Сотрудничество и противостояние местного самоуправления и администрации в конце XIX – начале XX веков (на примере Московского региона)
Введение……………………………………………………………………………..3
Глава 1. Создание новой структуры местного самоуправления в ходе Великих
реформ и ее взаимодействие с исполнительной властью……………………….50
1.1. Возникновение органов земского и городского самоуправления…..……. 50
1.2. Направления взаимодействия московских органов самоуправления с
администрацией………………………………………………………………….…73
Глава 2. Корректировка законодательных основ взаимодействия власти и
местного самоуправления в позднеимперский период……………….……….…92
2.1. Сравнительная характеристика положений земского и городского
самоуправления при Александре II и Александре III……………………………92
2.2. Политизация земского и городского самоуправления в период Первой
русской революции и Первой мировой войны………………………………….105
Глава 3. Развитие взаимоотношений московского местного самоуправления и
администрации в конце XIX–начале XX веков…………………………………125
3.1. Сотрудничество московской администрации и органов местного
самоуправления в области народного образования.……………………………125
3.2. Сотрудничество органов местного самоуправления и администрации в
других сферах общественной жизни……………………………………………144
3.3. Сотрудничество органов местного самоуправления и исполнительной
власти в сфере обеспечения фронта в период Первой мировой войны…..……154
Глава 4. Московская администрация и общественное самоуправление: причины
и формы разрешения противоречий……………………………………………..173
4.1. Факторы противостояния местного самоуправления и московской
администрации.……………………………………………………………………173
4.2. Московское земское, городское самоуправление и исполнительная власть:
диалог идей о демократизации России..…………………………………………184
Заключение…………………………………………………………………………202
Список источников и литературы.…………………………….…………………211
Во введении раскрывается актуальность темы, подвергается анализу
степень изученности проблемы на разных исторических этапах, ставятся цели,
задачи, описывается источниковая база исследования, раскрываются методы,
научная новизна, положения, выносимые на защиту, указывается, как
апробировались результаты работы, структура и содержание диссертации.
Первая глава «Создание новой структуры местного самоуправления
в ходе Великих реформ и её взаимодействие с исполнительной властью»
состоит из двух параграфов, в главе анализируется возникновение и развитие
московского земского и городского самоуправления и исполнительной власти
в конце XIX–начале XX веков.
В Параграфе 1.1 «Возникновение органов земского и городского
самоуправления» говориться о земской и городской реформах, проведённых
правительством соответственно в 1864 и 1870 годах. К этому времени
управление на местах, возникшее еще в период правления Екатерины II,
потеряло свою эффективность.
Подводя итоги параграфа, можно сделать вывод, что подготовка земской
реформы прошла длительный путь, большой вклад в ее проведение внесли
Н. А. Милютин, а затем министр внутренних дел П. А. Валуев. После
реализации земской реформы правительство стало задумываться о введении
самоуправления в городах. Проект Городового положения разрабатывался и
видоизменялся на протяжении нескольких лет. В результате в 1870 году он
был утвержден Государственным Советом и получил одобрение императора.
Главным дискуссионным моментом стал вопрос о том, кто и на каких
основаниях получит право выбора гласных. Спор шел по поводу статуса
квартиронанимателей, которые в результате не получили избирательных прав,
а, следовательно, значительная прослойка городского населения, которая
могла платить земские налоги, осталась не у дел.
