Поощрение и поощрительное производство в системе государственной гражданской службы Российской Федерации: проблемы теории и эффективность

Актуальность темы исследования. На протяжении трех десятилетий
реформирования российской системы государственной службы серьезное
внимание ученых обращено на вопросы правового положения гражданского
служащего. Его статус – ядро, основа, базовая составляющая системы госу-
дарственной гражданской службы. Известной ее особенностью выступает
приоритет публичного интереса в реализации статуса гражданских служащих.
Вместе с тем, динамичный характер организационной структуры и деятельно-
сти аппарата государственного управления, обусловленный постоянным раз-
витием Российской Федерации и необходимостью укрепления ее суверените-
та, предопределяет постановку вопроса о соблюдении баланса интересов го-
сударства и гражданского служащего. Одним из действенных средств дости-
жения такого равновесия выступает возможность применения мер поощрения
и наград в системе государственной гражданской службы. Осмысление
проблем правового регулирования и практической реализации механизма по-
ощрения государственных гражданских служащих выступает предметом ин-
тереса значительного числа ученых и практиков. Об актуальности темы ис-
следования свидетельствует динамика поощрительного государственно-слу-
жебного законодательства, которой обусловлен поиск новых подходов к реше-
нию доктринальных и практических задач функционирования института по-
ощрения в системе государственной гражданской службы. Указом Президента
Российской Федерации «Об основных направлениях развития государствен-
ной гражданской службы на 2019–2021 годы» 1 в числе приоритетных векто-
ров ее совершенствования обозначено стимулирование гражданских служа-
щих к повышению эффективности своей профессиональной служебной дея-
тельности, а также развитие системы правовых и социальных гарантий в си-
стеме государственной гражданской службы. В целях повышения эффектив-
ности применения мер поощрения и объективности осуществления поощри-
1
Об основных направлениях развития государственной гражданской службы на 2019–2021 годы : указ
Президента Российской Федерации от 24 июня 2019 г. № 288 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2019.
№ 26. Ст. 3410.
тельного производства в системе государственной гражданской службы необ-
ходимы выработка единых стандартов реализации служебных процедур, вхо-
дящих в состав государственно-служебного поощрительного производства, и
определение критериев квалификации заслуженного поведения гражданского
служащего. Наличие значительного количества дискуссионных вопросов о
правовой природе поощрения гражданского служащего, месте данного инсти-
тута в системе российского законодательства, структуре поощрительных
норм, содержании государственно-служебного поощрительного правоотноше-
ния, необходимость изучения современного состояния и перспектив реализа-
ции поощрительной правовой политики Российской Федерации в сфере госу-
дарственной гражданской службы – «узловые» аспекты организации и функ-
ционирования механизма поощрения в системе государственной гражданской
службы. Поиск новых подходов к их исследованию продиктован потребно-
стью практики государственного управления в создании дополнительных га-
рантий и повышении степени позитивной мотивации гражданских служащих
к профессиональному росту на основе заслуг в служебной деятельности.
Степень научной разработанности темы исследования. Юридиче-
ская категория «поощрение» более полувека находится в сфере научных ин-
тересов значительного количества исследователей правовой проблематики.
Так, с позиций теории права данные вопросы освещали в своих работах
С. С. Алексеев, В. М. Баранов, Н. А. Гущина, В. М. Дуэль, В. Н. Кудрявцев,
А. В. Малько, Е. В. Типикина. Административно-правовые исследования по-
ощрения и поощрительного производства, проводимые ранее, в основном
были направлены на рассмотрение деятельности публичной администрации,
связанной с предоставлением государственных наград. Доля научных трудов,
в которых исследовалась проблематика нормативно-правовой регламентации
и функционирования внутриаппаратного механизма поощрения в системе го-
сударственной гражданской службы, сравнительно невелика. С администра-
тивно- и служебно-правовой точек зрения в разное время проблемы поощре-
ния и поощрительного производства освещали в своих работах
Ю. С. Адушкин, С. Б. Аникин, С. Э. Арутюнова, Д. Н. Бахрах,
В. В. Волкова, А. А. Гришковец, А. Н. Караваев, О. Ю. Кокурина,
Н. М. Конин, А. П. Коренев, В. М. Манохин, С. Н. Махина, Г. М. Петров,
П. П. Сергун, Ю. Н. Старилов, Е. В. Трофимов, С. Е. Чаннов. Вопросы содер-
жания понятия поощрения в праве рассмотрены в трудах В. М. Баранова,
Д. Н. Бахраха, Н. А. Гущиной, Д. А. Липинского, А. В. Малько,
А. Ф. Ноздрачева, Ю. Н. Старилова, Е. В. Трофимова, И. Д. Фиалковской.
