Конституционное право на жилище в Российской Федерации и странах СНГ: сравнительно-правовое исследование

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного
исследования; формулируется научная задача; определяются цель и задачи,
объектипредметисследования;характеризуетсястепеньнаучной
разработанности проблемы; раскрывается научная новизна, определяется
методологическая, теоретическая, нормативная и эмпирическая основа;
приводятся положения, выносимые на защиту; определяется теоретическая и
практическая значимость работы; приводятся сведения об апробации
результатов исследования.
В первой главе «Генезис и юридическая природа конституционного
права на жилище» рассматривается история возникновения и развития
конституционного права на жилище, его закрепление в международных
документах и в конституциях стран-членов СНГ, а также его содержание.
В первом параграфе данной главы «Возникновение и развитие права
на жилище в конституционном праве Российской Федерации и странах
СНГ»проанализированыгенезисданногоправавсоветском
законодательстве,влияниенаэтотпроцессмеждународно-правовых
стандартов, формы его закрепления в современных конституциях стран-
участниц-СНГ:РоссийскойФедерации,РеспубликиБеларусь,
Туркменистана, Кыргызстана, Молдовы, Азербайджана, Казахстана и
Армении.
Проведенныйанализпозволилвыявитьтриэтапаразвития
конституционного права на жилище в СССР и на постсоветском
пространстве, выявить общее и различия в подходах к его закреплению в
странах СНГ на современном этапе. Рассмотрев возникновение и развитие
права на жилище и его конституционно-правовое закрепление необходимо
отметить, что общий исторический период советского бытия определил
общие черты его формирования. Это обусловлено тем, что Конституции
республик, входивших в состав СССР, принимались на основе и в
соответствии с союзной конституцией и не могли ей противоречить.
Следовательно, право на жилище гарантировалось и обеспечивалось в
республиках в том же объеме, что содержалось в соответствующей
Конституции СССР.
Изучение нормативно-правового регулирования жилищной сферы в
советский период развития государств позволило прийти к выводу, что
экономическим причинам возникновения советского жилищного права было
формирование качественно новых имущественных отношений, связанных с
уравнительнымобеспечениемтрудящихсяжильем,преобладание
государственной собственности, искоренение частной собственности. Это,
прежде всего, основывается на новом политическом и государственном
строе, формировании новой идеологии.
В работе отмечено, что впервые право на жилище было закреплено в
Конституции 1977 г., где государство полностью взяло на себя обязанность
по обеспечению граждан жильем. Новые жилищные отношения были
связаны с равным обеспечением права на жилище всех граждан. Полное
отрицание частной собственности, приоритет государственной формы
собственности – таковы были реалии советского времени. Весь городской
жилищный фонд, все инструменты влияния в жилищной сфере были
сосредоточены в руках государства.
Следует отметить, что в СССР, с одной стороны, государство
полностью брало на себя обязательства по обеспечению жильем граждан, а с
другой стороны, не могло гарантировать обеспечение жильем всех
нуждающихся. К тому же, законодательно, не было закреплено других
способов реализации права граждан на жилище. Вследствие чего у граждан
практически отсутствовала возможность решить свои жилищные проблемы,
не прибегая к помощи государства.
В настоящее время, все страны СНГ отказались от ведущей роли
государства в обеспечении граждан бесплатным жильем (за исключением
некоторых категорий), признали право на неприкосновенность жилья,
обязались содействовать жилищному строительству, принимать специальные
меры для реализации права на жилище, установили гарантии защиты права
на жилище.
Второй параграф данной главы «Понятие и конституционно-
правовая природа права на жилище в Российской Федерации и странах
СНГ» посвящен сравнительному анализу права на жилище, закреплѐнного в
конституцияхгосударств-членовСНГиегосоотношениюс
международными стандартами в данной сфере.
Автором рассмотрено содержание конституционного права на жилище
в Российской Федерации и в странах СНГ, что позволило выявить различия в
подходах как к самому определению этого права, так и к объему
обязанностей по его обеспечению, которые берут на себя государства.
Анализ конституционных норм права на жилище в Конституциях стран
СНГ показал, что конституционное закрепление «права каждого на жилище»
выделено как самостоятельное право не во всех Основных законах. В
основном данная норма позиционируется через призму «права на достойный
уровень жизни». Таким образом, оно закреплено в Конституции Республики
Молдова и в Конституции Республики Азербайджан. В Конституции
Армении говорится только о неприкосновенности жилища. В Конституциях
Беларуси и Кыргызстана закрепляется право социально-незащищенных
категорий граждан на жилье. Согласно Конституции Республики Казахстан,
оно предоставляется за доступную плату.