В параграфе 1.2 «Направления взаимодействия с администрацией в
конце XIX–начале XX веков» рассматриваются компетенции и основные
направления возможного взаимодействия государственной администрации и
местной власти. В результате можно сделать следующие выводы: органы
местного самоуправления быстро эволюционировали и вышли из-под полного
контроля со стороны властей. Как показывает анализ источников и
многочисленных работ ведущих исследователей истории местного
самоуправления, возможность взаимодействия в системе администрация–
земские и городские структуры была достаточно реалистичной. По многим
вопросам, которые накапливались в социальной, экономической и культурной
сферах общественной жизни власть и органы самоуправления готовы были
идти на компромисс, конечно, с определёнными оговорками. Государственная
администрация стремилась не дать местному самоуправлению проявить
самостоятельность, инициативу, но, в то же время, не могла не допустить
органы самоуправления к исполнению своих прямых обязанностей. Одной из
сфер, где государство жестко следило за исполнением законодательства стала
экономическая. Вмешательство самоуправления в политику было абсолютно
невозможно, лишь в периоды ослабления центральной власти администрация
Московского региона не могла полностью сдержать местную власть от
политических инициатив. Таким образом, в Первой главе рассматриваются
проблемы возникновения и постепенного становления органов земского и
городского самоуправления. В результате долгой и кропотливой работы в
нашей стране была создана новая структура власти на местах, хоть и
ограниченная по своим функциональным возможностям, но способная к
совершенствованию и налаживанию диалога с государственной властью. При
этом, несмотря на сопротивление администрации, позиции местного
самоуправления постепенно укреплялись, его лидеры все больше обретали
веру в себя, а его универсальная деятельность вызывала симпатии у
разнообразных категорий населения империи.
Втораяглава«Корректировказаконодательныхоснов
взаимодействия власти и местного самоуправления в позднеимперский
период» состоит из двух параграфов, в главе анализируется, как эпоха
коррекции реформ повлияла на изменение статуса земских и городских
структур, какие события привели к политизации земцев Московского региона.
В параграфе 2.1 «Сравнительная характеристика положений
городского и земского самоуправления при Александре II и Александре III»
описываются изменения, которым подверглись органы самоуправления в ходе
коррекции реформ Александра III.
Подводя итоги параграфа, можно отметить, что консервативное
возрождение во многом явилось шагом назад в процессе развития местного
самоуправления в России. Если законы 1864–1870 годов вводили порядок
функционирования местной власти, как в цивилизованной Европе, то
реформы 1890–1892 годов вернули всё «на место» и, ограничив
избирательные права граждан, создали особый мощный механизм контроля и
вмешательства государства и центральной администрации, что более
соответствовало характеру российской власти того периода.
Однако перспективы взаимодействия и сотрудничества земских и
городских структур с исполнительной властью существовали, это покажут
будущие события, связанные с делом народного просвещения и Первой
мировой войной.
В параграфе 2.2 «Политизация земского и городского самоуправления
в период Первой русской революции и Первой мировой войны» отражаются
события, связанные с политизацией городского и земского самоуправления в
период Первой русской революции и Первой мировой войны. На основании
изученного материала можно сделать несколько выводов: после Первой
русской революции местное самоуправление (это хорошо видно на примере
Московского региона) вышло за пределы своих компетенций. Развитие
муниципальной власти шло по восходящей линии. Самоуправление
задумывалось государством как исполнитель, не имеющий своего мнения, как
помощник административной власти на местах. Однако у него вскоре
возникли не только свои цели и задачи по управлению регионом, но и
выработались собственные взгляды на политическую ситуацию в стране.
Таким образом, ни исполнительная, ни региональная власть не имели
потенциальной возможности влиять на существующее государственное
устройство в Российской империи. Как указывал М. Н. Катков, русское
самодержавие не терпело конкуренции и неподотчетной ему деятельности, но
позволяло иметь «на твердых началах и поставить в правильное отношение к
центральному правительству земство и местное управление»35. Это еще раз
доказывает, что соотношение полномочий в системе самоуправление–
коронная власть оставалось за последней. Земские и городские структуры
активно эволюционировали и добивались все большей популярности в
обществе. Их развитие прошло несколько стадий: в начале своего пути
самоуправление редко выходило за пределы хозяйственных функции,
дарованных ему административной властью, но уже в 80-е годы ему
приходилось решать масштабные вопросы, а в начале XX века оно уже
привлекается правительством к руководству целыми сферами общественной
жизни. Во время Первой русской революции и Первой мировой войны
местное самоуправление организует Союзы, всё более расширяя пределы
своей деятельности. Пиком развития и одновременно закатом самоуправления
становится 1917 год, когда большевики создают новые властные органы,
заменив ими земские и городские структуры.
