Правовое регулирование предоставления межбюджетных субсидий в Российской Федерации

Во введении содержится обоснование актуальности темы исследования,
выявляется степень научной разработанности данной темы, формулируются
объект и предмет исследования, определяются цель и задачи исследования,
раскрываются теоретическая, методологическая, нормативная и эмпирическая
основы диссертационного исследования, обосновывается научная новизна,
формулируютсяположения,выносимыеназащиту,раскрываются
теоретическая и практическая значимость исследования, приводятся сведения
обапробациирезультатовисследованияираскрываетсяструктура
исследования.
Перваяглава«Субсидиикакмежбюджетныетрансферты:
правовые основы» включает в себя три параграфа и посвящена общим
положениям о межбюджетных субсидиях: понятию, видам, признакам, целям
и субъектам правоотношений по предоставлению субсидий.
В первом параграфе первой главы «Понятие и признаки
межбюджетных субсидий» рассмотрены определения межбюджетных
субсидий, содержащиеся в бюджетном законодательстве и научной доктрине,
и исследованы отдельные их виды.
Вцеляхраскрытиясущностимежбюджетныхсубсидийбыла
рассмотрена история отношений по их предоставлению.
В 1906 году И.Х. Озеров обозначил, что субсидии могут применяться
только в исключительных случаях или «…в сопровождении обязательством
выполнения со стороны земства, не имеющей по существу земского характера
задачи, делегируемой государством земскому органу» 2. В то время субсидии
имели сходство с современным понятием субвенций, которые выдаются
публично-правовым образованиям с целью финансирования делегированных
полномочий. Советский период и начало 90-х годов XX века также
характеризуются тем, что между понятиями субсидий и субвенций не

2 Цит. по: Озеров И.Х. Земское обложение и в чем должна состоять его реформа. М.,
1906. С.32.
существовало различий. В 1998 году в Бюджетном кодексе РФ появилось
понятие субсидий, которые были обозначены как бюджетные средства,
предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ,
физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования
целевых расходов 3. Данное определение объединило два вида субсидий:
1) межбюджетные субсидии, предоставляемые из одного бюджета в другой;
2) бюджетные субсидии, предоставляемые из бюджета частным субъектам. В
2004 году в бюджетном законодательстве был обозначен компенсационный
характер субвенций, что позволило отличать данное понятие от субсидий. В
2007 году в Бюджетном кодексе РФ были отмечены следующие виды
субсидий: 1) субсидии из вышестоящего бюджета в нижестоящие;
2) отрицательные субсидии; 3) субсидии из бюджетов поселений в бюджеты
муниципальных районов4.
Современные межбюджетные субсидии разделены на несколько видов:
субсидии из вышестоящих бюджетов в нижестоящие, горизонтальные
субсидии, субсидии из бюджета субъекта РФ в федеральный бюджет и
отрицательные субсидии (из местных бюджетов в бюджет субъекта РФ).
Отмечено, что каждый из этих видов обладает своими признаками.
Выделен общий признак для всех видов межбюджетных субсидий –
межбюджетный характер. Признак межбюджетного характера позволяет
установить участников отношений по предоставлению межбюджетных
субсидий. Поскольку указанные отношения носят публично-правовой
характер, к их субъектам относятся публично-правовые образования,
обладающие собственным бюджетом.
Основнымпризнакомвсехвидовсубсидий,заисключением
отрицательных субсидий, является целевой характер, который имеет

3 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Российская
газета. 1998. №153-154.
4 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ// Российская
газета. 1998. №153-154.
двойственное значение. Из анализа отдельных положений Бюджетного
кодекса РФ, сделан вывод, что целью субсидий является софинансирование
расходов. Изучена судебная практика по софинансированию, на основе
которой выделена проблема, связанная с расходованием субсидий и
сформулирован принцип соразмерности, заключающийся в предоставлении
субсидий в пределах суммы, необходимой для исполнения финансируемого
обязательства. Получатель имеет право расходования средств в той части, в
которой он не имеет возможности покрыть данное обязательство за счет
собственных средств. При уменьшении финансирования за счет собственных
средств соразмерно уменьшается финансирование за счет субсидий.
Также в качестве цели предоставления субсидий выделено исполнение
расходных обязательств. При этом обе цели являются взаимосвязанными.
Содержание отдельных видов межбюджетных субсидий показывает, что
целевая направленность связана с оказанием финансовой помощи (для
субсидий из вышестоящих бюджетов, перечисляемых в нижестоящие,
горизонтальныхсубсидий),удовлетворениемобщихинтересов(для
горизонтальныхсубсидий)илиосуществлениемполучателем
государственных полномочий на территории участника правоотношений,
предоставившего субсидии (для субсидий из регионального бюджета,
перечисляемых в федеральный бюджет). Из этого следует, что межбюджетные
субсидии–этобюджетныесредства,перечисляемыенаусловиях
софинансирования из бюджета одного публично-правового образования в
бюджет другого, в целях исполнения расходных обязательств получателя,
связанных с оказанием финансовой помощи, удовлетворением общих
интересов или осуществлением получателем государственных полномочий на
территории публично-правового образования, предоставившего субсидии.
Отмечается, что отрицательные субсидии имеют правовую природу,
отличающуюся от других видов, состоящую в том, что отрицательные
субсидии представляют собой принудительное изъятие бюджетных средств из
бюджетов высокодоходныхмуниципальныхобразованийв бюджеты
низкодоходных муниципальных образований через бюджет субъекта РФ.
Особенности правовой природы отрицательных субсидий раскрыты через
следующие признаки:
– нецелевой характер, заключающийся в том, что при поступлении в
бюджет субъекта РФ отрицательные субсидии в дальнейшем направляются в
местные бюджеты в целях финансового выравнивания их бюджетной
обеспеченности;
– перечисление без условий софинансирования в связи с нецелевым
характером (расходное обязательство получателя не определено).
Сформулированопонятиеотрицательныхсубсидий,которые
определены как бюджетные средства, подлежащие принудительному изъятию
из бюджетов муниципальных образований в бюджет субъекта РФ при
превышенииналоговыхдоходовпороговогоуровня,установленного
соответствующим субъектом РФ в целях финансового выравнивания
бюджетной обеспеченности.
Выделение отрицательных субсидий в отдельное понятие обусловлено
отсутствием у данных субсидий таких признаков как: целевое назначение и
перечисление на условиях софинансирования.
Вовторомпараграфепервойглавы«Правоваяприрода
межбюджетных субсидий в бюджетной системе Российской Федерации»
обозначены основные характеристики межбюджетных субсидий как доходов
и расходов бюджета. Установлено, что не все субсидии, в рамках системы
доходов, отнесенные к безвозмездным поступлениям, обладают данным
признаком. В частности, это касается субсидий, перечисляемых из
регионального бюджета в федеральный и горизонтальных (межрегиональных
и межмуниципальных) субсидий, направленных на софинансирование
совместных мероприятий, поскольку их перечисление осуществляется в
интересахпублично-правовогообразования,предоставившеготакие
субсидии. Поэтому, в целях определения места субсидий в системе доходов
бюджета, предлагается разделение их на следующие виды: субсидии из
вышестоящего бюджета в нижестоящие бюджеты, горизонтальные субсидии,
субсидии из регионального бюджета федеральному бюджету и отрицательные
субсидии.
Рассмотрены межбюджетные субсидии в составе расходов бюджета и
определено, что они могут обладать как целевым (по общему правилу), так и
нецелевым характером (отрицательные субсидии). Данные виды различаются
по особенностям расходования субсидий. Целевые межбюджетные субсидии
расходуются на стадии предоставления субсидий и в процессе использования
полученныхсубсидийпоназначению.Расходованиенецелевых
межбюджетных субсидий осуществляется только на стадии предоставления.
Целевой характер межбюджетных субсидий раскрывается через
следующие признаки: 1) направленность на финансирование наиболее
значимых сфер общественной деятельности; 2) порядок перечисления (в
соответствии с государственными программами, соглашениями и другие).
Выделены два вида расходования целевых межбюджетных субсидий:
1) на стадии предоставления субсидий; 2) в процессе использования
полученных субсидий по назначению. Во втором случае субсидии
используются как средство покрытия расходных обязательств бюджета. Для
отрицательных субсидий, которые не обладают целевым назначением,
расходование осуществляется только путем предоставления бюджетных
средств, которые изначально предназначены не для получателя (субъекта РФ)
и не для нужд участника отношений, перечислившего субсидии, а для целей
выравнивания бюджетной обеспеченности низкодоходных муниципальных
образований.
Особенностирежимарасходованияцелевыхинецелевых
межбюджетныхсубсидийпредопределяютспецификуосуществления
финансового контроля либо на стадиях предоставления и использования
полученных субсидий, либо только на стадии предоставления.
В третьем параграфе первой главы «Субъекты межбюджетных
отношений по предоставлению субсидий» рассмотрены особенности
правового статуса субъектов отношений, связанных с межбюджетным
субсидированием. Сделан вывод, что межбюджетные правоотношения по
предоставлению субсидий разделены на три группы: 1) связанные с
заключением соглашения и его исполнением; 2) проведением финансового
контроля; 3) возвратом и приостановлением перечисления бюджетных
средств. Перечень прав и обязанностей участников отношений по
предоставлению межбюджетных субсидий является открытым.
Отмечено, что в межбюджетных отношениях по предоставлению
субсидий участвуют сразу несколько органов власти, из чего сделан вывод,
что субъектами рассматриваемых отношений являются публично-правовые
образования, от имени которых действуют указанные органы. В качестве
участников межбюджетных отношений от имени публично-правовых
образований рассмотрены органы законодательной власти, осуществляющие
регулирование и устанавливающие объемы межбюджетных трансфертов,
органы исполнительной власти, как стороны межбюджетных отношений, а
также финансовые органы, уполномоченные осуществлять финансовый
контроль. Сделан вывод, что сторонами соглашений о предоставлении
субсидий являются органы исполнительной власти, действующие в интересах
публично-правовогообразования.Этомогутбытькакотраслевые
федеральные органы исполнительной власти (министерства, службы,
агентства), так и высшие исполнительные органы власти, при этом на стороне
участника, перечисляющего субсидии, обычно выступают отраслевые органы
исполнительной власти. Для получателя субсидий характерно участие
высшего исполнительного органа власти соответствующего публично-
правового образования. Отмечается отсутствие единых критериев, по которым
определяются органы, уполномоченные представлять публично-правовые
образования в договорных отношениях по предоставлению межбюджетных
субсидий. Однако анализ особенностей всех видов соглашений показывает,
чтосубъектныйсоставпостроенвзависимостиоткритерия
заинтересованностипублично-правовогообразованиявисполнении
расходного обязательства, на софинансирование которого перечислены
субсидии.
Рассмотрен правовой статус сторон соглашения о предоставлении
межбюджетных субсидий из федерального бюджета в бюджет субъекта РФ.
Правовой статус федерального органа власти, предоставляющего субсидии,
включает в себя право на запрос документов, применяемых в контрольных
целях и обязанности данного органа, которые разделены на следующие
группы: 1. Осуществление финансового контроля: а) осуществление контроля
за соблюдением условий предоставления субсидий; б) проверка документов,
подтверждающих обязательства, на которые выделены субсидии; в) оценка
использования субсидий; 2. Заключение соглашения: а) обеспечение создания
электронной копии нормативных актов федерального органа исполнительной
власти; б) способствование внесению правок; 3. Возврат и приостановление
перечисления бюджетных средств: а) обеспечение возврата бюджетных
средств в случае нарушения условий их использования; б) информирование
субъекта РФ о приостановлении субсидирования.
В состав правового статуса регионального органа исполнительной
власти как получателя субсидий входит право на получение разъяснений
порядка исполнения соглашения от Российской Федерации и следующие
обязанности: 1. Исполнение соглашения: а) обеспечение выполнения условий
предоставлениясубсидий;б)обеспечениесоблюденияпринципа
результативности субсидий; в) заключение соглашений о предоставлении
субсидий с муниципальными образованиями; г) обеспечение принятия
нормативного правового акта, касающегося условий перечисления субсидий;
2. Возврат бюджетных средств: а) обеспечение возврата средств в
федеральныйбюджет;3.Осуществлениефинансовогоконтроля:
а) обеспечение подачи отчетности о расходах, результатах использования
субсидий посредством информационной системы «Электронный бюджет»;
б) обеспечение передачи документов для осуществления финансового
контроля.
В качестве участников отношений по предоставлению межбюджетных
субсидий также отмечены органы, осуществляющие финансовый контроль. В
сфере субсидирования контрольными органами являются финансовые органы
(например, Федеральное казначейство) и контрольно-счетные органы.
Вторая глава «Правовое регулирование межбюджетных отношений,
связанных с предоставлением субсидий: проблемы и перспективы
развития», состоящая из трех параграфов, включает в себя положения об
особенностях предоставления отдельных видов межбюджетных субсидий.
В первом параграфе второй главы «Виды межбюджетных
отношений по предоставлению субсидий» исследовано общее понятие
межбюджетныхотношенийиопределеныотдельныеразновидности
отношений, связанных с межбюджетным субсидированием.
Врамкахданногопараграфапроанализированобюджетное
законодательство Российской Федерации, Белоруссии и Казахстана, в
результате чего был сделан вывод, что существует три подхода к определению
межбюджетных отношений: 1) между публично-правовыми образованиями;
2) между органами государственной и (или) муниципальной власти; 3) между
бюджетами различных уровней бюджетной системы. Также было отмечено,
что в Белоруссии и Казахстане межбюджетные отношения отнесены к
процессуальным, а российская формулировка данного понятия допускает
также и материальный характер.
Установлено,чтовнаучныхисследованияхнаправленность
межбюджетных отношений сформулирована через понятие финансовой
деятельности. На примере межбюджетных субсидий выделены три вида
финансовых отношений: образование (получение субсидий), распределение
(определениеполучателей),перераспределение(отношенияпо
предоставлению отрицательных трансфертов) и использование бюджетных
средств (использование субсидий).
Сформулировано общее понятие межбюджетных отношений как
отношений, возникающих между публично-правовыми образованиями в
процессе осуществления публичной финансовой деятельности, реализуемой в
целях эффективной бюджетной политики. Отношения по предоставлению
субсидий являются одним из видов межбюджетных отношений, поскольку их
сущностьхарактеризуетсятем,чтообязанностипублично-правового
образования по перечислению субсидий корреспондирует право другого
публично-правового образования на получение субсидий.
В зависимости от четырех основных видов субсидий выделены
следующие виды отношений по их предоставлению: 1) отношения по
предоставлению субсидий из вышестоящих бюджетов в нижестоящие;
2) отношения по предоставлению горизонтальных субсидий; 3) отношения по
предоставлению субсидий из регионального бюджета в федеральный бюджет;
4) отношения по предоставлению отрицательных субсидий. В ходе
исследования обозначены следующие особенности каждого из этих видов:
-отношенияпопредоставлениюотрицательныхсубсидий:
муниципальные образования, обязанные перечислять такие субсидии, почти
не обладают правами;
-отношения по предоставлению горизонтальных субсидий: участие
публично-правовых образований одного типа, территориальная близость,
оказание финансовой помощи получателю или проведение совместных
мероприятий;
-отношения по перечислению субсидий из регионального бюджета в
федеральный бюджет: возникновение в интересах участника отношений,
перечислившего субсидии (связаны с обеспечением безопасности, либо
наличием государственного имущества на территории получателя);
– отношения по предоставлению субсидий из вышестоящего бюджета
в нижестоящий: связаны с предоставлением финансовой помощи.
Второйпараграфвторойглавы«Формыреализации
правоотношений по предоставлению межбюджетных субсидий» посвящен
исследованию правовых и неправовых форм предоставления межбюджетных
субсидий.
В качестве правовых форм обозначены соглашения о предоставлении
субсидий и акты, предусматривающие их перечисление. Были исследованы
отдельные виды соглашений о предоставлении межбюджетных субсидий, и
сделан вывод, что они относятся к правовым формам, поскольку основаны на
бюджетно-правовых нормах, содержат обязательные для исполнения
положения, и их субъектами являются органы исполнительной власти,
действующие от имени и в интересах публично-правовых образований.
Установлено, что соглашения о предоставлении межбюджетных
субсидий носят нормативный характер и обладают следующими признаками:
-основаниемдлязаключенияданныхсоглашенийявляются:
перераспределение бюджетных средств в виде оказания финансовой помощи;
осуществление межрегионального (межмуниципального) сотрудничества;
финансирование государственных полномочий на территории участника
отношений, предоставившего субсидии;
– соглашения заключают от имени публично-правовых образований
органыгосударственной(муниципальной)власти,которыеявляются
непосредственными участниками возникающих правоотношений;
-периодприменениянормсоглашенийопредоставлении
межбюджетныхсубсидийзависитотхарактерафинансируемого
обязательства в текущем финансовом году.
Отнесениекправовымформамзаконов,предусматривающих
перечисление субсидий, в большей степени связано с отрицательными
субсидиями. Отмечены следующие причины отсутствия необходимости
заключения соглашений по предоставлению отрицательных субсидий:
1) предусмотренная в бюджетном законодательстве мера обеспечения
исполнения обязанности по перечислению отрицательных субсидий за счет
налоговых доходов, подлежащих поступлению в бюджет муниципального
образования,котораяисключаетвозможностьвозникновения
правонарушения в сфере отрицательных субсидий; 2) отсутствие в
отношениях по предоставлению отрицательных субсидий достаточного
объема диспозитивности (муниципальные образования почти не имеют прав в
данных отношениях).
Вкачественеправовыхформотношенийпопредоставлению
межбюджетных субсидий определены действия, способствующие реализации
правовых норм.