Проблемы классификации поощрения в административном праве исследовали
Д. Н. Бахрах, К. С. Бельский, А. А. Гришковец, А. И. Каплунов,
М. А. Клочков, Ю. Н. Полетаев, Ю. Н. Старилов, Е. В. Трофимов. Особенно-
сти определения юридической природы оснований применения мер поощрения
получили свое детальное рассмотрение в научных работах Н. Г. Богатыревой,
В. В. Волковой, Н. А. Гущиной, В. М. Дуэль, О. Ю. Кокуриной,
П. А. Сорокина, Е. В. Типикиной, Е. А. Цишковского. В ходе проведения ис-
следования соискателем также изучены и проанализированы труды предста-
вителей экономических наук, посвященные проблематике формирования кри-
териев оценки эффективности и результативности профессиональной деятель-
ности государственных гражданских служащих: А. А. Божья-Воля,
Л. И. Ворониной, С. В. Назайкинского, Т. Е. Радченко, О. Л. Седовой,
В. И. Шарина. Обращение к работам указанных авторов способствовало раз-
витию диссертации в части формулировки теоретических положений, посвя-
щенных определению особенностей правовой природы основных моделей го-
сударственно-служебных заслуг и разработке этико-профессионального стан-
дарта гражданской службы. Специфике поощрительных правовых норм, в
частности особенностям их логической структуры, уделено значительное вни-
мание в исследованиях Н. А. Гущиной, Е. В. Дьяченко, О. Ю. Кокуриной,
Е. О. Маляевой, А. А. Мусаткиной, Г. М. Петрова, В. В. Поповой. При
рассмотрении особенностей правовой природы поощрительного правоотно-
шения в системе государственной гражданской службы за основу были взяты
научные труды А. Б. Агапова, Ю. Н. Старилова, С. Е. Чаннова.
Разработка проблем поощрительного производства в системе
государственной гражданской службы была начата исследователем со штуди-
рования фундаментальных трудов представителей наук административного и
административного процессуального права, заложивших концептуальные
основы понимания юридической природы административного процесса и его
места в системе российского права: Д. Н. Бахраха, Ю. М. Козлова,
Н. Г. Салищевой, В. Д. Сорокина, Ю. Н. Старилова. Отдельным аспектам спе-
цифики производства по делам о поощрении посвящены научные работы
А. И. Каплунова, П. И. Кононова, С. Н. Махиной, Е. В. Трофимова,
М. А. Штатиной.
Рассмотренные научные труды, посвященные различным аспектам по-
ощрения как юридической категории, поощрительным правовым режимам,
нормам, принципам и правоотношениям, административно- и служебно-пра-
вовому пониманию поощрения и поощрительного производства, заслуженно-
му поведению и проблемам его квалификации в системе государственной гра-
жданской службы, вопросам наградного дела и наградного права, процессу их
становления в российской правовой системе, представляют безусловную
научную ценность для изучения обозначенной проблематики. Вместе с тем,
динамичный характер государственно-управленческой деятельности, появле-
ние новых вызовов современности предопределяют возникновение соответ-
ствующих им целей и задач аппарата государства. В этой связи требуют раз-
вития и существующие подходы к исследованию вопросов юридической при-
роды заслуг в системе государственной гражданской службы; места правового
института поощрения в системе законодательства Российской Федерации о
государственной гражданской службе; специфики его поощрительных норм;
особенностей содержания поощрительных правоотношений в системе госу-
дарственной гражданской службы и юридических фактов, влекущих их воз-
никновение, изменение и прекращение; эффективности функционирования
механизма поощрения государственных гражданских служащих с точки зре-
ния теории и практики соответствующего производства; проблематики норма-
тивно-правовых гарантий права гражданского служащего на своевременное
поощрение. Этим был обусловлен выбор темы настоящего исследования и
стремление соискателя к качественному, обстоятельному раскрытию обозна-
ченной выше проблематики и предложению путей устранения существующих
сложностей применения законодательства Российской Федерации о государ-
ственной гражданской службе.
