Административно-правовой статус уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации

Актуальность темы исследования обусловлена, прежде всего, отсут- ствием в юридической науке разработанной концепции административно- правового статуса уполномоченного по правам человека в субъекте Россий- ской Федерации (далее также – региональный омбудсмен1, уполномочен- ный). В научных публикациях аргументировано наличие административно- правовых основ статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Вместе с тем, правовое положение региональных омбудсменов имеет существенную специфику.
С развитием законодательной базы, в том числе принятием Федерально- го закона от 18 марта 2020 г. No 48-ФЗ «Об уполномоченных по правам чело- века в субъектах Российской Федерации»2 (далее также – Закон No 48-ФЗ), в комплексном правовом статусе региональных омбудсменов укрепились ад- министративные элементы и усилились функции в сфере управленческих от- ношений.
На сегодняшний день потенциал возможностей уполномоченных не реа- лизуется в полной мере. Ежегодно, по сведениям федерального омбудсмена, его коллеги в регионах России рассматривают около 200 тыс. обращений3. Это незначительное количество для контрольного института, представленно- го во всех субъектах Российской Федерации; для сравнения: в органы проку- ратуры в год поступает примерно 5 млн обращений4.
1 См.: Тенденции развития контроля за деятельностью публичной администрации в зарубежных государствах : монография / отв. ред. В. И. Лафитский, И. Г. Тимошенко. М. : ИЗиСП : ИНФРА-М, 2015. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации : федер. закон от 18 марта 2020 г. No 48-ФЗ : в ред. от 30 апреля 2021 г. No 116-ФЗ // Российская газета. 2020. 20 марта ; 2021. 5 мая.
3 См.: Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2019 год // Официальный сайт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. URL: https://ombudsmanrf.org/content/doclad2019 (дата обращения: 03.04.2021).
4 См.: Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской Федерации за январь-декабрь 2020г. // Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации. URL:
Разработка концепции административно-правового статуса региональ-
ных уполномоченных обусловлена потребностью решения существующих проблем в законодательстве и правоприменительной практике, к которым относится, прежде всего, отсутствие у омбудсменов императивных полно- мочий для разрешения административно-правовых споров между гражда- нами и субъектами государственного и муниципального управления. Это обстоятельство существенно снижает эффективность контроля уполномо- ченных по правам человека. Ограниченность имеющихся ресурсов (отсут- ствие у омбудсменов в 23 регионах страны собственных аппаратов или ко- личество сотрудников 1–3) является препятствием для реализации предо- ставленных полномочий: с марта по декабрь 2020 г. региональными омбудсменами было подано всего 20 административных исков в целях за- щиты прав и свобод других лиц, а также неопределенного круга лиц5.
Данные факторы детерминируют значимость диссертационной работы для науки административного и административного процессуального права.
Степень научной разработанности темы исследования. Значитель- ный вклад в изучение рассматриваемого института внесен учеными, стояв- шими у истоков его анализа: А. С. Автономовым, В. В. Бойцовой, Н. Ю. Хаманевой.
Исследованию правового положения федерального омбудсмена посвя- щены работы А. П. Евдошенко, Ю. Л. Корабельниковой, Н. В. Корнеевой, А. Г. Майорова, А. Ю. Семеновой, Д. Е. Феоктистова, О. А. Шеенкова, В. В. Эмих; правовой статус региональных уполномоченных изучали Р. Р. Амирова, Е. С. Буянкина, И. Ф. Вершинина, О. Н. Еремеева, Е. Г. Маркелова, Н. Ф. Лукашова. В трудах К. М. Амосова,
https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/activity/statistics/office/result?item=58866781 (дата обращения: 20.03.2021).
5 См.: В Государственной Думе в первом чтении принят законопроект о регулирова- нии деятельности региональных омбудсменов // Официальный сайт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. URL: https://ombudsmanrf.org/news/ novosti_upolnomochennogo/view/v_gosudarstvennoj_dume_v_pervom_chtenii_prinjat_zakonop roekt_ob_otmene_poshliny_dlja_regionalnykh_ombudsmenov (дата обращения: 19.03.2021).
