Роль решений Суда ЕАЭС и Суда ЕС в укреплении региональных правопорядков: Сравнительно-правовой анализ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования и устанавливается степень ее научной разработанности; определяются цели, задачи, объект и предмет исследования; выделяется научная новизна темы исследования; указываются использованные автором научно-исследовательские методы; раскрываются теоретическая основа и нормативно-правовые источники исследования; формулируются основные положения, выносимые на защиту; подчеркиваются теоретическая и практическая значимость работы.
Глава 1 «Региональная экономическая интеграция и формирование региональных правопорядков (на примере ЕС и ЕАЭС)» состоит из трех параграфов, посвящена как общим правовым вопросам региональной экономической интеграции, так и особенностям формирования права ЕС и права ЕАЭС.
В параграфе 1.1 «Особенности правопорядков региональных интеграционных объединений» автором проведено исследование всплеска регионального экономического сотрудничества в последней четверти двадцатого столетия. Наиболее интересным проявлением региональной экономической интеграции является развитие права региональных объединений, что послужило основанием появления такого феномена, как “интеграционное право”. Ярким примером проявления регионального экономического сотрудничества государств во второй половине ХХ века является Европейский Союз. Интеграция в рамках ЕС и ее достижения стали, без преувеличения, эталонной моделью для многих других региональных интеграционных объединений. На постсоветском пространстве наиболее продвинутым региональным интеграционным объединением является Евразийский экономический союз.
В этой связи на первый план выходит вопрос о том, представляют ли географически или функционально ограниченные договорные системы региональной интеграции самостоятельные правопорядки или являются лишь
торгово-экономическими режимами. Не каждый режим представляет собой отдельный правопорядок. В рамках зон свободной торговли устанавливается и может эффективно функционировать режим свободной торговли в отсутствие собственного правопорядка. Сделан вывод о том, что региональные правопорядки представляют собой правовые системы, в рамках которых функционируют новые общественные отношения, эффективно обеспечиваемые юридическими механизмами реализации и контроля принимаемых решений. При этом, об отдельных региональных правопорядках можно говорить только в рамках таможенных союзов и более продвинутых форм региональной интеграции. Однако создание таможенного союза автоматически не предполагает наличия у такого регионального объединения собственного правопорядка. Неотъемлемым качеством правопорядка является действенный, юридически обязательный механизм принятия и реализации принимаемых решений, а также механизм судебного нормоконтроля, включающий единство толкования принципов и норм, образующих нормативно-правовую базу соответствующего регионального интеграционного объединения в свете его предмета и целей.
В параграфе 1.2 «Специфика формирования права ЕС» автор провел анализ ключевых характеристик права Европейского Союза. Оно вобрало в себя как элементы, присущие национальным правовым системам стран-членов ЕС, так и элементы системы международного права. Рассмотрены вопросы юридической силы и принципов действия источников права ЕС. Сделан вывод о том, что источники права ЕС – учредительные акты, общие принципы права, директивы, регламенты, решения Совета ЕС и Комиссии ЕС и судебная практика придают правовой системе ЕС гибкость, обеспечивая тем самым динамичное развитие на пути интеграции. В результате развития произошло некоторое “дистанцирование” права ЕС от международного права. Выражается такое дистанцирование в том, что по мере развития интеграции и укрепления правопорядка ЕС во взаимоотношениях между государствами- членами ЕС все меньше применяются общепризнанные принципы и нормы
международного права и все больше – специфические положения права ЕС. Самостоятельность права ЕС от общего международного права и независимость от национальных правовых систем государств-членов, с одной стороны, и уникальность системы источников права ЕС (учредительные акты, общие принципы права, акты институтов ЕС и судебные решения), с другой, обеспечивают эффективное функционирование права ЕС и реализацию поставленных в учредительных актах целей и задач. Посредством концепции автономности правопорядка ЕС и верховенства права ЕС, а также концепции прямого действия права ЕС Судом не только были решены проблемы различий конституционно-правового характера государств-членов, но и перекрыты обходные пути невыполнения правоустановлений ЕС.