Объектом диссертационной работы выступила совокупность обще-
ственных отношений, возникающих в процессе применения представителем
нанимателя мер поощрения к государственным гражданским служащим ис-
полнительных органов государственной власти Российской Федерации.
Предмет исследования составили правовые нормы, регламентирующие
порядок осуществления представителем нанимателя производства по делам о
поощрении гражданских служащих исполнительных органов государственной
власти Российской Федерации; правовые позиции Конституционного Суда
Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации; материалы
практики судов общей юрисдикции по рассмотрению дел, связанных с при-
менением мер поощрения в системе государственной гражданской службы;
нормативные правовые акты исполнительных органов государственной вла-
сти Российской Федерации, имеющие отношение к исследованию; источники,
содержащие доктринальное толкование рассмотренных в диссертации аспек-
тов поощрения и поощрительного производства в системе государственной
гражданской службы Российской Федерации.
Целями научной работы выступают разработка концептуальных тео-
ретических положений в сфере организации и функционирования вну-
триаппаратного производства по делам о поощрении государственных гра-
жданских служащих, осуществляющих профессиональную служебную дея-
тельность в системе исполнительных органов государственной власти Россий-
ской Федерации; анализ эффективности практики реализации института по-
ощрения в системе государственной гражданской службы и обоснование
предложений по совершенствованию механизма применения мер государ-
ственно-служебного поощрения.
Указанные цели предопределили постановку и решение следующих за-
дач:
– раскрыть понятие поощрения, применяемого в отношении государ-
ственных гражданских служащих, выявить его специфические черты и прове-
сти классификацию;
– исследовать особенности логической структуры поощрительных норм
государственно-служебного законодательства и выработать предложения по
совершенствованию их содержания;
– определить место правового института поощрения в системе россий-
ского законодательства о государственной гражданской службе и сформулиро-
вать его определение;
– рассмотреть вопросы правовой природы оснований применения мер
поощрения к государственным гражданским служащим, определить пробле-
мы их юридической квалификации и понятие заслуги в системе государствен-
ной гражданской службы;
– выработать этико-профессиональный стандарт безупречной и эффек-
тивной гражданской службы;
– предложить конкретные формулировки составов особых отличий в
гражданской службе;
– проанализировать современное состояние нормативно-правового регу-
лирования права государственного гражданского служащего на поощрение и
сформулировать положения, способные выступить гарантией реализации ука-
занного элемента его статуса;
– исследовать структуру и содержание государственно-служебного по-
ощрительного правоотношения, предложить его определение;
– разработать формулу эффективности поощрительных норм законода-
тельства Российской Федерации о государственной гражданской службе;
– исследовать современное состояние и обозначить перспективы реали-
зации правотворческого аспекта поощрительной правовой политики Россий-
ской Федерации в сфере государственной гражданской службы;
– выявить проблемы действующего механизма правового регулирования
государственно-служебного поощрения и представить аргументированные
предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего по-
ощрение и поощрительное производство в системе государственной гра-
жданской службы Российской Федерации.
Методологическая основа исследования. Использование совокупно-
сти различных методологических подходов к исследованию специфики меха-
низма правового регулирования государственно-служебного поощрения
способствовало достижению поставленных целей диссертации и продуктив-
ному решению обусловленных ими задач. В процессе исследования была при-
менена система методов научного познания, представленная всеобщим диа-
лектико-материалистическим методом и общенаучными методами анализа,
синтеза, индукции, дедукции, научного абстрагирования, обобщения. В дис-
сертационной работе также нашли свое отражение специальные методы юри-
дического исследования – системно-структурный и формально-юридический
подходы, метод теоретического правового моделирования, социологическое
обследование, статистический анализ. Применение указанных способов и
приемов научного познания позволило провести всестороннее исследование
обозначенных объекта и предмета диссертации, аргументировать разработан-
ные в ее рамках теоретические и практические положения и рекомендации по
совершенствованию действующего механизма поощрения в системе государ-
ственной гражданской службы Российской Федерации.
Научно-теоретическая составляющая диссертации. В процессе под-
готовки научной работы соискателем изучен широкий круг доктринальных
источников, авторами которых являются известные советские и российские
ученые-юристы, а также представители науки философии, политических и
экономических наук. Объем и качественное многообразие выбранных источ-
ников предопределены спецификой объекта и предмета диссертации и суще-
ствующими проблемами правоприменительной практики в сфере государ-
ственно-служебного поощрения.