В.И.Засыпаловой, Т.Д.Зражевской, Т.Н.Москальковой и В.В.Чуксиной
исследуемый институт анализируется как на федеральном, так и на регио- нальном уровнях.
Работы вышеперечисленных ученых выполнены с позиций науки кон- ституционного права. Рассмотрению статуса федерального Уполномоченного по правам человека в административно-правовом аспекте посвящены науч- ные публикации И. Ю. Плуталова6.
М. Ю. Шамриным осуществлен анализ административно-правового статуса детского омбудсмена7.
К настоящему моменту в юридической науке отсутствует исследование административно-правового статуса регионального уполномоченного по правам человека. Потребность в его проведении продиктована необходимо- стью обобщения итогов реализации принятого больше года назад Закона No 48-ФЗ с целью совершенствования нормативной правовой базы, а также правоприменительной практики.
Контрольная функция регионального омбудсмена как составляющая его административно-правового статуса не получила значительного внимания в юридической литературе. Изучению конституционного института Уполно- моченного по правам человека в Российской Федерации как элемента систе- мы государственного контроля посвящена диссертационная работа Б. С. Галяутдинова8.
Для юридической науки актуальным вопросом является разработка тео- рии государственного контроля регионального омбудсмена (понятия, специ-
6 См.: Плуталов И. Ю. Административно-правовая основа статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Административное право и процесс. 2019. No 10. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
7 См.: Шамрин М. Ю. Административно-правовой статус Уполномоченного по правам ребенка : дис. … канд. юрид. наук. М., 2014. С. 14, 50–79 ; Его же. Административно- правовой статус детского омбудсмена в России // Административное право и процесс. 2020. No 7. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
8 См.: Галяутдинов Б. С. Конституционный институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в системе государственного контроля Российской Федерации : дис. … канд. юрид. наук. М., 2014. С. 118–176.
фики, видов) в целях повышения эффективности осуществления его кон-
трольной деятельности.
Объект исследования – общественные отношения в сфере реализации
административно-правового статуса уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации.
Предмет исследования – правовые нормы, регламентирующие админи- стративно-правовой статус регионального уполномоченного; судебная и ад- министративная практика их применения; теоретические положения, выра- ботанные юридической наукой и раскрывающие исследуемую тему; офици- альные информационно-аналитические материалы.
Цель исследования – разработать концепцию административно- правового статуса уполномоченного по правам человека в субъекте Россий- ской Федерации.
Достижению данной цели способствовало решение следующих задач:
– характеристика уполномоченных по правам человека как субъектов административного права;
– определение понятия и элементов административно-правового стату- са регионального уполномоченного и его разграничение с конституционно- правовым статусом;
– формулирование признаков и выявление содержания государственно- го контроля уполномоченных по правам человека;
– анализ реализации региональными омбудсменами контрольного про- цесса как вида административного процесса;
– уточнение существующих в юридической науке критериев эффектив- ности контрольной деятельности уполномоченных по правам человека;
– рассмотрение межведомственного взаимодействия, координации управленческой деятельности и участия в противодействии коррупции как функций региональных омбудсменов; – выявление проблем в сфере реализации административно-правового
статуса уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Феде- рации;
– подготовка предложений по изменению законодательства, а также практики его применения с целью совершенствования административно- правового статуса регионального уполномоченного и повышения эффек- тивности его контрольной деятельности;
– изучение проблем функционирования аппаратов омбудсменов как га- рантии административно-правового статуса уполномоченных по правам че- ловека и рекомендация мер по их решению;
– внесение по итогам проведенного исследования предложений по со- вершенствованию правового регулирования административной ответствен- ности, установленной за воспрепятствование деятельности региональных омбудсменов.
Методологическую основу диссертационной работы составляют: все- общий диалектический метод научного познания; общенаучные методы (ана- лиз, синтез, описание, обобщение, сравнение, моделирование); частнонауч- ные методы (формально-юридический, историко-правовой, сравнительно- правовой, системно-структурный).