Кроме того, определение «жилья» в конституциях не раскрывается,
поэтому при анализе данного права нужно рассматривать иные нормы
конституции и других законов. Большое значение для понимания этого права
и его содержания имеют другие права, например, право на социальную
защиту, достойный уровень жизни и т. д.
Автор приходит к выводу, что для разрешения данного пробела
необходимо принятие модельного закона СНГ, касающегося жилищной
политики государств, в котором четко прописать понятие «жилище» как
«помещение,оснащенноесовременныминженернымоборудованием,
предназначенное для проживания человека и обеспечивающее ему комфорт,
безопасность и защиту от неблагоприятных воздействий внешней среды».
Таким образом, сегодняшнее право на жилище не следует толковать в
ограниченном смысле, что подразумевало бы исключительно предоставление
крова, крыши над головой. Жилище подразумевает не только физическую
структуру дома, но и сопутствующие ему права. В современном понимании
«право на жилище» — это возможность каждого человека выбирать место
жительства,приобретатьжильевсобственностьилинаусловиях
социального или коммерческого найма, беспрепятственно пользоваться им,
иметь право на его неприкосновенность.
Втораяглава«Конституционно-правовоерегулирование
конституционного права на жилище в России и в странах СНГ»
посвящена рассмотрению таких вопросов, как конституционно-правовой
механизм регулирования права на жилище в России и в странах СНГ,
анализу способов реализации данного права, а также гарантий его
реализации.
Первыйпараграфвторойглавы«Конституционно-правовой
механизм регулирования права на жилище в России и странах СНГ»
посвящен рассмотрению понятия конституционно-правового механизма
регулирования конституционного права на жилище, его структуре, а также
действию в странах СНГ. В связи с этим проанализированы нормы
конституционногоидругихотраслейвнутригосударственногоправа
государств-членов СНГ, регулирующих реализацию права на жилище,
особенности возникновения и прекращения правоотношений, связанных с
его реализацией. В частности, рассмотрены особенности правоотношений,
возникающих в связи с приватизацией жилья и ее прекращением, ипотекой,
предоставлениясоциальногожилья,системойстройсбережений,
строительством или переустройством жилых помещений и т. д.
На основе изученного материала автор приходит к выводу, что
конституционно-правовой механизм регулирования конституционного права
на жилище во всех странах СНГ находится на стадии развития,
характеризующегося переходом от законодательного гарантирования права
жилища к гарантиям помощи со стороны государства по приобретению или
постройки жилья. Так же, он характеризуется установлением защиты прав
определенных категорий физических лиц, например несовершеннолетних,
бывших членов семьи, после прекращения семейных отношений и др.
Эффективность реализации права на жилище в странах СНГ зависит от
качественного состояния данного механизма. А оно, в свою очередь, от
степени развития демократии в стране, финансово-экономических условий.
В тех странах, в конституциях которых право на жилище закреплено
как самостоятельное, более развита законодательная база, детально
урегулированы вопросы его реализации и гарантий. Этому способствует
работа органов конституционной юстиции. Правовые позиции последних,
связанные с толкованием содержания и защиты конституционного права на
жилище, используют схожие выводы и аргументы. Данные выводы и
аргументы основаны на принципах неотчуждаемости прав и свобод,
невозможности ограничения ряда личных прав и свобод, возможность
ограничений прав и свобод должна быть соразмерно целям ограничений. В
тех государствах, где отсутствуют органы конституционного контроля или
их деятельность носит формальный характер, реализация права на жилище,
не имеет достаточных гарантий (Таджикистан, Туркменистан).
В государствах, где обеспечение жильем является составной частью
социального государства, его реализация зависит от экономического
состояния общества и государства, степени развития институтов демократии
(Армения, Молдова).
В Конституции Узбекистана право на жилище и принцип социального
государства отсутствует полностью. Однако, жилищная сфера урегулирована
специальными законами. В то же время механизм правового регулирования
права на жилище в стране нельзя назвать качественным в связи с
недостаточностью последней и отсутствием решений Конституционного
Суда Республики Узбекистан в данной сфере. Поэтому в Узбекистане
отсутствует конституционно-правовой механизм регулирования права на
жилище, но существует правовой.