Труды представителей науки теории государства и права
С. С. Алексеева, М. И. Байтина, В. М. Баранова, А. Б. Венгерова,
Н. А. Гущиной, В. М. Дуэль, О. М. Киселевой, Д. А. Липинского,
Е. Н. Максаковой, А. В. Малько, В. В. Ныркова, Е. В. Типикиной,
Е. А. Цишковского, О. А. Шабаевой позволили раскрыть теоретико-правовой
смысл поощрения как юридической категории. Исследования ученых-админи-
стративистов А. Б. Агапова, Л. В. Акопова, Ю. С. Адушкина, Д. Н. Бахраха,
К. С. Бельского, С. Н. Братановского, В. В. Волковой, А. А. Гришковца,
А. Б. Зеленцова, А. И. Каплунова, А. Н. Караваева, С. С. Каринского,
В. М. Манохина, С. П. Матвеева, С. Н. Махиной, А. Ф. Ноздрачева,
Д. В. Осинцева, Г. М. Петрова, Л. Л. Попова, Н. Г. Салищевой,
В. Д. Сорокина, Ю. Н. Старилова, Ю. А. Тихомирова, Е. В. Трофимова,
С. Е. Чаннова, М. А. Штатиной, Ц. А. Ямпольской были изучены в процессе
выяснения общего и специфического в понимании административно-правово-
го и государственно-служебного поощрения, а также особенностей соответ-
ствующих юридических производств. Междисциплинарный и межотраслевой
характер понятийных и содержательных аспектов правовой категории «по-
ощрение» обусловил необходимость обращения к научным работам предста-
вителей иных отраслевых юридических наук: В. А. Номоконова,
О. А. Левашовой, Н. Т. Михайленко, В. Н. Скобелкина, С. В. Передерина,
Л. А. Чикановой; философии: Т. Е. Радченко, В. М. Шепеля; экономических
наук: А. А. Божья-Воля, С. В. Назайкинского, О. Л. Седовой, В. И. Шарина.
Нормативно-правовая база исследования представлена Конституцией
Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Рос-
сийской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации,
иными нормативными правовыми актами органов государственной власти
Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами субъектов
Российской Федерации, регулирующими вопросы применения мер поощрения
и реализации поощрительного производства в системе государственной гра-
жданской службы.
Эмпирическую базу диссертации составили результаты изучения зако-
нодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе;
нормативных правовых актов исполнительных органов государственной вла-
сти Российской Федерации, закрепляющих основания и порядок осуществле-
ния поощрительного производства в системе государственной гражданской
службы; нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, ре-
гулирующих вопросы гражданской службы субъектов Российской Федерации;
правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации и Верхов-
ного Суда Российской Федерации, освещающих вопросы реализации статуса
государственного гражданского служащего; практики рассмотрения и разре-
шения дел, связанных с применением поощрения в системе государственной
гражданской службы, судами общей юрисдикции. Наряду с отмеченными ис-
точниками эмпирических данных учтены результаты анкетирования (см. При-
ложения 2, 3) ста пятидесяти гражданских служащих исполнительных орга-
нов государственной власти Воронежской области, проведенного с помощью
разработанной соискателем анкеты (см. Приложение 1) по вопросам организа-
ции поощрительного производства и применения мер поощрения в системе
государственной гражданской службы Российской Федерации.
Научная новизна диссертации. В результате проведенного соиска-
телем исследования выработана научная идея рассмотрения поощрения госу-
дарственных гражданских служащих в качестве единого юридического меха-
низма с учетом современного состояния государственно-служебного поощри-
тельного законодательства; в целях преодоления существующих сложностей
юридической квалификации служебных заслуг, эффективной организации и
практического применения мер государственно-служебного поощрения разра-
ботаны предложения по изменению действующего законодательства в части
норм, регулирующих поощрительное производство, осуществляемое в отно-
шении гражданских служащих исполнительных органов государственной вла-
сти Российской Федерации. Введены в научный оборот сформулированные
исследователем определения: «заслуга государственного гражданского служа-
щего», «поощрение в системе государственной гражданской службы», «право-
вой институт государственно-служебного поощрения»; доказана необходи-
мость и определены приоритетные направления совершенствования поощри-
тельных правоотношений в системе государственной гражданской службы
Российской Федерации; разработана модель юридической процедуры квали-
фикации заслуженного поведения государственного гражданского служащего.