Третья глава «Развитие взаимоотношений московского местного
самоуправления и администрации в конце XIX–начале XX веков» состоит
из трёх параграфов, в главе приводятся примеры сотрудничества московского
самоуправления и государственной администрации в конце XIX–начале XX
веков.
Параграф 3.1 «Сотрудничество московской администрации и органов
местного самоуправления в области народного образования» посвящен
взаимоотношениям исполнительной власти, городских и земских структур в
указанной сфере. Факты, собранные в параграфе, свидетельствуют о том, что
ни государственная, ни московская власть в целом не приветствовали участие
местного самоуправления в деле развития народного образования в начале XX
века, но и в этой сфере они шли на компромисс, который приводил к
регулярным контактам и взаимодействию между ними. Московская
администрация была заинтересована главным образом в финансовой помощи
со стороны самоуправления, которая была направлена на открытие новых
учебных заведений в регионе, повышении заработной платы учителей, поиску
вакансий для выпускников училищ. Земские и городские деятели желали
модернизировать школьное обучение, но не находили отклика среди
консервативно настроенных управленцев, которые боялись допустить
распространения либеральных идей среди молодежи. Парадоксально, но
противостояние и ограниченное сотрудничество в этой сфере все же
Цит. по: Твардовская В. А. Идеология пореформенного самодержавия. М., 1978.С. 232.
приводили к позитивным результатам и способствовали развитию
просвещения, открытию новых школ, распространению грамотности среди
населения Москвы.
В параграфе 3.2 «Сотрудничество органов местного самоуправления
и администрации в других сферах общественной жизни» рассматриваются
элементы сотрудничества земских и городских органов и исполнительной
власти преимущественно в сфере медицинского обслуживания населения,
общественного призрения, адресной помощи крестьянам и строительства
дорог.
В параграфе 3.3 «Сотрудничество органов местного самоуправления
и исполнительной власти в сфере обеспечения фронта в период Первой
мировой войны» анализируется сотрудничество органов местного
самоуправления и исполнительной власти в сфере обеспечения фронта в
период Первой мировой войны. В результате обобщения исторических фактов,
изложенных в параграфе, можно отметить, что местное самоуправление
оказывало реальную помощь властям, помогало с финансированием,
договаривалось с предпринимателями, именно тогда их взаимоотношения
приобретали позитивный характер. Когда московские земские и городские
органы пытались выйти за рамки свободы, которая власть сама устанавливала
для них, начинались проблемы и недопонимание. В целом степень готовности
земства к мобилизационным проектам в годы Первой мировой войны и
налаживанию рабочих контактов с властью в лице генерал-губернатора можно
оценить, как высокую.
Третья глава посвящена вопросам сотрудничества государства и органов
московского земского и городского самоуправления в сферах образования,
здравоохранения, координации деятельности с правительством во время
вооруженных конфликтов и по другим вопросам повседневной жизни
Московского региона. Конечно, это сотрудничество не всегда было
плодотворным, частым явлением стало недопонимание между сторонами,
иногда возникали острые дискуссии, однако очевидным фактом остается то,
что во всех перечисленных областях шёл прогресс и появлялись новые
позитивные изменения. В губернии открывались новые школы, городские и
земские и городские структуры принимали активное участие в обсуждении
проекта всеобуча, строили планы модернизации народного просвещения.
Самоуправление Московского региона внесло неоценимый вклад в дело
помощи фронту, начиная от создания госпиталей, до борьбы с дезертирством
и организации помощи увечным воинам в трудоустройстве. Земцы
разработали программу противоэпидемиологических мероприятий, добились
успехов в борьбе с холерой, оказывали помощь в призрении неимущих
граждан. Все это стало возможным благодаря тому, что органы местного
самоуправления на определенном этапе своего развития перешли на новый
уровень управления регионом и стали ставить перед собою задачи
стратегического масштаба.