Кроме того, на основе проведенного анализа были сформулированы
рекомендациипосовершенствованиюзаконодательстваРоссийской
Федерации в сфере конституционно-правового регулирования реализации
права на жилище.
Второйпараграфданнойглавы«Способыреализации
конституционного права на жилище в Российской Федерации и странах
СНГ»посвященанализусуществующихспособовреализации
рассматриваемого права. В связи с этим проанализировано конституционное
и жилищное законодательство стран-участниц СНГ и практика его
реализации. В результате было выявлено, что эти способы можно
подразделить в зависимости от правового положения граждан-участников
конкретных жилищных правоотношений, в зависимости от основания
возникновения жилищных правоотношений, в зависимости от характера
субъективных прав в отношении жилого помещения.
Было уделено особое внимание рассмотрению реализации данного
права малообеспеченными гражданами. Отмечено, что все государства СНГ,
независимо от того, признали они себя социальными или нет, в той или иной
степени взяли на себя ответственность за обеспечение жильем малоимущих и
некоторыхдругихкатегорийграждан.Ихпереченьзависитот
экономических возможностей государства, а также исторического развития и
традиций государств СНГ. В Республиках Средней Азии до сих пор
сохраняются некоторые элементы советского принципа патернализма в
обеспечении жильем. Это связано с низкими доходами населения,
невозможностью самих граждан решить вопрос обеспечения себя и своей
семьи благоустроенным жильем.
Особое внимание автором уделено способам приобретения жилья на
средства кредитов, в том числе ипотечных, субсидий, при помощи
государственных программ. Автор приходит к выводу, что реализация права
на жилище в странах СНГ зависит не столько от законодательной базы
государства, сколько от разрабатываемых на ее основе специальных
программ в этой сфере. А их содержание, а, следовательно, и способы
реализации изучаемого права зависят от экономического развития страны, ее
финансовых возможностей, уровня жизни населения.
В процессе исследования российского законодательства автором
выявлены пробелы и противоречия в регулировании жилищной сферы. Так,
ч. 2 ст. 40 Конституции РФ предусматривает создание органами местного
самоуправления условий для реализации гражданами конституционного
права на жилище, в том числе, путем поощрения строительства в жилищной
сфере.Приэтомотсутствуетисчерпывающийпереченьусловий,
определяющих действия органов местного самоуправления. Поэтому
представляется необходимым внесение в российское законодательство
перечня мероприятий, которые должны проводить органы местного
самоуправления, чтобы способствовать реализации конституционных прав
граждан на жилище.
Кроме того, в законодательстве, как федеральном, так и региональном,
отсутствуетпонятие«социальноежилье».Условияипорядок
предоставления социальной помощи малоимущим гражданам определяется
законодательством субъекта Российской Федерации. Следовательно, и
порядок определения нуждающихся в улучшении жилищных условий. Это на
взгляд нарушает принцип равенства прав и свобод граждан. Для исправления
ситуациинеобходимовЖилищномкодексеустановитьперечень
«малоимущих граждан, нуждающиеся в улучшении жилищных условий», а
также понятие «социальное жилье».
Анализ российского законодательства позволяет говорить о том, что
социальное жилье бесплатно должно предоставляться двум категориям
граждан: малоимущим и установленным другими нормативными актами
лицам (работника образования, военнослужащим, судьям и т.д.). Последние
разбросаны по многим нормативно-правовым актам, что затрудняет
ориентацию правоприменителя в жилищных вопросах. На наш взгляд,
необходимо всех их перечислить в ч. 3 ст. 49 Жилищного кодекса РФ.
Кроме того, «социальное жилье» на наш взгляд включает в себя
жилищный фонд, находящийся в государственной и муниципальной
собственности,предоставляемоебезвозмездновышеперечисленным
категориям граждан, а также жилье эконом-класса, которое доступно для
приобретения для большинства семей со средними доходами. Это, также,
необходимо закрепить в Жилищном кодексе России.
Третий параграф «Гарантии реализации конституционного права на
жилище» посвящен анализу конституционно-правовых и иных гарантий
конституционного права на жилище, их нормативному закреплению.
Автором выделены две группы гарантий: прямые и косвенные.