С применением диалектического и историко-правового метода рассмот- рена динамика развития правового статуса региональных омбудсменов. Ана- лиз и синтез, формально-юридический и системно-структурный методы поз- волили выявить сущность и элементы административно-правового статуса регионального уполномоченного. Сравнительно-правовой метод способство- вал пониманию статуса омбудсменов в зарубежных странах, сопоставлению правового положения региональных уполномоченных по правам человека со статусами федерального и специализированных омбудсменов, выявлению соотношения административно-правового и конституционно-правового ста- тусов региональных уполномоченных.
Теоретическую основу исследования составили научные труды, по- священные институтам уполномоченного по правам человека и специализи-
Р. Р. Амирова,
В. В. Бойцова,
Б. С. Галяутдинов,
Т. Д. Зражевская,
Н. В. Корнеева,
Е. Г. Маркелова,
С. В. Сабаева,
А. Ю. Сунгуров,
О. А. Шеенков, В. В. Чуксина, В. В. Эмих.
рованных омбудсменов, следующих авторов:
А. С. Автономов, М. С. Башимов, И. Ф. Вершинина, В. И. Засыпалова, Е. Г. Калинина, В. В. Комарова, Ю. Л. Корабельникова,
К. М. Амосов, Л. В. Анисимова, Е. С. Буянкина, Г. А. Василевич,
А. П. Евдошенко, О. Н. Еремеева,
Ю. С. Кручинин, О. О. Миронов,
Н. Ф. Лукашова, Т. Н. Москалькова,
Г. В. Синцов, Н. Ю. Хаманева,
А. Г. Майоров, И. Ю. Плуталов, Д. Н. Степанова,
З. М. Шабанова,
А. Ю. Семенова, Д. Е. Феоктистов,
При разработке понятия административно-правового статуса региональ- ного уполномоченного по правам человека анализировались посвященные административно-правовому статусу субъектов административного права ра- боты таких исследователей, как: А. А. Аникитин, А. А. Бондаренко, Ю. В. Гаврилкина, М. Б. Добробаба, М. А. Захарова, И. В. Потокин, О. С. Рогачева, Ю. В. Соболева, Д. А. Черногоров, М. Ю. Шамрин.
Соискателем изучены научные труды о государственном управлении, государственном контроле и административном надзоре следующих ученых: Ю. Е. Аврутин, А. Б. Агапов, Д. Б. Алексеев, Г. В. Атаманчук, Д. Н. Бахрах, Ю.А.Браташова, В.П.Беляев, А.М.Воронов, А.И.Гурин, К.В.Давыдов,
А. З. Завалунов,
А. В. Калмыкова,
А. В. Мартынов,
Л. Л. Попов, Б. В. Россинский,
С. А. Старостин, А. И. Стахов,
В. П. Уманская, К. В. Черкасов, В. Е. Чиркин, Е. В. Шорина.
С. М. Зырянов, П. И. Кононов, А. Ф. Ноздрачев, Ю. Н. Старилов, А. М. Тарасов,
А. Б. Зеленцов, С. М. Зубарев, М. Н. Кобзарь-Фролова, Н. М. Конин,
Ю. И. Мигачев,
Е. В. Мигачева, Ю. С. Смородинова,
Нормативная правовая база диссертации представлена источниками национального и международного права.
М. С. Студеникина, Среди российских нормативных правовых документов соискателем ис-
пользовались: Конституция России; федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие отношение к теме исследования; указы Президента Российской Федерации; уставы и законы субъектов Российской Федерации; нормативные правовые акты федеральных и региональных ис- полнительных органов государственной власти; муниципальные норматив- ные правовые акты.
Из области международного права при проведении исследования изу- чались международные договоры и акты органов международных организаций.
Кроме того, в работе анализировались проекты нормативных правовых актов, посвященных отдельным аспектам исследуемой темы, и утратившие силу нормативные акты.
