Правовое регулирование государственно-частного партнерства в области охраны окружающей среды

Актуальность темы исследования. На протяжении многих лет в России
шли дискуссии, касающиеся внедрения в российскую экономику такого механизма как государственно-частное партнерство с целью привлечения частных инвестиций в те сферы деятельности, которые обычно полностью финансировались государством и находились в сфере его ответственности. Частично такой механизм уже использовался в России в дореволюционный и послереволюционный период в виде концессий, однако получил новый виток развития в XXI веке.
Интерес к этому виду сотрудничества имелся как со стороны бизнеса, так и со стороны самого государства. В социуме назрела потребность в правовом регулировании таких отношений. Возникла ситуация, требующая права (правового решения), которую С. С. Алексеев называл «правовой ситуацией»1. Катализатором правотворческого процесса послужило и то обстоятельство, что в отсутствии правового регулирования государство не может вступать в отношения с иными субъектами в форме, которая не предусмотрена законом, и необходимость постановки этого института на правовые рельсы была очевидна.
Субъекты Российской Федерации, учитывая отсутствие федерального законодательства о государственно-частном партнерстве, принимали собственные нормативные правовые акты и на их основе заключали соответствующие соглашения и реализовывали проекты в различных сферах. При этом каждый регион по-разному подходил к оценке того, каким должно быть правовое регулирование государственно-частного партнерства.
Наконец, в 2016 году вступил в силу Федеральный закон от 13.07.2015 No 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон о государственно- частном партнерстве, Закон), который определил основы правового регулирования отношений в связи с заключением соглашений о государственно- 1 Алексеев С. С. Восхождение к праву. Поиски и решения. – М.: Издательство НОРМА, 2001. С. 256.
частном партнерстве, а также закрепил перечень объектов, в отношении которых возможно осуществлять сотрудничество в форме государственно-частного партнерства. Среди таких объектов есть и те, строительство которых направлено на охрану окружающей среды. Наряду с принятым Законом продолжает действовать и Федеральный закон «О концессионных соглашениях» (далее – Закон о концессионных соглашениях), цель которого схожа с целью Закона о государственно-частном партнерстве. Таким образом, на сегодняшний день в России государственно-частное партнерство, по сути, регулируется двумя законодательными актами.
Следует сделать оговорку, касающуюся использования термина «государственно-частное партнерство» в настоящем исследовании. Под этим термином автором понимается как государственно-частное, так и муниципально- частное партнерство, однако для удобства изложения используется только понятие «государственно-частное партнерство».
Государственно-частное партнерство, его применение и развитие являются актуальным трендом практически во всех областях жизнедеятельности общества: начиная от строительства дорог и заканчивая объектами здравоохранения2. С помощью данного механизма государство решает для себя задачу финансирования общественно-значимых проектов, направленных на создание социальной инфраструктуры, а также получение недостающих у него опыта и технологий, которые есть у частных партнеров.
Одной из сфер применения государственно-частного партнерства является охрана окружающей среды. В научной среде звучат предложения о необходимости использования данного института для решения экологических
2 См.: Куракин А. В., Полукаров А. В., Смирнова В. В., Милиевская Е. Б. Правовое регулирование государственно- частного партнерства в сфере здравоохранения // Административное и муниципальное право. 2016. No 3. С. 234- 247. Лайченкова Н. Н., Нефедова С. А. Проблемы становления института государственно-частного партнерства в системе здравоохранения Российской Федерации // Ленинградский юридический журнал. 2017. No 1. С. 118-125. Романова В.В. Государственно-частное партнерство в строительстве и модернизации энергетической инфраструктуры: понятие, проблемы правового регулирования // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. No 5. С. 41-43. Дидикин А. Б. О реализации проектов государственно-частного партнерства в сферах науки, образования и промышленности // Юрист. 2019. No 1. С. 39-45. Сулейманов З. Э. Проблемы развития государственно-частного партнерства в таможенно-логистической сфере // Таможенное дело. 2018. No 4. С. 19-21. Погодина И. В. К вопросу о формировании государственно-частного партнерства «таможня – бизнес» // Юрист. 2016. No 3. С. 43-46.