Четвёртая глава «Московская администрация и общественное
самоуправление: причины и формы разрешения противоречий» состоит
из двух параграфов, в ней говориться о причинах противостояния местных
структур и администрации и способах разрешения конфликтных ситуаций
между ними.
Параграф 4.1 «Факторы противостояния местного самоуправления и
московской администрации» посвящен проблеме конфронтации органов
местного самоуправления и исполнительной власти в хозяйственной сфере и
по другим повседневным вопросам жизни губернии. В нем также приводятся
примеры политизации земских структур. В результате делается вывод о том,
что что конфликты были обусловлены целым комплексом предпосылок.
В параграфе 4.2. «Московское земское, городское самоуправление и
исполнительная власть: диалог идей о демократизации России» изучается
возможность изменения существующего политического строя в Российской
империи посредством городского и земского самоуправления. Анализ
исторического материала указывает на то, что ни исполнительная власть, ни
местное самоуправление не собирались менять сложившиеся годами традиции
взаимоотношений друг с другом, поэтому они не смогли вывести Россию на
путь эволюционного развития. Земские и городские структуры прекрасно
понимали недостаточность своих полномочий, необходимость их расширения.
Именно поэтому не администрация, а земства постоянно актуализировали
проблему более тесного сотрудничества, чтобы одновременно использовать в
своей работе государственный ресурс и потенциал общества для решения
региональных и национальных задач.
Анализ воспоминаний современников тех событий, документов и
научной литературы приводит к мысли о том, что московское самоуправление
занимало лидирующие позиции как инициатор инноваций на всероссийском
уровне, оно играли консолидирующую роль, решая не только насущные
задачи, но и определяя в масштабах страны перспективы эволюции структуры
местного самоуправления, его полномочий и форм взаимодействия с властью.
Таким образом, подводя итоги четвертой главы, можно говорить не
только о сотрудничестве, но и о значительных противоречиях между
московским местным самоуправлением и властью. Иногда гласные, благодаря
своим решительным действиям, могли переломить ситуацию, так произошло
во время борьбы органов самоуправления с синдикатами, которые напрямую
поддерживались губернаторами. Иногда власть одерживала верх, блокируя
инициативы московских земцев, грубо вторгаясь в сферу их компетенций.
Однако на фоне существующего недоверия ростки сотрудничества все
же сохраняли определённый баланс во взаимоотношениях государственная
администрация–городское и земское самоуправление, именно это помогало
решать наиболее важные вопросы, стоящие перед государством. При этом
московское земство благодаря своим инициативам и авторитету начало
занимать лидирующие позиции во всей стране.
Взаключенииподводитсяитограссмотрениюпроблемы
взаимодействия органов местного самоуправления и московской
администрации в начале ХХ века, а также роли и места самоуправления в
жизни государства и общества в рассматриваемый период, необходимо
подчеркнуть, что государство старалось встроить городские и земские
структуры в систему исполнительной власти, полностью контролировать
местное самоуправление, которое было создано, как уступка обществу в
условиях реформирования устаревающей государственной системы. Однако,
работа самоуправления стала предпосылкой демократизации политической
системы Российской империи в долгосрочном периоде. Можно объективно
отметить, что местная власть была способна на взаимодействие с
администрацией, особенно в сфере образования, медицинского обслуживания
населения, помощи фронту во время военных действий. Через
противостояние, противоречия, споры самоуправление Московского региона
зачастую налаживало взаимоотношения с московской властью и находило
возможность решить различные вопросы, иногда и государственного, и
общественно-политического масштаба. В системе самоуправление–коронная
власть последняя готова была передать местному самоуправлению часть
своего функционала, так как новые политические реалии не давали
возможности управлять страной по-старому, но лидирующие позиции власть
все же оставляла за собою, используя запреты и предписания там, где органы
самоуправления начинали выходить из-под её контроля.
