические рынки при получении допуска на
ОЭР, вследствие чего может функционировать в условиях концептуально разных
систем регулирования электроэнергетической отрасли государств-участников,
обусловливающих необходимость введения института допуска на общий рынок
путём установления в правилах общего международного рынка требований к
субъектам.ДаннаямодельреализованавЦентральноамериканской
электроэнергетическойсистеме,Южно-Африканскомэнергетическом
объединении, Западно-Африканском энергетическом объединении и Восточно-
Африканском энергетическом объединении.
На основе проведенного анализа современных моделей сотрудничества
государств в сфере электроэнергетики в диссертации обосновывается тезис о том,
что именно общие правовой и институциональный элементы из предложенного
определения ОЭР определяют качественный переход от технологической и
экономической интеграции к общему электроэнергетическому рынку.
В третьей главе представлены предложения автора относительно правового
и институционального элементов общего электроэнергетического рынка
ЕАЭС. В данной главе обосновываются: во-первых, предпочтительная модель
международно-правовогорегулированияОЭРЕАЭС;во-вторых,условия
распределения сфер правового регулирования ОЭР ЕАЭС между национальным и
международным уровнями; и, в-третьих, институциональная структура ОЭР
ЕАЭС. При рассмотрении указанных вопросов учитывались также положения
Протокола о внесении изменений в Договор о Евразийском экономическом союзе
от 29 мая 2014 г. (в части формирования общего электроэнергетического рынка
Евразийского экономического союза) (далее — Протокол об ОЭР ЕАЭС),
подписанного 29 мая 2019 года.
В первом параграфе «Приоритетная модель международно-правового
регулирования сотрудничества государств при формировании общего
электроэнергетического рынка ЕАЭС» на основании совокупного анализа
положений документов ЕАЭС в сфере формирования ОЭР и современных моделей
сотрудничества государств в сфере электроэнергетики автор обосновывает
позицию о том, что для ОЭР ЕАЭС приоритетной является модель обособленного
регулирования, которая предусматривает распределение сфер регулирования ОЭР
между национальным и международным уровнями, определение в договоре о
формировании ОЭР ЕАЭС соотношения общего рынка с внутренними
электроэнергетическими рынками государств-членов, областей и правового
инструментариямеждународно-правовогорегулирования,функциональной
структуры общего рынка, а также обязательств государств в отношении
направлений гармонизации внутреннего законодательства. Применение данной
модели позволяет нивелировать политические риски, связанные с возникновением
«энергетическойзависимости» —необходимостивыполненияэкспортных
обязательств посредством ограничения в снабжении внутреннего спроса,
поскольку сохраняет полномочия по регулированию внутренних рынков за
государствами в полном объёме.
Применение для формирования конкурентного ОЭР ЕАЭС модели
регулирования, основанной на сопряжении внутренних рынков, потребует
концептуального изменения существующих в государствах-членах моделей
организации электроэнергетической отрасли, а также может повлечь риски
невозможности достижения поставленных целей.
В случае принятия государствами — членами ЕАЭС решения о применении
модели сопряжения внутренних рынков предлагается ввести переходный период, в
течение которого ОЭР ЕАЭС будет в международно-правовом смысле
регулироваться обособленно от внутренних рынков государств. Длительность
переходного периода должна быть обусловлена результатами достижения
минимально необходимого уровня гармонизации внутреннего законодательства и
моделейвнутреннихрынковэлектроэнергиидлясоответствияцелевым
характеристикам ОЭР ЕАЭС.
Во втором параграфе «Национальный и международный уровни
правового регулирования общего электроэнергетического рынка ЕАЭС»
рассмотрен общий правовой элемент ОЭР, который заключается в создании
эффективных механизмов согласования основных направлений энергетической
политикигосударств-членовиобеспечениифункционированиярынкас
соответствующими целевыми характеристиками. Проведенное исследование
позволяетвыделитьследующиемеханизмы:распределениеобластей
регулирования между национальным и международным уровнями и закрепление
соответствующих нормативных положений в международном договоре о
формировании ОЭР; передача государственных полномочий в отношении
электроэнергетическогосекторарегулирующиморганаминтеграционного
объединения; государственное регулирование при условии установления на
международномуровнеобязательныхтребований,которымдолжны
соответствовать те или иные нормативные решения органов государственной
власти государств-членов.
На основе метода оценки регулирующего воздействия автором предложены
подходы к распределению сфер регулирования ОЭР ЕАЭС между национальным и
международным уровнями как для модели сопряжённых внутренних рынков, так и
для определенной в качестве приоритетной модели обособленного регулирования
ОЭР ЕАЭС.
«Институциональная структура общего электроэнергетического рынка
ЕАЭС» является наименее проработанной в положениях Концепции, Программы
Протокола об ОЭР ЕАЭС и исследуется автором в третьем параграфе. В
диссертацииобосновываетсяпозицияонеобходимостиформирования
функциональной иерархии институтов управления ОЭР ЕАЭС, отсутствие которой
на текущем этапе интеграции и в программных документах вносит структурную
неопределенность в модель ОЭР ЕАЭС, которая, в свою очередь, провоцирует и
несогласованность в правовом регулировании и приведет к созданию правовых
барьеров при формировании и функционировании ОЭР ЕАЭС.
Далее автор обосновывает целесообразность учреждения вспомогательного
отраслевого координирующего органа ЕАЭС в форме постоянно действующей
комиссии и определяет ее функции.
В заключении содержатся основные выводы, сформулированные на
основании проведённого исследования. Предложенная автором концепция
международно-правовогорегулированияОЭРЕАЭСпозволяетучесть
особенности внутренних рынков государств-членов, сформировать конкурентный
общий рынок и сохраняет неограниченные возможности для проектирования
экономической составляющей общего электроэнергетического рынка в отношении
его сегментов, их условий и коммерческих особенностей ценообразования.