проблем3, которых на сегодняшний день достаточно. Государством в последние годы предпринимаются активные усилия по их решению. В частности, об этом свидетельствует увеличение расходов консолидированного бюджета Российской Федерации на охрану окружающей среды. По данным Министерства финансов Российской Федерации об исполнении консолидированного бюджета, доля расходов на охрану окружающей среды с каждым годом возрастает. Так в 2015 году затраты составляли около 0,24 % от общих расходов. В 2016 году эта цифра увеличилась до 0,27 %, в 2017 году до 0,36 %, в 2018 году до 0,43 %, в 2019 году – до 0,67 % и в 2020 году – до 0,72 %. Для сравнения, в 2007 году затраты на охрану окружающей среды составили 0,23 % от общих расходов, в 2008 году эта цифра уменьшилась до 0,22 %, в 2009 до 0,18 %, а в 2010 до 0,16 %. В период с 2011 по 2013 годы затраты на охрану окружающей среды составляли 0,19 %, и с 2014 года затраты стали увеличиваться, достигнув 0,25 %4. Кроме того, реализация национального проекта «Экология» также свидетельствует о том, что государством предпринимаются активные усилия по решению существующих экологических проблем. Например, общий объем финансирования национального проекта должен составить 4 041 042,0 млн рублей, из которого расходы федерального и региональных бюджетов составят в совокупности 834 915,7 млн рублей5.
Эффективность решения экологических задач может быть увеличена за счет привлечения частного финансирования. Кроме того, привлечение частных партнеров позволит получить публичному партнеру (государству, муниципальным образованиям) соответствующие технологии, кадровые ресурсы и управленческие компетенции частного партнера, что в итоге создаст
3 Кабацкая Л. Н. Право юридических лиц на ликвидацию накопленного вреда окружающей среде // Экологическое право. 2018. No 2. С. 11-15. «Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года» // СПС «Консультант плюс»; Игнатьева И. А. Правовое обеспечение ликвидации накопленного вреда окружающей среде // Российский юридический журнал. 2017. No 2. С. 164-177. Селиванова К. А. Государственно-частное партнерство в реализации эколого-правового механизма в сельском хозяйстве // Право и экономика. 2016. No 4. С. 34-40.
4 Ежегодная информация об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации // URL: https://www.minfin.ru/ru/statistics/conbud/ (дата обращения: 13.11.2020).
5 Паспорт национального проекта «Экология», утв. президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам, протокол от 24.12.2018 No 16 // СПС «Консультант Плюс».
синергетический положительный эффект в природоохранной сфере.
Утилизация коммунальных и иных отходов, в том числе в лесном хозяйстве, ликвидация накопленного экологического вреда, очистка сточных вод, улучшение качества атмосферного воздуха в населенных пунктах – это лишь часть тех сфер, где вопросы финансирования, технологий и управленческих компетенций чрезвычайно важны, поэтому поиск подходящих инструментов является актуальным. Институт государственно-частного партнерства является одним из таких инструментов, и его применение позволит вносить долгосрочный
положительный вклад в решение экологических проблем.
Вместе с тем действующее законодательство не содержит подходящих
правовых механизмов, позволяющих эффективно использовать потенциал государственно-частного партнерства для решения таких экологических проблем, как утилизация отходов, ликвидация накопленного экологического вреда, очистка сточных вод, выбросы в атмосферный воздух и так далее. Статистика реализации проектов государственно-частного партнерства в области охраны окружающей среды также не ведется. В этой связи исследование правового регулирования государственно-частного партнерства в области охраны окружающей среды и выявление факторов, препятствующих его эффективному использованию, представляются чрезвычайно актуальными.
Теоретическая проработка указанных вопросов может служить основой для совершенствования законодательства в данной сфере и подготовки конкретных предложений по применению механизмов государственно-частного партнерства при государственном финансировании (софинансировании) мероприятий по оздоровлению экологически неблагополучных территорий, ликвидации экологического ущерба, связанного с прошлой экономической и иной деятельностью.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. В настоящее время комплексные работы, посвященные исследованию правового регулирования государственно-частного партнерства в области охраны окружающей среды, отсутствуют. Вместе с тем представителями

среды. Так следует отметить работы С. А.