Актуальность темы исследования. Местное самоуправление, его
становление и развитие являются на сегодняшний день одной из актуальных
тем, рассматриваемых в историографии, начиная со времени его возникновения
и заканчивая современностью. Изменения, произошедшие в России в 90-е годы
XX века, оказали сильнейшее влияние на возрождение интереса ученых-
историков, обществоведов, представителей творческой интеллигенции к теме
местного самоуправления, особенно к его взаимоотношениям с
государственной властью. Сегодня структура местного самоуправления далеко
не совершенна и является одной из автономных форм реализации власти
гражданским населением. Конституция РФ уделяет значительное внимание
местному самоуправлению, что находит свое отражение в соответствующих
статьях. Одновременно Конституция РФ дифференцирует государственную
власть и местное самоуправление с соответствующими властными органами1.
Так, Конституция гласит, что «местное самоуправление осуществляется в
муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются федеральным
законом. Территории муниципальных образований определяются с учетом
исторических и иных местных традиций»2. Органы местного самоуправления
«подразделяются на коллегиальные (представительный орган, контрольный
орган, избирательная комиссия и другие) и единоличные (глава
муниципального образования, глава местной администрации)»3. Далеко не
всегда современные местные органы власти реализуют свои полномочия и
выполняют возложенные государством и обществом задачи в полном объеме.
1
Конституция Российской Федерации. Статья 12 [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://duma.gov.ru/news/48953/ (дата обращения 14 июля 2020 года).
2
Конституция Российской Федерации. Статья 131 [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://duma.gov.ru/news/48953/ (дата обращения 14 июля 2020 года).
3
Конституция РФ. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://duma.gov.ru/news/48953/ (дата
обращения 14 июня 2020 года).
Именно поэтому необходимо обратиться к прошлому и проанализировать
методы и формы работы земств на рубеже веков, рассмотреть элементы
сотрудничества и противостояния между ними и органами государственной
власти, выявить те решения, которые принимались местной властью по
хозяйственным и политическим вопросам. Все это дает возможность говорить
об актуальности данного вопроса, рассмотрение которого приведет к более
глубокому пониманию места и роли самоуправления в современной России.
Если анализировать научную ценность изучения темы местного
самоуправления, то необходимо отметить, что она способствует раскрытию
проблемы модернизации нашей страны на рубеже XIX–начала XX веков, так
как деятельность городских и земских структур способствовала либерализации
российского общества; взаимодействие местного самоуправления с
общественными организациями, работа земцев в Союзе Союзов, участие во
Всероссийском съезде учителей в ходе Первой русской революции, создание
Земского и Городского союзов во время Первой мировой войны позволяет
лучше понять размах и характер общественного движения в России в
изучаемый период.
Деятели земского и городского самоуправления оставили после себя
множество публикаций, статей, воспоминаний и дневников, работа с этими
документальными свидетельствами дает возможность по-новому взглянуть на
формирование общественной мысли, узнать, какие перспективы дальнейшего
политического развития страны вынашивали различные представители
городских и земских органов власти.
Степень разработанности научной проблемы. В соответствии с
методологическими и практическими задачами, которые ставились и решались
исследователями российской истории, выделяются несколько периодов
историографии проблемы. Рамки первого периода можно обозначить
следующими границами: конец ХІХ века–1917 год. В этот период начинают
появляться первые публикации, связанные с функционированием и развитием
земского движения в России. Авторов интересует тематика, отражающая роль и
место местного самоуправления в политической и экономической жизни
страны.
Этот период в отечественной историографии представлен множеством
выдающихся ученых и мыслителей, которые внесли значительный вклад в
изучение земских и городских структур в России. Именно им последователи
обязаны анализом законодательной базы и многочисленных документов, на
основании которых развивалось местное самоуправление.