Эмпирическая база исследования – информационно-аналитические и статистические данные федерального и региональных уполномоченных по правам человека, органов прокуратуры, Следственного комитета Россий- ской Федерации, исполнительных органов государственной власти субъек- тов Российской Федерации; материалы судебной практики; результаты со- циологических опросов.
Научная новизна диссертации обусловлена проведением первого ис- следования по обозначенной теме и состоит в следующем:
– предложены понятие и элементы административно-правового стату- са уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации;
– разграничены административно-правовой и конституционно- правовой статусы регионального омбудсмена;
– установлены функции омбудсменов в сфере управленческих отношений;
– разработаны теоретические основы государственного контроля ре- гионального уполномоченного по правам человека (понятие; признаки; це- ли, задачи и функции; объект и предмет; формы и методы; виды);
– выявлены стадии и структура контрольного процесса уполномочен- ных по правам человека; – сформулированы авторские критерии эффективности контрольной
деятельности регионального омбудсмена;
– обоснованы предложения по внесению изменений и дополнений в за-
конодательство, направленные на: укрепление административно-правового статуса региональных уполномоченных; повышение эффективности их кон- трольной деятельности; совершенствование административных процедур контрольного процесса омбудсменов, их полномочий (в том числе в сферах административного судопроизводства, производства по делам об админи- стративных правонарушениях), правового регулирования административ- ной ответственности за воспрепятствование деятельности региональных уполномоченных по правам человека.
На защиту выносятся положения, являющиеся новыми или содер- жащие элементы научной новизны:
1. Сформулирован вывод о том, что региональный уполномоченный по правам человека как субъект административного права является участником комплекса административно-правовых отношений: контрольных, управлен- ческих, административно-юстиционных (судопроизводственных), админи- стративно-деликтных (охранительных). С точки зрения науки администра- тивного права региональный уполномоченный по правам человека – это не- зависимое лицо, которое замещает государственную должность субъекта Российской Федерации, осуществляет административно-правовую защиту прав и свобод человека и гражданина в спорах с субъектами государственно- го и муниципального управления, а также реализует иные функции: государ- ственного контроля, межведомственного взаимодействия, координации управленческой деятельности и участия в противодействии коррупции.
2. Предложена следующая периодизация развития правового статуса ре- гиональных уполномоченных по правам человека: с 1993 г. по 2009 г. – этап становления; с 2010 г. по ноябрь 2016 г. – этап укрепления правового статуса региональных омбудсменов и расширения их функций; с декабря 2016 г. по февраль 2020 г. – этап дальнейшего совершенствования; с марта 2020 г. по
настоящее время – этап унификации, вызванный принятием Закона No 48-ФЗ. 3. Обоснован подход к статусу регионального уполномоченного по пра- вам человека как комплексному правовому образованию, включающему пре- имущественно нормы конституционного и административного права. Адми- нистративно-правовой статус уполномоченного по правам человека в субъ- екте Российской Федерации определен соискателем как установленная зако- нодательством и реализуемая в административно-правовых отношениях со- вокупность целей, задач, функций, полномочий, гарантий, запретов и огра- ничений омбудсмена как лица, замещающего государственную должность
субъекта Российской Федерации.
4. Понятие государственного контроля регионального уполномоченного
по правам человека определено как функция омбудсмена, реализуемая в це- лях содействия обеспечению прав и свобод человека и гражданина в дея- тельности субъектов государственного и муниципального управления и вос- становлению прав и свобод в случаях нарушений путем проведения самосто- ятельных либо совместных с компетентными органами и должностными ли- цами проверок и принятия по их итогам мер восстановительно- корректирующего характера. Контроль уполномоченных по правам человека представляет собой: их функцию, реализуемую в сфере управленческих от- ношений (основное направление деятельности); способ содействия обеспече- нию и восстановлению прав и свобод человека и гражданина в государствен- ном и муниципальном управлении (назначение); вид административного процесса (содержание).