М. В. К. А.
Боголюбова, Пономарева,
И. О. Н. В. Л. Н.
Красновой, Кичигина, Кабацкой,
И. А. Игнатьевой,
Д. О. Сивакова,
Е. В. Новиковой,
В. Б. Агафонова,
Куликовской, О. А. Слепенковой.
Т. В. Г. В.
Петровой, Выпхановой, Крупновой,
Селивановой,
Дудиной, Н. Г. Жаворонковой,
Т. Г. Е.В.
К. Г.
Луневой, С. Н. Чернова, С. В. Шабаевой, Л. Ю. экологического права данный институт рассматривался с точки зрения его использования для решения тех или иных проблем в сфере охраны окружающей
Отсутствие комплексного исследования правового регулирования государственно-частного партнерства в области охраны окружающей среды определяет актуальность, цели, задачи и круг рассматриваемых в диссертации проблем.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в связи с реализацией публичным и частным партнерами проектов в области охраны окружающей среды и основанные на принципах государственно- частного партнерства.
Предметом исследования являются нормы российского и зарубежного права, регулирующие отношения в сфере государственно-частного партнерства, в том числе в области охраны окружающей среды, материалы правоприменительной практики, доктринальные положения экологического права, публикации ученых, посвященные исследуемой проблематике.
Цель исследования заключается в формировании научно-обоснованного подхода к совершенствованию правового регулирования отношений по государственно-частному партнерству в сфере охраны окружающей среды.
Для достижения указанной цели диссертационного исследования были поставлены следующие задачи:
– рассмотреть основные этапы развития государственно-частного партнерства в области охраны окружающей среды в России и за рубежом, определить его правовую природу и содержание его понятия;
– рассмотреть зарубежный опыт правового регулирования государственно- частного партнерства в области охраны окружающей среды;
– провести анализ законодательства, регулирующего государственно-
частное партнерство в области охраны окружающей среды, в том числе в ретроспективном аспекте;
– раскрыть особенности заключения и исполнения соглашений о государственно-частном партнерстве в области охраны окружающей среды;
– выявить основные проблемы правового регулирования государственно- частного партнерства в области охраны окружающей среды в России;
– разработать научно обоснованные предложения по совершенствованию правового регулирования государственно-частного партнерства в области охраны окружающей среды.
Методологической основой исследования выступают как общенаучные методы познания – анализа, синтеза, диалектический, статистический, сравнений и аналогий, так и частнонаучные методы – формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-юридический.
Эмпирической базой исследования послужили материалы правоприменительной практики российских судов, государственные доклады о состоянии охраны окружающей среды в России, единые информационные системы в области государственно-частного партнерства6, а также информация, опубликованная в средствах массовой информации и сети Интернет.
Правовую базу исследования составили нормативные правовые акты Российской Федерации, а также зарубежное законодательство.
Теоретико-правовой основой исследования явились труды российских ученых в области теории права: С.С. Алексеева, А.В. Малько, В.С. Нерсесянца, С.В. Полениной, Ю.А. Тихомирова, В.В. Лазарева, Т. Я. Хабриевой, Л.С. Явича и других.
Диссертационное исследование основано на положениях теории государственно-частного партнерства и ее отдельных аспектах, рассмотренных представителями административно-правовых и гражданско-правовых дисциплин, 6 Под единой информационной системой понимается базы данных проектов ГЧП в России: rosinfra.ru; pppcenter.ru.
среди которых следует отметить работы Н. А. Игнатюк7, А. В. Белицкой8, В. Ф. Попондопуло9, А. А. Родина, М. В. Гассий10, Н. А. Шевелевой, С. А. Белова, Е. В. Гриценко, Д. А. Жмулиной, В. В. Килинкарова, Е. В. Килинкаровой, М. В. Кустовой, С. О. Шохина11, С. Р. Тимиргазина12, А. Б. Дидикина13, З. Э. Сулейманова, И. А. Губанова.