На защиту выносятся следующие основные положения, являющие-
ся новыми и содержащие элементы научной новизны:
1. Разработанная исследователем классификация государственно-слу-
жебного поощрения по следующим основаниям: (1) а) с точки зрения право-
вого положения поощряющего субъекта: поощрения, применяемые Прези-
дентом Российской Федерации (Почетная грамота Президента Российской
Федерации, благодарность Президента Российской Федерации); б) поощре-
ния, применяемые Правительством Российской Федерации (Почетная грамота
Правительства Российской Федерации, благодарность Правительства Россий-
ской Федерации); в) служебные поощрения, применяемые представителем на-
нимателя (внутриаппаратные поощрения); (2) по уровню законодательного ре-
гулирования: а) поощрения и награды, установленные федеральным законода-
тельством о государственной гражданской службе; б) поощрения и награды,
установленные законодательством субъектов Российской Федерации о госу-
дарственной гражданской службе; в) поощрения, установленные ведомствен-
ными правовыми актами; (3) с точки зрения разновидности государственной
службы: поощрение, применяемое: а) в системе государственной гра-
жданской службы; б) в системе военной службы; в) в системах государствен-
ной службы иных видов; (4) с точки зрения фактического состава, выступа-
ющего основанием применения соответствующих мер, поощрения, связан-
ные: а) с действиями государственного гражданского служащего (заслуги); б)
с определенными событиями, факт наступления которых законодатель указы-
вает в качестве основания поощрения; в) с дополнительными основаниями
(например, с наличием определенного стажа государственной гражданской
либо иной службы; с наличием награды (поощрения) определенного вида, ра-
нее полученной поощряемым гражданским служащим).
2. Спецификой выработки доктринальной формулировки понятия госу-
дарственно-служебного поощрения выступает базовый термин, представляю-
щий собой центральную юридическую конструкцию, через которую осуще-
ствляется выведение его основных организационно-функциональных характе-
ристик. Таким образом, соискатель определяет поощрение в системе государ-
ственной гражданской службы как служебное правоотношение, направлен-
ное на непосредственное обеспечение деятельности служащих, имеющее
сложный субъектный состав, реализуемое в целях повышения эффективности
и результативности профессиональной служебной деятельности государствен-
ных гражданских служащих на основе принципов законности, объективности,
своевременности, гласности, и получающее свое объективное выражение как
в приобретении гражданским служащим дополнительного блага морального и
(или) материального характера, так и в неформализованном (устном) одобре-
нии профессиональных действий служащего представителем нанимателя при
наличии установленных законодательством оснований.
3. В результате проведенного исследования проблематики логической
структуры поощрительных правовых норм и способов ее выражения в поло-
жениях государственно-служебного законодательства сделан вывод о том, что
специфика данной структуры проявляется в ее двухэлементном содержании.
Чаще всего такая норма включает в себя гипотезу, указывающую на адресата
нормы и обозначающую модель заслуженного (желаемого) поведения, и санк-
цию, содержащую описание мер поощрения, подлежащих применению в слу-
чае реализации адресатом поощрительной нормы модели заслуги. Обосновы-
вается целесообразность модернизации структуры поощрительных норм зако-
нодательства о государственной гражданской службе в следующих направле-
ниях: 1) гипотеза таких норм должна включать максимально конкретное опи-
сание моделей заслуженного поведения государственного гражданского слу-
жащего; 2) в санкцию поощрительной государственно-служебной нормы
необходимо включить юридические стандарты применения мер поощрения в
системе государственной гражданской службы, которые позволят достичь
объективности и продуктивности реализации нормативно-правовых предпи-
саний в ходе каждого этапа производства по делу о поощрении гражданского
служащего.
4. Сформулированное определение правового института поощрения го-
сударственных гражданских служащих как совокупности норм администра-
тивного и служебного законодательства, регламентирующих группу государ-
ственно-служебных правоотношений, направленных на непосредственное
обеспечение деятельности гражданских служащих и связанных с осуществле-
нием внутри аппарата органа государственной власти производства по делам
о поощрении государственных гражданских служащих (их коллективов).