В параграфе 1.3 «Особенности становления права ЕАЭС» автором проведено исследование формирования относительно молодой правовой системы – права ЕАЭС. Право ЕАЭС представляет собой наднациональное интеграционное право и может быть квалифицировано как самостоятельная правовая система. Приоритет права ЕАЭС над внутренним законодательством государств-членов Союза обусловлен положениями национальных конституций. По общему правилу международные договоры, заключённые в рамках Союза и ратифицированные его государствами-участниками, обладают приоритетом над актами их внутреннего законодательства. Что касается действия актов вторичного законодательства во внутренних правопорядках государств-членов Союза, то в данном вопросе существует неясность. На сегодняшний день порядок действия решений органов ЕАЭС урегулирован только в законодательстве Республики Казахстан. Сделан вывод о том, что в целях повышения эффективности реализации решений ЕЭК и укрепления евразийского правопорядка требуется выработка соответствующего решения на уровне Союза. В противном случае органы Союза будут лишены всего арсенала инструментов правовой интеграции.
Глава 2 «Суды региональных интеграционных объединений, как особая категория международных судов» состоит из двух параграфов и
посвящена исследованию особенностей региональных интеграционных судов в системе международного правосудия, а также изучению структуры и компетенции Суда ЕС и Суда ЕАЭС.
В параграфе 2.1 «Место судов интеграционных объединений в системе международного правосудия» автором проведен анализ причин увеличения числа международных судебных органов и сделан вывод, что это является свидетельством интенсификации международного сотрудничества, повышения доверия к международно-правовым инструментам регулирования международных отношений и повышения эффективности международного права в целом. Учитывая согласительный характер юрисдикции международных судов и арбитражей признание государствами обязательности решений международных судебных органов, равно как и обращение с запросом о консультативных заключениях являются свидетельством признания авторитетности и эффективности самого международного права. Сделан вывод о том, что суды региональных интеграционных объединений обладают особенностями, не присущими иным международным судам и арбитражам. Особенности выполняемых судебными органами интеграционных объединений функций дают основания для вывода о том, что суды региональных интеграционных объединений представляют собой особую категорию международных судов. Такими функциями, являются: обязательная юрисдикция осуществления нормоконтроля над нормативно-правовой базой (совокупность принципов и норм, например) либо правом (самостоятельная правовая система) соответствующего регионального объединения; подготовка некоторыми региональными судебными органами преюдициальных заключений; “вытеснение” (фактически отмена) национального законодательства государств-участников, противоречащего нормативно-правовой базе либо праву соответствующего регионального объединения.
В параграфе 2.2 «Сравнительно-правовой анализ структуры и компетенции Суда ЕАЭС и Суда ЕС» автором проведен сравнительно- правовой анализ структуры и компетенции Суда ЕС и Суда ЕАЭС. Что касается структуры, то, во-первых, в отличие от ЕС, в ЕАЭС отсутствует механизм, обеспечивающий выполнение требований, предъявляемых к кандидатам в судьи. Наряду с назначением судей на девятилетний срок (в то время как в ЕС он составляет всего шесть лет), в ЕАЭС фактически отсутствуют условия, стимулирующие государства выдвигать действительно достойных кандидатов и, во-вторых, создающие стимулы (в виде возможности переизбрания на новый срок) для выполнения функций отправления правосудия на самом высоком уровне. В этой связи в ЕАЭС представляется целесообразным создать квалификационную коллегию, т.е. механизм оценки кандидатов в судьи, наподобие “Группы 255” в ЕС. Во-вторых, структура Суда ЕС обеспечивает гораздо большую независимость судей и, соответственно, более эффективную деятельность, нежели структура Суда ЕАЭС по той причине, что последний фактически состоит из одной инстанции, формируемой десятью судьями. При рассмотрении дел в порядке апелляции, один состав оценивает решение, а в другой раз состав, принявший решение в первой инстанции, будет рассматривать дело в порядке апелляции.