В исследовании использованы положения теории экологического и природоресурсного права, носящие более специальный характер, получившие отражение в трудах С. А. Боголюбова, О. Л. Дубовик, Н. В. Кичигина, В. В. Петрова, Т. В. Петровой, Н. Г. Жаворонковой, О. И. Крассова, М. М. Бринчука, В. В. Круглова, Н. И. Хлуденевой, Г. В. Выпхановой, Е.В. Луневой.
Для более детального изучения темы диссертационного исследования большое значение имели результаты исследований ученых-экономистов – И. В. Линева, В. А. Кабашкиной, О. М. Малахаевой, В. В. Моисеева, В. В. Ницевич, В. Ф. Ницевич, А. П. Петрова, Е. А. Шуртухиной, Д. Б. Матвеева, М. С. Айрапетян, В. Г. Варнавского, И. А. Власовой и других.
Научная новизна исследования заключается в том, что в нем впервые сформулированы и содержательно обоснованы:
– понятие государственно-частного партнерства в области охраны окружающей среды, его правовая природа и особенности;
– необходимость расширения перечня объектов государственно-частного партнерства, направленных на охрану окружающей среды;
– положения об использовании различных моделей (форм) государственно-
7 Игнатюк Н. А. Государственно-частное партнерство в Российской Федерации. М., 2009.
8 Белицкая А. В. Правовое регулирование государственно-частного партнерства: Монография. М.: Статут, 2012.
9 Публично-частное партнерство в России и зарубежных странах: правовые аспекты / Под общ. ред. В. Ф. Попондопуло, Н. А. Шевелевой. М., 2015. Публично-частное партнерство в муниципальной сфере: герм. и рос. опыт: коллективная моногр./ Под. ред. Е. Гриценко и др. М.: Инфотропик Медиа, 2014. 456 с.
10 Гассий М. В. Реализация проектов ГЧП в сфере водоснабжения и водоотведения: критерии успеха и факторы риска // Юрист. 2016. No 24. С. 41-46.
11 Шохин С. О. Государственно-частное партнерство: проблемы правового обеспечения // Юрист. 2018. No 2. С. 4-10.
12 Тимиргазин С. Р. Предмет и пределы нормативно-правового регулирования отношений в сфере государственно- частного партнерства // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. No 8. С. 55-58.
13Дидикин А. Б. О реализации проектов государственно-частного партнерства в сферах науки, образования и промышленности // Юрист. 2019. No 1. С. 39-45.
частного партнерства в области охраны окружающей среды, а не только тех моделей, объектом которых является строительство и (или) реконструкция объектов недвижимого имущества;
– предложения по закреплению обязанности учета публичного интереса (цели) при реализации проектов государственно-частного партнерства в области охраны окружающей среды;
– отсутствия необходимости в запрете на участие в проектах государственно-частного партнерства в области охраны окружающей среды компаний с государственным участием на стороне частного партнера;
– необходимость повышения инвестиционной привлекательности проектов государственно-частного партнерства в области охраны окружающей среды путем законодательных и договорных механизмов.
Выявлены правовые проблемы, которые препятствуют эффективной реализации проектов государственно-частного партнерства в области охраны окружающей среды в отношении таких объектов, как мелиоративные системы и объекты экологического туризма.
На основе исследования, проведенного автором в рамках настоящей диссертационной работы, сформулированы следующие научные положения, выносимые на защиту:
1. Государственно-частное партнерство в области охраны окружающей среды следует рассматривать как сотрудничество публичных (государственных и муниципальных) и частных субъектов, направленное на привлечение инвестиций для решения задач в области охраны окружающей среды с целью достижения экологически полезного результата (улучшение качества окружающей среды, снижение негативного воздействия на окружающую среду, возмещение вреда окружающей среде и т.д.), а также извлечения прибыли с использованием моделей государственно-частного партнерства, как предусмотренных, так и не предусмотренных действующим законодательством, обусловленных особенностями объекта государственно-частного партнерства и равноценным распределением рисков. Особенности государственно-частного партнерства в области охраны окружающей среды обусловливаются целью реализации проекта государственно- частного партнерства, разнообразием моделей государственно-частного партнерства, использование которых предопределено как многокомпонентностью окружающей среды, так и необходимостью применения разнообразных инструментов и механизмов для ее охраны, спецификой объекта государственно- частного партнерства в данной сфере и особым характером распределения рисков.