5. Разработанное в ходе исследования определение заслуги в системе
государственной гражданской службы, согласно которому таковая представ-
ляет собой профессиональную служебную деятельность гражданского служа-
щего, отвечающую требованиям безупречности и эффективности, связанную
с добровольным сверхправомерным поведением, результатом которого высту-
пают конкретные позитивные преобразования сферы общественных отноше-
ний, на которые направлено осуществление гражданином Российской Федера-
ции профессиональной деятельности на соответствующей должности гра-
жданской службы.
6. В целях повышения объективности поощрительного производства,
осуществляемого в отношении гражданских служащих, и исключения случаев
представления к поощрению недостойных его лиц, государственно-служебное
законодательство нуждается в закреплении формулы заслуженного поступка
в системе государственной гражданской службы, которая включает в себя
юридическую характеристику основных государственно-служебных заслуг –
безупречной и эффективной гражданской службы, особых отличий в гра-
жданской службе. Выступая одним из путей оптимизации степени усмотрения
представителя нанимателя в государственно-служебном поощрительном
производстве, предложенная формула будет способствовать конкретизации
поощрительных норм государственно-служебного законодательства и выра-
ботке унифицированного подхода к юридической квалификации заслуженного
поведения гражданского служащего.
7. В результате проведенного исследования теоретических положений о
безупречности и эффективности государственной службы, содержащихся в
трудах представителей юридических и экономических наук, обосновывается
целесообразность закрепления данной правовой конструкции в числе основ-
ных терминов, применяемых в Федеральном законе от 27 июля 2004 г.
№ 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»,
путем дополнения статьи 1 пунктом 3 следующего содержания: «Безупречная
и эффективная гражданская служба – этико-профессиональный стандарт
служебной деятельности граждан Российской Федерации на должностях гра-
жданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных го-
сударственных органов, государственных органов субъектов Российской Фе-
дерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федера-
ции, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской
Федерации. При этом под безупречностью службы необходимо понимать от-
сутствие в поведении гражданского служащего фактов виновного действия
(виновного бездействия), повлекших нарушение положений настоящего зако-
на и (или) Типового кодекса этики и служебного поведения государственных
служащих Российской Федерации и муниципальных служащих в период осу-
ществления гражданином профессиональной служебной деятельности, ре-
зультатом которого стало нарушение прав и законных интересов физических и
(или) юридических лиц, снижение престижа государственной гражданской
службы и (или) подрыв репутации ее системы в глазах общества. Эффектив-
ность гражданской службы оценивается по соотношению показателей ре-
зультативности служебной деятельности конкретного гражданского служаще-
го, устанавливаемых должностным регламентом и индивидуальной програм-
мой развития его профессиональной деятельности, с результатом такой дея-
тельности за календарный год. Достижение соответствия ожидаемого и реаль-
ного состояния данных показателей в установленный период времени следует
считать результативной службой. Службой эффективной является положи-
тельное превышение таких требований, достигнутое гражданским служащим
на добровольной основе».
8. Предложение по внесению дополнительного положения, а именно ча-
сти 1.2 в статью 55 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О госу-
дарственной гражданской службе Российской Федерации» следующего содер-
жания: «За особые отличия в гражданской службе применяется поощрение в
виде внеочередного присвоения классного чина гражданской службы. Внеоче-
редное присвоение классного чина может производиться в форме досрочного
присвоения классного чина либо присвоения классного чина на ступень выше
очередного по истечении срока прохождения гражданской службы в действу-
ющем классном чине». В качестве особых отличий в гражданской службе
предлагается рассматривать: (1) успешное проведение научных разработок в
области кадровой политики и модернизации управления кадровым составом в
системе государственной гражданской службы при эффективном внедрении
полученных результатов в практику внутриаппаратной деятельности органов
государственной власти; (2) деятельность по развитию института наставниче-
ства в системе государственной гражданской службы, в том числе результа-
тивное осуществление функции наставника в отношении одного или несколь-
ких гражданских служащих, служебный стаж которых не превышает пяти лет;
(3) деятельность по созданию и развитию системы управления карьерой на
государственной гражданской службе, включающей в себя меры совершен-
ствования механизма мотивации служащих; (4) разработку и результативное
внедрение инноваций в сфере профессионального развития государственных
гражданских служащих; (5) новаторство в области информационно-коммуни-
кационных технологий в системе государственной гражданской службы.