5. Предложена структура контрольного процесса региональных омбудсменов, которая включает в себя производство по жалобам граждан и составляющие его административные процедуры: процедура принятия жало- бы к рассмотрению; процедура ее рассмотрения; процедура реализации мер в целях содействия восстановлению прав и свобод человека и гражданина. Вы- явлены стадии контрольного процесса омбудсменов: возбуждение производ- ства по жалобе либо принятие решения об осуществлении контрольного про-
цесса по инициативе самого уполномоченного; анализ ситуации и при необ- ходимости проведение проверки информации о неправомерном вмешатель- стве в сферу прав человека и гражданина; выработка и принятие восстанови- тельных и корректирующих мер при выявлении нарушений; проверка испол- нения направленных рекомендаций и в случае их невыполнения принятие мер в рамках компетенции.
6. Под критериями эффективности контрольной деятельности регио- нального уполномоченного предложено понимать совокупность характери- стик, свидетельствующих о достижении омбудсменом целей и задач своей деятельности и отражающих степень ее соответствия потребностям и интере- сам граждан, общества и государства. Сформулированы следующие крите- рии эффективности контрольной деятельности региональных омбудсменов, предлагаемые для закрепления в ЗаконеNo48-ФЗ: результативность, ком- плексность и полнота принятых мер, доступность, удовлетворенность населения.
7. Выявлена функция координации региональными омбудсменами управленческой деятельности в сфере обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, заключающаяся в организации согласованного эф- фективного взаимодействия субъектов государственного и муниципального управления при подготовке, планировании реализации и исполнении страте- гического документа в области развития и защиты прав граждан.
8. Рекомендованы для закрепления в Законе No 48-ФЗ формы участия ре- гиональных омбудсменов в противодействии коррупции: выявление фактов коррупции из обращений граждан и информирование правоохранительных органов; антикоррупционное просвещение населения; работа с исполнитель- ными органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, наделенными отдельными государственными или иными публичными полномочиями, государственными и муниципальными служа- щими в целях формирования нетерпимости к коррупционному поведению; анализ деятельности вышеуказанных органов и организаций и выработка предложений по оптимизации и конкретизации их полномочий; антикорруп-
ционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов, касающихся прав, свобод, обязанностей человека и гражданина; участие в разработке и реализации региональных государственных программ по противодействию коррупции.
9. Даны рекомендации по укреплению административно-правового ста- туса регионального уполномоченного и совершенствованию правового регу- лирования административно-правовой защиты омбудсменом прав и свобод человека и гражданина в Законе No 48-ФЗ: в ст. 1 исключить нормы о субси- диарности деятельности регионального омбудсмена; в ч. 4 ст. 1 закрепить его задачи; дополнить ст. 1 частью 5, определяющей функции омбудсмена; в п. 1 ч. 1 ст. 11 заменить слова «свои рекомендации» на слово «заключение», обя- зать подконтрольных субъектов государственного и муниципального управ- ления исполнять заключения регионального уполномоченного; в ст.11 предусмотреть право субъектов Российской Федерации установить обязан- ность средства массовой информации, учрежденного региональным органом государственной власти, публиковать заключение уполномоченного в тече- ние 10 дней со дня его обращения; в п. 2. ч. 1 ст. 11 уточнить случаи реализа- ции региональными омбудсменами полномочия обращаться в суд с админи- стративными исками в защиту прав и свобод человека и гражданина – ис- ключительно, если гражданин является малоимущим или по другим уважи- тельным причинам (в силу недееспособности, возраста, состояния здоровья и др.) не может самостоятельно обратиться в суд. Аналогичные изменения ре- комендовано внести в Кодекс административного судопроизводства Россий- ской Федерации9 (далее – КАС РФ), который предлагается дополнить статьей 39.1 «Участие уполномоченных по правам человека, уполномоченных по правам ребенка и уполномоченных по защите прав предпринимателей в ад- министративном деле».
9 Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации : федер. закон от 8 марта 2015 г. No 21-ФЗ : в ред. от 1 июля 2021 г. No 250-ФЗ // Российская газета. 2015. 11 марта ; 2021. 5 июля.