2. Согласно действующему законодательству к объектам, реализация которых напрямую направлена на охрану окружающей среды и строительство которых возможно на условиях государственно-частного партнерства, можно отнести объекты по обращению с твердыми коммунальными отходами; объекты по производству, передаче и распределению электрической энергии (в части использования возобновляемых источников энергии); мелиоративные системы; объекты экологического туризма; объекты по производству аквакультуры, если они возведены непосредственно для воспроизводства водных биоресурсов в целях компенсации ущерба от хозяйственной деятельности.
Охрана окружающей среды не должна ограничиваться указанными сферами и направлениями. На основе проведенного исследования, включающего изучение зарубежного опыта, сделан вывод о необходимости расширения перечня объектов государственно-частного партнерства, которые направлены на решение задач в области охраны окружающей среды. Этот правовой институт может быть использован при ликвидации накопленного экологического вреда, обращении с отходами производства и потребления (за исключением коммунальных), в том числе в лесном хозяйстве, в целях развития возобновляемой энергетики, очистки сточных вод, охраны атмосферного воздуха, сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов.
3. Расширение перечня объектов государственно-частного партнерства не будет достаточным для эффективного использования этого механизма в целях охраны окружающей среды. В современных правовых реалиях как публичный, так и частный партнер ограничены в реализации проектов по государственно- частному партнерству, поскольку соответствующие соглашения могут быть заключены только в отношении объектов недвижимости.
Вместе с тем окружающая среда является особым объектом правовой охраны и состоит из многообразных компонентов и мероприятия, направленные на ее охрану, не всегда заключаются в строительстве объектов недвижимого имущества. В частности, ликвидация накопленного вреда окружающей среде на территории или акватории не всегда требует строительства объектов недвижимого имущества. Указанное законодательное ограничение не соответствует целям охраны окружающей среды, о чем также свидетельствует и зарубежный опыт. Поэтому для целей охраны окружающей среды должна быть предусмотрена возможность использования различных моделей такого партнерства, в том числе не предусматривающих обязательное строительство недвижимого имущества и определяемых непосредственно спецификой самого объекта.
4. Государственно-частное партнерство в юридической и экономической литературе характеризуется особым распределением рисков, однако действующее законодательство не устанавливает конкретные нормы, направленные на их особое распределение. Федеральным законом от 13.07.2015 No 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон о государственно-частном партнерстве) предусмотрена только возможность распределения риска случайной гибели и/или случайного повреждения объекта соглашения, а также закреплен принцип справедливого распределения рисков, что недостаточно для достижения баланса интересов сторон. В связи с чем в законодательстве предлагается закрепить необходимость распределения базисных рисков сторон при реализации экологических проектов.
Партнерство в области охраны окружающей среды реализуется в публичных и частных интересах. Публичный интерес заключается в охране окружающей среды путем решения конкретной экологической задачи. Частный интерес выражается в извлечении частным партнером прибыли из такого сотрудничества. Достижение данных целей сопряжено с конкретными рисками. Для публичного партнера – риск недостижения экологически полезного результата, а для частного – риск неполучения прибыли. Предлагается распределить указанные риски таким образом, чтобы частный партнер нес риск недостижения экологически полезного результата, а публичный – риск неполучения прибыли. Это позволит эффективно реализовывать проекты в области охраны окружающей среды, поскольку достижение цели каждого партнера будет зависеть от другого, что будет стимулировать их и способствовать эффективной работе.
Условия о распределении указанных основных рисков предлагается закрепить в законодательстве с правом сторон корректировать их в соглашении с учетом особенностей конкретного объекта.