Одним из таких ученых был А. Д. Градовский, поставивший цель выявить
ту нишу, которую занимали земства в системе современной им власти, а также
очертить круг полномочий, делегированных местному самоуправлению
законодательством. Профессор не высоко оценивал потенциальные
возможности местного самоуправления. «В конечном счете, утверждал
Градовский, вопрос о самоуправлении есть вопрос об организации власти, а не
о пределах этой власти»4.
Внутренние проблемы, связанные с увеличением границ и
интегрированием в национальную структуру страны новых народностей,
делали особенно востребованной русскую идею о необходимости объединения
нации. Так, К. Н. Соколов в своей работе отмечает, что в обозначенной
ситуации национальная идея, декларируемая правящими лицами, становится
прототипом Святой Руси, который к этому моменту уже успел стать
олицетворением ожиданий русского этноса, сформировавшего основу «юного
национального образования»5.
Проблема функционирования и полномочий местного самоуправления
поднимается в работах К. Д. Кавелина и К. К. Арсеньева6. Эти ученые
предлагали превратить земства в государственный орган, дальнейшая судьба
Цит. по Верещагин А. Н. Земский вопрос в России (политико-правовые аспекты). М., 2002, 192 с.
5
Соколов К. Н. Очерк истории и современного значения генерал-губернатора. Гл. 1–4 //
Вестник права. 1903. № 7. С. 110–179; Гл. 5–6, Заключение // Там же. № 8. С. 39–76.
6
Арсеньев К. К. За четверть века (1871–94). СПб, 1915. Кавелин К. Д. Политические призраки.
Верховная власть и административный произвол. Один из современных русских вопросов.
Берлин, 1878.
местного самоуправления виделась ими в свете социокультурного восприятия
власти, что в тот период времени было характерным явлением.
В работе К. Ф. Головина «Наше местное управление и местное
представительство» отмечается, что «вся система управления губерний и
уездов терпит от недостатка серьезного общественного контроля, земские и
городские учреждения лишены, с одной стороны, всякой свободы действия, с
другой, по личному составу не отвечают требованиям, так как представляют
собою не целое население, а только наиболее зажиточные классы»7. В этой
работе Головин советует расширить функции городских и губернских органов
самоуправления, а «порядок выбора гласных следует изменить в смысле
расширения представительства от крестьян и беднейших граждан»8.
Ученый предлагает обновить и усовершенствовать систему
самоуправления на основе «двух учреждений–введения волостных мировых
судей и губернского совета…, который должен стать опосредующим органом
для устранения мнимых противоречий между земством и правительственными
учреждениями»9.
Выдающийся русский ученый и публицист Б. Н. Чичерин, в 1882 году–
московский городской голова, в своих мемуарах также анализирует
деятельность местного самоуправления. В завершении карьеры Чичерин
вынужден был оставить свою должность. Причина заключалась в том, что он
разочаровался в самой идее самоуправления, значительно ограниченного в
своих полномочиях, находящегося под неусыпным контролем со стороны
правительства. Чичерин писал, что в таких условиях «оставаться московским
городским головой, ввиду враждебности властей, не имея поддержки в
обществе, в сущности, равнодушном к общественному делу, привыкшем к
раболепной покорности, пугающемуся любой угрозы… неприемлемо»10.
Головин К. Ф. Наше местное самоуправление и народное представительство. СПб: Тип. М. М.
Стасюлевича, 1884. С. 5.
8
Там же. С. 5.
9
Головин К. Ф. Наше местное управление и местное представительство. СПб., 1884. С. 157.
10
Чичерин Б. Н. Воспоминания Б. Н. Чичерина. Земство и Московская Дума. М., 1934. С.262.