10. Для повышения эффективности контрольной деятельности региональных
омбудсменов предложены изменения и дополнения в Закон No 48-ФЗ: уточнить в ст. 9 содержание административных процедур производства уполномочен- ных по жалобам граждан; закрепить в ст. 16 требования к проблематике до- кладов омбудсменов и способ обеспечения исполнения мер по совершен- ствованию правоприменительной практики и управленческих процедур, пе- речисленных региональными уполномоченными в ежегодных и специальных докладах, – принятие высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующего правового акта.
11. По итогам анализа регионального законодательства и практики его применения рекомендованы следующие меры по решению проблем в сфере функционирования аппаратов уполномоченных по правам человека в субъек- тах Российской Федерации как гарантии их административно-правового ста- туса: установить в Законе No 48-ФЗ и тех законах субъектов Российской Фе- дерации, в которых такая норма отсутствует, что уполномоченный по правам человека и его аппарат – это государственный орган субъекта Российской Федерации с правом юридического лица, омбудсмен самостоятельно разра- батывает и исполняет смету своих расходов; исключить возложение на со- трудников высшего исполнительного органа государственной власти обязан- ностей обеспечивать деятельность регионального уполномоченного; гаран- тировать количественный состав аппарата регионального омбудсмена, необ- ходимый для полноценного выполнения его задач и реализации функций.
12. В целях установления в региональном законодательстве об админи- стративной ответственности единых подходов уточнен состав администра- тивного правонарушения «воспрепятствование деятельности уполномочен- ного по правам человека в субъекте Российской Федерации»: рекомендовано предусмотреть ответственность за неисполнение заключения уполномочен- ного по правам человека, либо исполнение заключения с нарушением уста- новленного законом срока, либо ненаправление ответа о результатах испол- нения заключения в предусмотренный законом срок; за повторное соверше- ние в течение года данного административного правонарушения. С учетом
анализа накопленного в российских регионах опыта обоснована предпочти- тельность наделения уполномоченного по правам человека и руководителя его аппарата правом составлять протоколы о данном административном пра- вонарушении.
Теоретическая значимость исследования состоит в формулировании теоретико-правовой концепции административно-правового статуса регио- нального уполномоченного по правам человека: разработано его определе- ние, выявлено содержание, проведено разграничение с конституционно- правовым статусом, рассмотрены вопросы реализации, предложены направ- ления развития и меры по совершенствованию правового регулирования и правоприменительной практики в данной сфере. Полученные по итогам ис- следования выводы могут служить теоретической базой для дальнейших научных разработок в этой и смежных предметных областях, касающихся административно-правового статуса федерального Уполномоченного по пра- вам человека и административно-правового статуса специализированных омбудсменов.
Практическая значимость исследования обусловлена тем, что выводы и предложения соискателя могут быть использованы в следующих направле- ниях: в нормотворческой деятельности в целях совершенствования законода- тельства, регулирующего административно-правовой статус региональных омбудсменов, в том числе их контрольную деятельность; в правопримени- тельной практике уполномоченных по правам человека и сотрудников их ап- паратов; при преподавании учебных дисциплин «Административное право», «Административный процесс»; в ходе подготовки учебно-методических и практических пособий.
Достоверность результатов исследования подтверждается: анализом научных трудов по теории государства и права, административному праву и административному процессу, конституционному праву; использованием в качестве методологической основы философского, общенаучных и частнона- учных методов познания; обращением к судебной и административной пра-
воприменительной практике по исследуемой теме; изучением докладов о де- ятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и региональных омбудсменов.
Апробация полученных результатов подтверждается актом о внедре- нии результатов диссертационного исследования в деятельность уполномо- ченного по правам человека в Воронежской области.
Диссертация обсуждена и одобрена на заседании кафедры административ- ного и административного процессуального права ФГБОУ ВО «Воронежский государственный университет».
Положения, предложения и выводы, изложенные в диссертации, отра- жены в научных публикациях соискателя – монографии и 9 научных статьях, 6 из них – в журналах, входящих в перечень рецензируемых изданий, в кото- рых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук. Общий объем публикаций со- ставляет около 8,44 п.л.
Структура диссертационной работы обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, библиографиче- ского списка, двух приложений.