5. Действующее законодательство очень подробно регулирует вопросы, связанные с экономической составляющей проектов государственно-частного партнерства, в том числе на подзаконном уровне. Между тем реализация экологических проектов государственно-частного партнерства в силу специфики объектов соглашения, а также наличия публичного интереса обуславливает необходимость учета экологического публичного интереса.
В соглашениях государственно-частного партнерства в области охраны окружающей среды должны определяться не только экономические, но и экологические показатели проектов (процент переработки отходов, степень очистки сбросов и выбросов, площадь ликвидированного накопленного экологического вреда и пр.). В процессе реализации таких проектов экологические показатели подлежат мониторингу и оценке, при этом достижение экологических показателей должно учитываться при оценке эффективности реализации соответствующего проекта государственно-частного партнерства.
6. Несмотря на предусмотренные в законодательстве возможности реализации некоторых проектов государственно-частного партнерства в области охраны окружающей среды, их реализация для частного партнера в настоящее время не является привлекательной с экономической точки зрения, поскольку действующее правовое регулирование не предоставляет частному партнеру каких-либо гарантий возврата его инвестиций и получения прибыли от участия в таком проекте, а также не содержит соответствующих механизмов, которые обеспечивали бы такие гарантии.
Подход к правовому регулированию государственно-частного партнерства в области охраны окружающей среды должен содержать механизмы, которые обеспечивают его инвестиционную привлекательность. При этом возможно использовать как договорные, так и законодательные механизмы. К договорным механизмам можно отнести такие соглашения о государственно-частном партнерстве, в которых публичный субъект гарантирует частному партнеру получение минимального гарантированного дохода от участия в проекте. В случае, если проект не достигает запланированных финансовых показателей, публичный партнер обязуется возместить частному партнеру соответствующую разницу. Законодательные механизмы представляют собой установленные в законодательстве гарантии возврата инвестиций частному партнеру. В частности, публичным партнером может гарантироваться рынок сбыта произведенной экологически безопасной продукции или оказания услуг. Такие механизмы (гарантии) сбыта продукции уже существуют в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами (их анализ проведен в работе), которые могут быть использованы и в других сферах. Кроме того, могут быть использованы и иные гарантии, например, закрепление в законодательстве принципа «бери или плати» для объектов государственно-частного партнерства по производству электроэнергии, функционирующих на основе использования возобновляемых источников энергии (вторичных энергоресурсов) или их обязательное подключение к оптовому рынку электроэнергии.
Практическая и теоретическая значимость исследования заключается в разработке на основании проведенного анализа предложений по совершенствованию правового регулирования государственно-частного партнерства в области охраны окружающей среды. Научные положения, выносимые на защиту, могут быть использованы в нормотворческой деятельности при совершенствовании механизма правового регулирования государственно- частного партнерства, а результаты исследования могут служить отправной точкой для дальнейших научных исследований механизма государственно- частного партнерства для решения проблем в области охраны окружающей среды.
Практические выводы и предложения, сделанные в диссертационной работе, основаны на правовом исследовании возможности реализации проектов государственно-частного партнерства в области охраны окружающей среды в Российской Федерации и могут быть применены представителями публичных органов и коммерческих организаций при проработке вопроса о реализации соответствующих проектов.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена в отделе экологического и аграрного законодательства Федерального государственного научно-исследовательского учреждения «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации», ее основные положения были обсуждены на заседаниях отдела.
Основные результаты диссертационного исследования изложены в 11 статьях, 6 из которых опубликованы в ведущих рецензируемых журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве науки и высшего образования Российской Федерации для публикации результатов диссертационных исследований на соискание ученой степени кандидата и доктора наук.
Кроме того, основные выводы и предложения докладывались на научно- практической конференции «Правовое регулирование природопользования: поиск баланса частных и публичных интересов» (2015, Санкт-Петербургский государственный университет), в рамках работы XXI Всероссийской школы молодых ученых-юристов (2016, Республика Алтай), а также на международной научно-практической конференции «Право и бизнес: правовое пространство для развития бизнеса в России» (2020, Москва). Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих 8 параграфов, заключения и списка литературы.