М. И. Свешников в известном исследовании «Основы и пределы
самоуправления: опыт критического разбора основных вопросов местного
самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств»,
осуществил анализ местного самоуправления в государствах Западной Европы
. Ученый резюмирует, что процессы возникновения земств в России и
самоуправления в Европе принципиально отличаются друг от друга.
Свешников делает вывод, что деспотический характер власти в России
тормозит развитие земства, в то же время европейский экономический и
политический демократизм положительно влияет на деятельность
самоуправления и способствует становлению гражданского общества в этом
регионе.
В результате ученый констатирует, что самоуправление станет союзом
между государством и обществом, если будут выполняться несколько
обязательных принципов: «1. правильная постановка компетенции
самоуправления предполагает, что все дела местной администрации,
поддающиеся местному ограничению, должны составлять предмет ведомства
местного самоуправления на правах государственной власти; 2. правильная
организация самоуправления предполагает ряд административных союзов в
государстве, основанных на выборных началах; 3. действительный контроль
над самоуправлением предполагает лишь контроль над законностью, а не над
целесообразностью действий самоуправления»12. Только при таких условиях,
по мнению М. И. Свешникова, земства в России могли бы занять достойное
место, стали бы действенным механизмом управления на местах.
Ряд проблем юридически-правового положения крестьянства в последней
четверти XIX–начале XX веков, были освещены в монографиях выдающихся
Свешников М. И. Основы и пределы самоуправления: опыт критического разбора основных
вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств.
М.: Лань, 2014. 556 с.
12
Свешников М. И. Основы и пределы самоуправления: опыт критического разбора основных
вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств.
СПб, 1892. С.567–568.
российских историков13. Упомянутые авторы на основе детального описания
внутриполитической атмосферы и законодательного творчества правительств
Александра II и Александра III проанализировали трансформации, которые
нашли свое место в законном статусе крестьянства, а именно, в структуре
органов местного управления.
В целом взгляды и суждения ученых конца XIX–начала ХХ веков в
вопросах организации местного самоуправления и его сотрудничества с
органами центральной власти демонстрируют, главным образом,
разностороннее отношение к проблеме, отражая весь спектр позитивных и
негативных отзывов. Многие ученые отмечают неоправданный контроль
государства над местным самоуправлением, говорят о необходимости
повышения его статуса путем наделения широкими полномочиями. Другие
считают, что самоуправлению необходимо придать государственный статус,
тем самым четко очерчивая круг его компетенций.
Либералы придерживались мнения о необходимости повышения статуса
земств и городских дум. Они предполагали допустить их представителей к
непосредственному администрированию на уровне городов, уездов, губерний и,
наконец, к совещательному участию в Государственном Совете. Представители
консервативного течения, такие как К. Ф. Головин, Н. П. Семенов, считали
целесообразным провести объединение усилий казенных и общественных
учреждений, но с сохранением в новой системе доминирующего положения
государственных органов14.
Последовавшие законодательные инициативы Александра III частично
реализовали эти идеи на практике, что вызвало неоднородную оценку
законодателя со стороны исследователей. Одна группа авторов довольно
охотно восприняла позицию государственной власти по вопросу организации
Бржеский Н. К. Очерки юридического быта крестьян. СПб, 1902., Дружинина Н. М. Право и
личность крестьянина. СПб, 1897., Николаев А. А. История русского крестьянства. М., 1917.,
Леонтьев А. Крестьянское право. Его содержание и объем. СПб, 1908.
14
Головин К. Ф. Наше местное управление и местное представительство. СПб., 1884. С. 152;
Семенов Н. П. Наши реформы. М., 1884. С. 49, 52.
самоуправления, а другая заняла совершенно противоположную позицию,
последовательно критикуя государственную теорию местного самоуправления
за уменьшение автономности общественных учреждений и усиление
административного надзора. Так, М. И. Свешников предлагал использовать
систему административного надзора, ограниченную полномочиями по
наблюдению за законностью действий органов самоуправления, с
одновременной интенсификацией развития различных форм общественного
контроля за деятельностью земств15.