Прямыегарантииреализацииправанажилищемогутбыть
разнообразны и представляют собой выражение социальной функции
государства.К ним относятся деятельность государственных органов и
органов местного самоуправления по обеспечению граждан жилыми
помещениями. Это может осуществляться через предоставления жилых
помещений в пользование по договорам социального найма, договорам
наймаспециализированногожилогопомещения,безвозмездного
предоставления денежных средств из соответствующего бюджета для
приобретения в собственность или строительства жилья. К этим гарантиям
относят и предоставление субсидий и льгот некоторым категориям граждан
на приобретение, либо строительство достаточного жилья.
Косвенные гарантии призваны помочь самостоятельной реализации
гражданами конституционного права на жилище, путем установления
конкретных мер. Например, развития жилищного строительства, уменьшение
налогового бремени для хозяйствующих субъектов, расширение перечня
налоговых льгот, развитие рынка жилья и т.д.
С этой точки зрения были проанализированы гарантии права на
жилище, установленные странами СНГ.
На основании проанализированных Конституций стран СНГ можно
сделать вывод, что одни государства, такие как Россия, Беларусь, Казахстан
берут на себя роль социальных государств, и закрепляют прямые гарантии
реализацииконституционногоправанажилищедлясоциально
незащищенных слоев населения в своих Основных законах, другие
государства, такие как Азербайджан, Туркменистан, Таджикистан, не
предусмотрели данной гарантии в своих Конституциях. В Республиках
Армении и Молдовы жилище является основой удовлетворительного
существования личности. А в Конституции Узбекистана, данное право не
упоминается, ни в какой форме. Отсюда следует, что для граждан России,
Беларуси, Казахстана гарантии реализации конституционного права на
жилище шире, чем в других странах СНГ.
Особое внимание в работе уделено анализу такой гарантии, как
неприкосновенность жилища, которая закреплена во всех, рассматриваемых
конституциях.
Крометого,подвергнутыанализуисудебныегарантии
конституционного права на жилище. Право на судебную защиту прав
человекагарантированововсехКонституцияхстранСНГ.При
сравнительно-правовом анализе конституционных норм стран СНГ в
возможности судебной защиты права на жилище обнаруживается некоторые
отличия: одни страны (Российская Федерация, Азербайджан, Кыргызстан,
Беларусь)закрепляютправонасудебнуюзащитувкачестве
конституционной гарантии, а другие страны СНГ используют позитивный
способ закрепления на судебную защиту (Армения, Молдова, Казахстан). В
связи с этим проанализирована практика органов конституционной юстиции
стран СНГ.
На основании изложенного можно сделать вывод, что механизм
реализации судебных гарантий защиты данного права гораздо эффективней и
возможностей для этого у граждан России, Кыргызстана, Армении и
Азербайджана больше, в связи с возможностью граждан обращаться
напрямую в органы конституционной юстиции и Европейский Суд по правам
человека за защитой нарушенного права на жилище.
Положительный опыт данных стран должен быть учтен другими
странами в определении круга субъектов с правом обращения в орган
конституционного контроля, а именно: он должен быть расширен за счет
включения в него граждан.
Третья глава «Тенденции развития конституционного права на
жилище в Российской Федерации и странах СНГ» посвящена анализу
конституционно-правовой политики в области регулирования права на
жилище в Российской Федерации и в странах СНГ и влиянию норм
международного права на развитие конституционного права на жилище в
Российской Федерации и в странах СНГ.
В первом параграфе данной главы «Конституционно-правовая
политика в области регулирования права на жилище в Российской
Федерации и странах СНГ» анализируется конституционно-правовая
политикаРоссииидругихстран-участницСНГповопросам
конституционно-правового регулирования права на жилище. В работе
отмечается значение правовой политики в современном обществе.
В параграфе дается определение конституционно-правовой политики, и
рассматриваются ее особенности по вопросам регулирования права на
жилище. Выделены такие особенности конституционно-правовой политики
как:
– близость к политике, но и Конституция – важнейший политико-
юридический документ, в котором политика и право должны быть
представлены в органически целостном виде;
– цель – выработка юридических идей стратегического плана для
совершенствования конституционного законодательства;
– функция организации процесса конституционного строительства в
России;
– содержание стратегии конституционно-правового развития;
– приоритетность по отношению к другим видам правовой политики.
Указывается, что субъектами конституционно-правовой политики в
области права на жилище является государство, его органы и должностные
лица, федеральные, региональные и местные органы власти. Объектом
является право на жилище, а цель – развитие конституционного и вслед за
ним жилищного законодательства таким образом, чтобы гарантировать
возможностьреализацииизащитыэтогоправанатерритории
соответствующих государств.