Относительно различий в области компетенции, во-первых, что касается права обращения с заявлением о неисполнении государствами-членами своих обязательств, то в ЕС таким правом обладает Европейская комиссия, а государства-члены вправе реализовать такое право только при отказе Комиссии. В ЕАЭС соответствующим правом наделены только государства- члены Союза. Во-вторых, отсутствие у институтов ЕАЭС, равно как и у физических лиц (не являющихся индивидуальными предпринимателями, общественных и иных организаций (не осуществляющих хозяйственной деятельности) процессуальной правоспособности обращения в Суд, лишает Суд ЕАЭС всего арсенала средств по укреплению правопорядка Союза. Это особенно касается проблемы отсутствия у ЕЭК права обращения в Суд с
заявлениями о несоблюдении государствами-членами ЕАЭС права Союза, что лишает ЕЭК действенного правового инструмента воздействия на государства, по тем или иным причинам не соблюдающих положения права Союза. В-третьих, существуют отличия в механизмах оспаривания бездействия институтов рассматриваемых интеграционных объединений. В Суде ЕС рассмотрение дел о бездействии должно быть прекращено, как только институт, бездействие которого являлись предметом обжалования, выработает требуемый акт либо сформулирует соответствующую позицию. В отличие от ЕС, где иски о бездействии являются самостоятельной категорией исков, в ЕАЭС обжалование действия и бездействия Комиссии являются частью единой категории исков.
В-четвертых, отсутствие у Суда ЕАЭС преюдициальной юрисдикции лишает Суд важнейшего инструмента выстраивания правопорядка Союза посредством диалога с национальными судебными органами государств- членов ЕАЭС и воздействия на формирование единого правового пространства. В-пятых, в Договоре о ЕАЭС нет четких положений об исключительности компетенции Суда ЕАЭС по спорам между государствами- членами. Как представляется, эта проблема может быть решена посредством расширительного, телеологического толкования пункта 2 Статута Суда ЕАЭС о том, что целью деятельности Суда ЕАЭС является обеспечение единообразного применения права Союза. Немаловажным отличием в деятельности Суда ЕС и Суда ЕАЭС является то, что в отличие от системы правосудия в ЕС, где Европейская Комиссия уполномочена вводить в отношении государств, не исполняющих решение Суда ЕС, штрафы, в ЕАЭС, проблема неисполнения решения Суда ЕАЭС решается на политическом уровне. Это, на наш взгляд, является одним из недостатков системы евразийского правосудия, поскольку политическое урегулирование вопроса представляет собой серую зону и не создает гарантий выполнения решения Суда.
Глава 3 «Средства и методы укрепления региональных правопорядков Судом ЕАЭС и Судом ЕС» состоит из трех параграфов и посвящена рассмотрению вопросов юридической техники и приемов, посредством которых формулируемые Судом ЕС и Судом ЕАЭС правовые позиции вносят вклад в укрепление соответствующих региональных правопорядков. Рассмотрены также вопросы, связанные с дальнейшим укреплением процесса евразийской интеграции в решениях Суда ЕАЭС.
В параграфе 3.1 «Основные подходы Суда ЕАЭС и Суда ЕС при отправлении ими правосудия» автор утверждает, что высокий уровень правовой интеграции Европейского Союза достигнут благодаря сформулированным Судом ЕС концепциям автономности правопорядка ЕС, прямого действия и верховенства права ЕС. Посредством предоставления частным лицам максимального объема прав, вытекающих из актов ЕС, Суд обеспечил себе возможность осуществления максимального контроля над единообразным применением права ЕС.
Несмотря на то, что Суд ЕАЭС с правовой точки зрения не является правопреемником Суда ЕврАзЭС, тем не менее, существует как минимум два фактора, указывающих на то, что обобщение результатов деятельности обоих судебных органов для целей настоящего исследования представляется оправданным. Во-первых, некоторые судьи Суда ЕврАзЭС в настоящее время занимают должности судей Суда ЕАЭС. Следовательно, можно предположить, что судьи будут придерживаться сформулированных ими ранее подходов. Во-вторых, хотя Суд ЕАЭС ссылался на практику Суда ЕврАзЭС лишь пару раз, даже эти ссылки указывают на то, что Суд ЕАЭС рассматривает правовое наследие Суда ЕврАзЭС как неотъемлемую составляющую деятельности Суда ЕАЭС.
Анализ практики Суда ЕАЭС и Суда ЕврАзЭС дает основание для вывода, что основными подходами, используемыми при отправлении евразийского правосудия, являются самостоятельность правопорядка ЕАЭС, обязательность толкования Суда и восполнение пробелов посредством
установления и последующей конкретизации обязанностей ЕЭК, направленных на предоставление частным лицам максимального объема прав, вытекающих из актов ЕАЭС. В диссертации поставлен вопрос о том, готов ли будет Суд ЕАЭС дистанцироваться от общего международного права при формировании правопорядка ЕАЭС, а именно, последовать примеру Суда ЕС и заявить о полной независимости права ЕАЭС от общего международного права, т.е. заявить о высокой степени его автономности. Или же Суд ЕАЭС будет придерживаться срединного пути, и заявлять о самостоятельности права ЕАЭС как неотъемлемой составляющей системы международного права.