9. Сформулированное исследователем понятие поощрительного право-
отношения в системе государственной гражданской службы, которое опреде-
лено как правовая связь государственного гражданского служащего и предста-
вителя нанимателя (либо иных субъектов по его представлению), возникаю-
щая на основе поощрительных правовых норм в ходе осуществления государ-
ственным гражданским служащим профессиональной служебной деятельно-
сти, соответствующей требованиям безупречности и эффективности (или
представляющей собой особые отличия в гражданской службе), а также при
наступлении события, прямо указанного в норме государственно-служебного
законодательства в качестве основания поощрения.
10. Процедурный характер отношений, складывающихся в ходе при-
менения мер поощрения в системе государственной гражданской службы,
требует разработки и нормативно-правового закрепления модели юридической
процедуры квалификации заслуженного поведения государственного гра-
жданского служащего. Такая модель, с точки зрения соискателя, должна
включать: цели поощрения гражданского служащего; тип основного правоот-
ношения, в рамках которого реализуется юридическая процедура квалифика-
ции заслуженного поведения гражданского служащего; основания возникно-
вения государственно-служебного поощрительного правоотношения; круг
участников поощрительного производства в системе государственной гра-
жданской службы; этапы юридической процедуры и сроки их осуществления:
(1) формирование комиссии независимых экспертов (далее – комиссия) (не
более десяти рабочих дней) и проведение комплексной независимой оценки
эффективности и результативности профессиональной деятельности гра-
жданского служащего (в рамках одного заседания комиссии); (2) направление
мотивированного решения комиссии не позднее рабочего дня, следующего за
днем его принятия и утверждения, в орган государственной власти (должност-
ному лицу), в предмет компетенции которого входит применение мер поощре-
ния и принятие иных решений по вопросам повышения эффективности слу-
жебного контракта в системе государственной гражданской службы; (3)
рассмотрение представителем нанимателя вопроса о применении мер по-
ощрения, разработке индивидуального плана повышения показателей эффек-
тивности и результативности профессиональной служебной деятельности гра-
жданского служащего либо проведении процедуры его внеочередной аттеста-
ции; издание соответствующего индивидуального правового акта (не позднее
десяти рабочих дней со дня поступления решения комиссии в орган государ-
ственной власти (должностному лицу)); (4) непосредственное применение
представителем нанимателя мер поощрения к государственному гражданско-
му служащему при наличии оснований (не позднее пяти рабочих дней со дня
издания представителем нанимателя соответствующего приказа (распоряже-
ния)).
11. Предлагаемые исследователем изменения в части установления га-
рантий поощрения в системе государственной гражданской службы. В этой
связи представляется необходимым часть 1 статьи 52 Федерального закона «О
государственной гражданской службе Российской Федерации» дополнить по-
ложением о гарантии реализации соответствующего права гражданского слу-
жащего и закрепить его в новом пункте 12, согласно которому гражданскому
служащему будет гарантировано своевременное и обоснованное поощрение
при достижении в процессе исполнения должностных обязанностей положи-
тельного результата сверх установленных показателей эффективности и ре-
зультативности профессиональной служебной деятельности.
12. Разработанная в рамках диссертации формула эффективности по-
ощрительных норм законодательства Российской Федерации о государствен-
ной гражданской службе, которая, с точки зрения соискателя, должна вклю-
чать в себя следующие элементы: (1) целевое назначение норм; (2) динамика
данных практики применения мер государственно-служебного поощрения; (3)
траектория карьеры гражданского служащего. Первый элемент формулы ха-
рактеризуется наличием общих и частных целей. Общие цели включают в
себя признание профессиональных служебных достижений гражданских слу-
жащих; достойное вознаграждение результатов труда, превосходящих уста-
новленные должностным регламентом требования к его показателям; дости-
жение краткосрочных, среднесрочных, долгосрочных целей, а также опера-
тивное и эффективное решение задач, поставленных как перед конкретным
коллективом гражданских служащих, так и перед исполнительными органами
государственной власти в целом. Частные цели применения поощрительных
норм в отношении гражданских служащих будут определяться в зависимости
от специфики целей и задач, поставленных законодателем перед конкретным
органом государственной власти Российской Федерации. Второй элемент за-
ключается в проведении мониторинга показателей эффективности и результа-
тивности профессиональной деятельности поощренных гражданских служа-
щих, а также в непосредственном изучении влияния примененных мер по-
ощрения на динамику мотивационной составляющей профессионального
самосознания гражданского служащего путем проведения исследовательского
интервью (по специально разработанной программе) в целях получения и
обобщения необходимых статистических данных. Содержание третьего эле-
мента формулы эффективности выражено в гармоничном сочетании субъек-
тивной траектории карьеры гражданского служащего, представляющей со-
бой его индивидуальные ожидания в отношении собственных возможностей
должностного роста, и ее объективной траектории – возможностей профес-
сионального служебного роста, предусматриваемых для конкретного гра-
жданского служащего представителем его нанимателя.