Н. М. Коркунов в своих публикациях давал обзор истории земских и
городских структур, начиная с государственной теории самоуправления, а
затем переходил к характеристике местного самоуправления в различных
государствах. Коркунов видел основной недостаток местных учреждений в
«обособленности… земства и правительства и возникающим отсюда неудобном
во многих отношениях дуализме»16, что не может способствовать нормальному
развитию самоуправления.
Наиболее последовательно общегосударственный статус местного
самоуправления защищал в своих работах профессор В. В. Ивановский,
который считал, что земства обладают всей полнотой власти на местном
уровне. Ивановский позитивно отнесся к тем изменениям, которые были
внесены в статус самоуправления по Положению 1890 года, он отмечал, что что
новое законодательство пусть и уменьшило, но вовсе не уничтожило
самостоятельность земских учреждений, так как «ни губернатору, ни министру
внутренних дел не предоставлено право не только изменять, но и отменять
постановления земских собраний17.
Несмотря на отдельные различия в оценках исследователи приходили к
согласию по поводу того, что «новые законы пошатнули статус земств как
Свешников М. И. Основы и пределы самоуправления: Опыт критического разбора основных
вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств.
СПб., 1892. Часть II. С. 254–255, 281.
16
Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т.2. Особенная часть. СПб., 1893. С. 534.
17
Ивановский В. В. Вопросы государствоведения, социологии и политики. Казань, 1899. С. 241.
органов самоуправления, но упрочили их положение как государственных
органов»18.
Таким образом, публикации авторов данного периода сводились,
преимущественно, к анализу деятельности государственных органов власти,
поиску места местного самоуправления в системе государственного
управления.
Историография советского периода. Оценка исторической мысли
советского периода закономерно требует критического подхода. Конечно,
работы, написанные ведущими отечественными специалистами, заслуживают
особого внимания. Интерес вызывают исследования, посвященные местному
самоуправлению в отдельных губерниях России. Однако проблемы, которые
поднимались авторами, тематика монографий носят несколько «однобокий»
характер, некоторые вопросы в этот период освещаются достаточно подробно,
о других говорить было не принято. Все это приводило к формализму,
зависимости мнений историков от идеологических установок, господствующих
в советском обществе. Политика Александра III и изменения законодательной
базы деятельности органов самоуправления оценивались как мера
контрпродуктивная и реакционная, исследователи даже дали определение
этому правлению–контрреформы–ярлык, на долгие годы ставший ведущей
характеристикой всей деятельности императора.
Н. П. Никольская в 1946 году написала работу «Закон о земских
начальниках», на материалах Пензенской губернии автор дает характеристику
земского самоуправления после внедрения в практику института земских
начальников19. Хотя работа Н. П. Никольской не может претендовать на
полноту изложения фактов, она стала одним из первых исследователей данной
проблематики в Советском Союзе.
Галкин П. В. Местное самоуправление в Московской губернии и государственная власть,
1864–1917 гг. М.: Главархив, 2012.
19
Никольская Н. П. Закон о земских начальниках: автореферат… канд. ист. наук. Пенза, 1946.
Следовательно, работы советских исследователей, касающиеся вопросов и
проблем, связанных с деятельностью местного самоуправления, можно назвать
узконаправленными и идеологизированными.
Отдельным и значительным событием в советской историографии стали
труды П. А. Зайончковского20. Интересы и тематика исследований П. А.
Зайончковского очень разнообразны и значительны по своему характеру.
Помогаем с подготовкой сопроводительных документов
Хочешь уникальную работу?
Больше 3 000 экспертов уже готовы начать работу над твоим проектом!
5 (428 отзывов)
4.2 (5 отзывов)
5 (20 отзывов)
5 (8 отзывов)
4.6 (30 отзывов)
4.8 (1033 отзыва)
4.9 (20 отзывов)
4.5 (330 отзывов)
4.6 (522 отзыва)