В параграфе 3.2 «Основные инструменты формирования правопорядков ЕАЭС и ЕС сквозь призму практики судебных инстанций» автором проведен анализ решений Суда ЕС и Суда ЕАЭС на предмет выявления инструментов формирования соответствующих региональных правопорядков. Сделан вывод о том, что ключевая роль в формировании права ЕС и выстраивании единого правопорядка принадлежит решениям, принимаемым при осуществлении Судом ЕС преюдициальной юрисдикции, а также доктрине «acte clair», благодаря которой правовые позиции Суда ЕС рассматриваются национальными судебными органами государств-членов как имеющие прецедентную силу. Наличие у Суда ЕС преюдициальной юрисдикции и, что немаловажно, наличие значительного количества обращений национальных судов с преюдициальными запросами было использовано Судом ЕС в качестве инструмента нормотворчества и формирования целостной правовой системы посредством единообразного толкования и правоприменения как на уровне ЕС, так и, что еще более важно, на уровне его государств-членов.
Относительно небольшой срок деятельности Суда ЕАЭС и, соответственно, существенно меньшее, в сравнении с Судом ЕС, количество рассмотренных дел, в значительной степени затрудняет подготовку выводов относительно инструментов формирования правопорядка Союза в решениях Суда ЕАЭС. Очевидно, что отсутствие у Суда ЕАЭС преюдициальной
юрисдикции существенно затрудняет формирование правопорядка ЕАЭС, поскольку у Суда фактически отсутствует непосредственная связь с национальными судебными органами государств-членов ЕАЭС. Отсутствие такой юрисдикции, однако, не подразумевает, что Суд лишен возможности формирования и укрепления евразийского правопорядка. В сложившихся условиях особое значение имеют консультативные заключения Суда ЕАЭС, которые если и не могут рассматриваться как альтернатива преюдициальной юрисдикции, но, тем не менее, в значительной степени способны внести лепту в формирование евразийского правопорядка во благо интеграции. Предметом консультативных заключений является не только толкование in concreto, но и абстрактное толкование. Посредством разъяснения Суд не только вносит лепту в реализацию задачи по обеспечению единообразного применения государствами-членами и органами ЕАЭС Договора о Союзе, но и в какой-то мере упреждает возникновение будущих споров, поскольку четко излагает позицию относительно правильного толкования и применения соответствующих правовых норм. В этой связи консультативные заключения обладают значительным потенциалом в деле формирования и укрепления правопорядка ЕАЭС. Анализ уже вынесенных заключений дает основание для вывода, что Суд готов использовать этот инструмент для обеспечения целей интеграции.
В параграфе 3.3 «Проблемы и перспективы дальнейшего укрепления процесса евразийской интеграции в решениях Суда ЕАЭС» автором рассмотрены некоторые проблемы структуры и компетенции Суда ЕАЭС, нерешенность которых не позволяет использовать весь потенциал этого судебного органа во благо укрепления интеграционных процессов на пространстве ЕАЭС.
Отмечается, что опыт Европейского Союза является свидетельством того, что достижения западноевропейской интеграции были бы невозможны без Суда ЕС, без его решений и правовых позиций. Нужно учитывать те внешние факторы, которые способствовали таким правовым позициям. Среди них –
структура Суда ЕС и его компетенция. Однако внешние факторы сами по себе не могут рассматриваться как залог тех результатов, которых Суд ЕС достиг за годы своего существования. Наравне с внешними факторами огромную роль в этих достижениях имели и внутренние факторы, а именно – подходы Суда ЕС, разработанные им правовые концепции и толкования. Суд ЕС, по сути, занимался строительством Европейского Союза, выстраивал его правопорядок и правовую систему. Пример ЕС говорит о том, что Суд ЕАЭС имеет все возможности для внесения не менее значимого вклада как в формирование евразийского правопорядка, так и укрепление интеграционных процессов.
В контексте структуры Суда ЕАЭС важным внешним фактором является наличие постоянно действующих независимых друг от друга первой и второй инстанций. На текущий момент Суд ЕАЭС фактически состоит из одной инстанции, которая сформирована десятью судьями. При апелляционном рассмотрении дел, один состав оценивает решение, а в другой раз состав, принявший решение в первой инстанции, будет рассматривать дело в порядке апелляции. Отсутствующих на сегодняшний день внешних факторов в области компетенции больше. Как неоднократно отмечалось научной литературе, отсутствие у Суда ЕАЭС преюдициальной юрисдикции лишает Суд важнейшего инструмента выстраивания правопорядка Союза посредством диалога с национальными судебными органами государств-членов ЕАЭС. Без “канала прямой связи” с национальными судебными органами государств- членов Суд ЕАЭС не имеет возможности напрямую влиять на деятельность национальных судов, нет возможности через национальные суды государств- членов влиять на формирование единого евразийского правового пространства. Отсутствие у институтов ЕАЭС, в частности, Евразийской экономической комиссии, процессуальной правоспособности обращения в Суд, лишает Суд ЕАЭС важнейшего инструмента укреплению правопорядка Союза посредством рассмотрения дел о невыполнении государствами- членами своих обязательств по Договору о ЕАЭС и иным договорам,
формирующим нормативно-правовую базу Союза. Следствием этого является то, что и у ЕЭК нет всего того инструментария, которым наделена Европейская Комиссия. На сегодняшний день получается, что действия (бездействие) государств-членов ЕАЭС в определенной степени находятся вне зоны контроля судебного органа Союза. Это значительно ослабляет потенциал выстраивания единой правовой системы ЕАЭС. Далее, отсутствие у физических лиц (не являющихся индивидуальными предпринимателями), общественных и иных организаций (не осуществляющих хозяйственной деятельности) процессуальной правоспособности обращения в Суд, также лишает Суд ЕАЭС широкого арсенала средств по укреплению правопорядка Союза. Ведь нормы и принципы права ЕАЭС затрагивают не только права и интересы хозяйствующих субъектов, но всех физических и юридических лиц, проживающих или осуществляющих деятельность на территории Евразийского экономического союза. Однако такие лица лишены инструментов защиты своих прав и законных интересов в судебном порядке. Наличие таких возможностей несудебными средствами проблемы не решает совершенно, потому что только суд, как независимый и объективный орган способен принимать подлинно правосудные решения.
Отдельной проблемой является неясность относительно иерархии источников права ЕАЭС. Согласно статье 6 Договора о ЕАЭС право Союза составляют четыре категории правовых источников: (1) Договор о ЕАЭС; (2) международные договоры в рамках Союза; (3) международные договоры Союза с третьей стороной; (3) решения и распоряжения Высшего Евразийского экономического совета, Евразийского межправительственного совета и Евразийской экономической комиссии, принятые в рамках их полномочий, предусмотренных Договором о ЕАЭС и международными договорами в рамках Союза. В то же время согласно статье 50 Статута Суда ЕАЭС Суд при осуществлении правосудия применяет: (1) общепризнанные принципы и нормы международного права; (2) Договор, международные договоры в рамках Союза и иные международные договоры, участниками
которых являются государства-стороны спора; (3) решения и распоряжения органов Союза; (4) международный обычай как доказательство всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы. Налицо некоторое несоответствие источников, образующих право Союза и источников применимого Судом ЕАЭС права. В частности, общепризнанные принципы и нормы международного права, равно как и международный обычай как доказательство всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы, входят в число применимых Судом ЕАЭС источников, но не являются частью права Союза. В этой связи, прежде всего, возникает вопрос о том, обладают ли общепризнанные принципы и нормы международного права приоритетом над правом Союза или нет? Если да, то из этого следует, что право Союза является неотъемлемой частью международного права, а не самостоятельной (автономной) правовой системой. Из этого положения в свою очередь могут следовать значительные последствия для евразийской интеграции. Как видится, данная проблема может быть решена посредством правовой позиции Суда ЕАЭС, уточняющей, что в статье 50 Статута Суда ЕАЭС изложена последовательность применимых Судом правовых источников, но не их иерархия между собой.
В заключении диссертации представлены положения, представляющие концептуальные выводы и обобщающие результаты выполненной работы.