Теоретическая значимость диссертации. В свете продолжающегося
реформирования системы государственной службы формирование высококва-
лифицированного кадрового состава выступает одной из приоритетных задач
государства. Тенденция перехода от «жестких» методов управления к более
«мягким», способствующим совершенствованию показателей профессиональ-
ной служебной деятельности на основе мотивации к должностному росту,
диктует необходимость разработки новых, работающих механизмов поощре-
ния достойных служащих. Главными принципами такого механизма должны
стать гласность и объективность поощрительного производства, осуществляе-
мого в системе государственной гражданской службы. В этой связи результа-
ты проведенного диссертационного исследования могут служить развитию
теоретических положений наук административного и служебного права; быть
использованы в научно-исследовательской деятельности ученых-юристов,
сфера научных интересов которых включает в себя проблемы государственно-
служебного поощрения, а также в процессе преподавания в высших учебных
заведениях дисциплин «Административное право», «Служебное право». Кро-
ме того, теоретическая значимость диссертации обусловлена следующим: (1)
раскрыты основные проблемы организации и функционирования механизма
поощрения государственных гражданских служащих; (2) доказаны положе-
ния, имеющие существенное значение для расширения научного знания об
особенностях поощрения и поощрительного производства в российской си-
стеме государственной гражданской службы; (3) проанализирована система
научной аргументации путей совершенствования государственно-служебного
поощрения и поощрительного производства; (4) сформулированы новые
научно-практические положения и рекомендации, предложены и обоснованы
пути совершенствования законодательного механизма поощрения государ-
ственных гражданских служащих и практики его реализации в системе испол-
нительных органов государственной власти Российской Федерации, что обес-
печило получение новых и содержащих элементы научной новизны результа-
тов в рамках тематики исследования.
Практическая значимость диссертации определяется выработкой кон-
кретных предложений и рекомендаций в сфере правового регулирования
института поощрения и поощрительного производства в системе государ-
ственной гражданской службы Российской Федерации. Разработанные соиска-
телем положения могут быть полезны в дальнейшем при проведении научных
исследований теоретической и прикладной проблематики государственно-слу-
жебного поощрения, методов повышения эффективности организации и
функционирования его юридического механизма; в деятельности законода-
тельных органов государственной власти Российской Федерации по совер-
шенствованию действующей нормативно-правовой основы поощрения в си-
стеме государственной гражданской службы; а также в правоприменительной
деятельности исполнительных органов государственной власти Российской
Федерации, связанной с реализацией мер государственно-служебного по-
ощрения.
Достоверность результатов диссертации обоснована применением ме-
тодов эмпирического и теоретического познания, соответствующих цели ис-
следования и обусловленным ею задачам; обращением соискателя к научным
трудам по общей теории права, административному праву, административно-
му процессуальному праву, служебному праву; к работам по смежным науч-
ным дисциплинам, таким как философия, психология, политология и эконо-
мика, а также к нормативным и иным правовым актам, регулирующим вопро-
сы поощрения и поощрительного производства в системе государственной
гражданской службы; правовым позициям Конституционного Суда Россий-
ской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации, решениям судов
общей юрисдикции; обобщением положений научной юридической литерату-
ры по теме диссертации; результатами проведенного в рамках исследования
анкетирования ста пятидесяти государственных гражданских служащих ис-
полнительных органов государственной власти Воронежской области (см.
Приложения).
Апробация результатов исследования. Основные результаты диссер-
тации обсуждены и одобрены на заседании кафедры административного и
административного процессуального права ФГБОУ ВО «Воронежский госу-
дарственный университет». Основные теоретические положения, выводы и
рекомендации, сформулированные в исследовании, изложены в статьях, опуб-
ликованных в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, реко-
мендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве науки и
высшего образования Российской Федерации для опубликования основных