Втретьемпараграфевторойглавы«Эффективность
(результативность)использованиямежбюджетныхсубсидий»
рассмотрены сущность и содержание результативности, как принципа
отношений по предоставлению межбюджетных субсидий. Отмечено, что
обязанность по достижению результата использования субсидий возложена на
получателя,чтоследуетизпп.б(1)п.10Правилформирования,
предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета
бюджетам субъектов Российской Федерации 5.
Эффективность определена в соответствии со статьей 34 Бюджетного
кодекса РФ, согласно которой ее сущность заключается в достижении
планируемых результатов с меньшим объемом средств (экономности) или в
достижении лучшего результата с использованием определенного бюджетом
объема средств (результативности)6.
На основе анализа судебной практики было установлено, что принцип
результативностизаключаетсявобеспечениицелевогохарактера
предоставленныхсубсидий,качествеисполненияфинансируемого
обязательства, соблюдении сроков освоения субсидий.
В качестве исключения из правила о достижении результата выделены
обстоятельства,позволяющиепризнатьпоказателирезультативности
достигнутыми в порядке исключения. К ним относятся: непреодолимые
обстоятельства,сменазначенийцелевыхпоказателей,индикаторов

5 Постановление Правительства РФ от 30.09.2014 № 999 «О формировании,
предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов
Российской Федерации»// СЗ РФ. 2014. № 41. Ст. 5536.
6 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ// СЗ РФ. 1998.
№ 31. Ст.3823.
государственной программы и результатов федерального проекта, а также
существенное сокращение размера субсидий. При наступлении данных
событий необходимо зафиксировать в соглашении о предоставлении субсидий
факты ухудшения показателей результативности и увеличения сроков
реализации мероприятий7. Состав отклонений может быть расширен.
Предложеноопределениеобстоятельств,позволяющихпризнать
показатели результативности достигнутыми в порядке исключения как
событий, воспрепятствовавших достижению результата, при условии
совершения всех действий, направленных на достижение показателей
результативности и проведения переговоров с другой стороной соглашения о
возможности исполнения финансируемого обязательства.
В заключении сделаны основные выводы и подведены итоги
диссертационного исследования.
В диссертации имеется раздел «Приложения», включающий в себя
таблицы,содержащиеотдельныеособенностимежбюджетного
субсидирования.
Основныеположениядиссертационногоисследования
опубликованы в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной
комиссией при Министерстве науки и высшего образования Российской
Федерации:
1.ТимерхановаА.А.Особенностиправовогорегулирования
отношений по предоставлению отрицательных субсидий// Аграрное и
земельное право. 2020. № 11 (191). С. 11-15 (0,5 п.л.).
2.Тимерханова А.А. Принцип результативности в правоотношениях
по предоставлению межбюджетных субсидий// Юридическое образование и
наука. 2021. № 1. С. 41-44 (0,4 п.л.).

7 Постановление Правительства РФ от 30.09.2014 № 999 «О формировании,
предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов
Российской Федерации» (вместе с «Правилами формирования, предоставления и
распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской
Федерации») // Собрание законодательства РФ.2014. № 41. Ст. 5536.
3.Тимерханова А.А. Правовой статус субъектов межбюджетных
отношений// Право и государство: теория и практика. 2021. № 1 (193). С. 17-
21 (0,6 п.л.).
4.Тимерханова А.А., Цареградская Ю.К. Правовое регулирование
межбюджетных субсидий как доходов бюджета// Финансовое право. 2021.
№10. С. 45-48 (0,4 п.л.).

Научные статьи, опубликованные в иных печатных изданиях:
1.Тимерханова А.А. К вопросу о понятии формы межбюджетных
субсидий в бюджетном праве// Глобализация и публичное право: материалы
Международной научно-практической конференции. Москва, 22 ноября
2019г. – Москва: Издательство РУДН, 2020. С. 203-207 (0,2 п.л.).
2.Тимерханова А.А. Соразмерность как принцип правоотношений
по предоставлению межбюджетных субсидий// Финансовое право в цифровую
эпоху: материалы Международной научно-практической конференции.
Москва, 27 ноября 2020 г. – Москва: Издательство РГУП, 2021. С. 419-422
(0,2 п.л.).
3.Тимерханова А.А. К вопросу о правовом регулировании условий
софинансированиярасходныхобязательствпублично-правового
образования // Актуальные проблемы развития юридической науки в условиях
правовой интеграции: монография. /под общей редакцией В.В. Блажеева,
М.А. Егоровой. – Москва: Издательство КноРус, 2021. С. 68-77 (0,5 п.л.).

Общий объем опубликованных работ составил 2,8 п.л.