В параграфе рассмотрены приоритеты и направления конституционно-
правовой политики в области регулирования права на жилище, а также ее
особенности в разных государствах СНГ. Отмечено, что основы правовой
политики государств заложены в их Конституциях и законодательстве и
являются ее целью, которая достигается путем разработки соответствующих
программ в жилищной сфере. Последние предусматривают способы
достижения этих целей. Отмечено, что, несмотря на существование таких
Программ почти во всех государствах СНГ, жилищная правовая политика в
них находится на стадии становления. Это связано с низким уровнем
экономического развития некоторых государств.
В Республике Армения направления такой политики полностью
отсутствуют. В связи с противоречиями между обязательствами государства
в жилищной сфере и наличием для этого финансовых ресурсов в Республике
Таджикистан до настоящего времени не принят новый Жилищный кодекс. В
Узбекистане конституционно-правовая политика в жилищной сфере только
начинает разрабатываться и действовать. До настоящего момента в
Республикеотсутствовалиэкономическиевозможностидлярешения
насущных проблем в этой области, и как следствие право на жилище
реализовывалосьгражданамисамостоятельноповозможности,в
большинстве своем путем хаотичного индивидуального строительства
жилья. Наиболее благоприятная для граждан правовая политика проводится
в Туркменистане в рамках Национальной программы по преобразованию
социально-бытовых условий населения до 2020 года.
Во втором параграфе третьей главы «Влияние норм международного
права на развитие конституционного права на жилище в Российской
Федерации и странах СНГ» рассматривается влияние международных
обязательствгосударствконституционно-правовогозакреплениеи
реализацию права на жилище в странах СНГ.
Автором диссертационного исследования подробно проанализированы
способы взаимодействия международного и внутригосударственного права
изучаемых государств.
Всеконституциистран-членовСНГпризнаютприоритет
международных норм и их влияние на внутригосударственное право. Но,
вопрос взаимодействия внутригосударственного и международного права
решается в них по-разному.
В одних государствах международные договоры считаются частью
действующего права. Примером может служить Конституция Казахстана. В
других странах СНГ, международные договоры рассматриваются как часть
внутренней правовой системы. В таком виде данная норма закреплена в
Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Армении,
Конституции Республики Кыргызстан. В Конституции Азербайджанской
Республики в этом плане используется следующая формулировка – «часть
системы законодательства», что говорит о том, что они не должны
противоречить национальной конституции, в других – их место вообще не
определено (Узбекистан).
Автором отмечено, что принятие Всеобщей декларации прав человека
и Международного пакта об экономических, социальных и культурных
правах стало поводом для придания праву на достаточное жилище статуса
общепризнанного права каждого человека. Но, постепенно границы понятия
права на жилище были расширены, и к нему были добавлены новые
смысловые оттенки.
Среди международных документов, принятых в рамках ООН и
закрепляющих право на жилище, можно выделить такие как: Международная
конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г.,
Конвенция о правах ребѐнка 1989 г., Конвенция о статусе беженцев 1951 г.,
Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин
1979 г., Конвенция о правах инвалидов 2006 г. и др.
Основными документами СНГ в исследуемой сфере являются:
ПротокольноерешениеЭкономическогосоветаСНГ«Осостоянии
конкуренции на рынке жилья экономического класса в государствах –
участниках СНГ» 2018 г., Модельный закон о социальной защите инвалидов
20018 г., Концепция формирования правовых основ и механизмов
реализации социального государства в странах Содружества 2007 г.
Однако, в международном праве нет единого подхода к определению
комплекса элементов, составляющих содержание права на жилище, несмотря
на наличие достаточно большого количество документов, содержащих его
элементы. Это не способствует, а скорее препятствует эффективной
реализации права граждан на жилище. В связи с этим отсутствует и единый
подход к определению содержания права на жилище в странах СНГ.
В заключении подводятся итоги диссертационного исследования,
формулируются основные выводы и предложения, а также раскрываются
перспективные направления дальнейших научных изысканий по теме
диссертации.
В приложениях сформулированы предложения по совершенствованию
действующего жилищного законодательства в Российской Федерации и
проект модельного Закона «О жилищных строительных сбережениях в
Российской Федерации».
Основныерезультатыдиссертационногоисследованияотраженыв
следующих опубликованных автором работах: