Административно-правовые гарантии прав граждан и организаций при осуществлении государственного контроля (надзора)

Актуальность темы диссертационного исследования. Перед наукой
административного права сегодня стоят масштабные и ответственные задачи.
В повестке дня — осмысление хода и результатов реформы государственного
контроля и надзора, осуществляемой в соответствии с Федеральным законом
от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и
муниципальном контроле в Российской Федерации»1, вступившим с силу с 1
июля 2021 года, и Федеральным законом от 31 июля 2020 года № 247-ФЗ «Об
обязательных требованиях в Российской Федерации»2, действующим с
1 ноября 2020 года (за исключением отдельных положений). Реформа, на
необходимость проведения которой неоднократно обращал внимание
Президент Российской Федерации В. В. Путин3, призвана повысить
эффективность контрольной (надзорной) деятельности, освободить граждан
и организации от чрезмерного административного давления, гарантировать
им их права и законные интересы.
Цивилизованный государственный контроль (надзор) в обществе
востребован и необходим: он позволяет оберегать правопорядок, охранять и
защищать права и интересы граждан, предпринимателей, организаций и
иных субъектов права. Достаточно сказать, что в 62 % случаях органы
контроля и надзора находят у проверяемых лиц нарушения обязательных
требований, каждая вторая проверка заканчивается возбуждением дела об
административном правонарушении, в 12 % случаях нарушения
обязательных требований квалифицируются как создающие
непосредственную угрозу причинения вреда4.
СЗ РФ. — 2020. — № 31 (часть I). — Ст. 5007.
2
СЗ РФ. — 2020. — № 31 (часть I). — Ст. 5006.
3
См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12
декабря 2012 г. // Российская газета. — 2012. — № 287. — 13 декабря; Послание Президента Российской
Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 20 февраля 2019 г. // Российская газета. —
2019. — № 38. — 21 февраля.
4
См.: Контрольно-надзорная и разрешительная деятельность в Российской Федерации. Аналитический
доклад – 2019 / С. М. Плаксин (рук. авт. кол.), И. А. Абузярова и др.; Российский союз промышленников и
предпринимателей; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». — М.: НИУ ВШЭ, 2020. — С. 41.
Но, будучи средством укрепления законности и дисциплины в
обществе, государственный контроль должен осуществляться в рамках
закона, при строгом соблюдении прав граждан и организаций. Вместе с тем
практика, к сожалению, свидетельствует, что система государственного
контроля (надзора) работает с издержками, контрольными (надзорными)
органами допускаются многочисленные нарушения прав и законных
интересов контролируемых лиц, в результате которых предприниматели и
граждане несут большие материальные и репутационные издержки. Так, в
2020 году органами прокуратуры выявлено свыше 197 тыс. нарушений прав
хозяйствующих субъектов1. В среде предпринимателей, согласно
социологическим опросам, преобладает мнение, что их права и законные
интересы недостаточно защищены2.
Поэтому вполне обосновано, что Федеральный закон от 31 июля 2020
года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном
контроле в Российской Федерации» гарантированность прав контролируемых
лиц при осуществлении государственного контроля (надзора) рассматривает
в качестве сущностного качества этой деятельности, а на контрольные
(надзорные) органы возлагает обязанности по признанию, соблюдению и
защите прав контролируемых лиц.
Безусловно, права членов социума, включая рассматриваемую
категорию лиц, обеспечиваются системой многообразных инструментов
политического, социального, экономического, культурного, идеологического
и иного характера. Особое место в системе сдержек необоснованного
См.: Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской
Федерации за январь-декабрь 2020 г. / Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской
Федерации [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/activity/
statistics/office/result?item=58866781 (дата обращения: 29.07.2021 г.).
2
См.: Приложение № 5 «Индекс „Административное давление — 2020“» к докладу Уполномоченного при
Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей // Официальный сайт
Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей [Электронный
ресурс]. — Режим доступа: http://doklad.ombudsmanbiz.ru/2020/5.pdf (дата обращения: 16.03.2021 г.);
Приложение № 5 «Индекс „Административное давление — 2021“» к докладу Уполномоченного при
Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей // Официальный сайт
Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей [Электронный
ресурс]. — Режим доступа: http://doklad.ombudsmanbiz.ru/2021/1.pdf (дата обращения: 01.07.2021 г.).
вмешательства государства в деятельность проверяемых занимают правовые
гарантии. Именно данные правовые средства в силу своих качеств и
характеристик во многом ограничивают вседозволенность контрольных
(надзорных) органов, их несанкционированное присутствие в делах
контролируемых лиц. В основе своей они имеют административно-правовую
природу и реализуются в рамках административно-правового способа
регулирования общественных отношений, то есть являются
административно-правовыми.
В этой связи важно составить целостную картину установленных
законодательством гарантий, оценить место и роль данных средств в
механизме административно-правового гарантирования прав граждан и
организаций при осуществлении государственного контроля (надзора),
системно оценить широту и возможности их применения в целях
обеспечения прав контролируемых лиц, определить механизмы реализации
данных инструментов. Многоаспектное, комплексное рассмотрение
обозначенной тематики будет способствовать формированию целостной
концепции правового гарантирования прав контролируемых лиц, научному
поиску путей совершенствования административно-правового регулирования
государственного контроля (надзора) именно с позиций приоритета прав
граждан и организаций.
Вышеназванные обстоятельства обусловили выбор темы
диссертационного исследования, предопределили его объект, предмет, цели
и задачи.
Степень научной разработанности темы исследования. В
отечественной науке административного права отсутствуют
монографические работы, непосредственно посвящённые теоретическому
анализу и практике реализации административно-правовых гарантий прав
граждан и организаций при осуществлении государственного контроля
(надзора). Самостоятельные исследования категории «административно-
правовая гарантия» как средства (способа) обеспечения прав
контролируемых лиц, её природы и содержания, видов и субъектов
административно-правовых гарантий, путей повышения эффективности их
действия в науке до настоящего времени не проводились.
Тема гарантий прав граждан и организаций при осуществлении
государственного контроля и надзора (чаще всего безотносительно к видам
гарантий) встречается на страницах научной и учебной литературы, но в
самой общей форме и она «теряется» среди других характеристик
государственного контроля (надзора). Главным образом о гарантиях, в
качестве которых рассматриваются самые разнообразные явления и
процессы, говорится в связи с характеристикой правового статуса участников
контрольных (надзорных) отношений, принципов государственного контроля
(надзора), механизма обеспечения режима законности при осуществлении
государственного контроля (надзора), регламентов и процедур контрольной
(надзорной) деятельности, ответственности должностных лиц контрольных
(надзорных) органов за нарушения прав предпринимателей.
Но обозначенные аспекты, во-первых, не исчерпывает всего объёма
административно-правового гарантирования их прав. Понятие «гарантия»
более многолико. Процессы гарантирования, помимо обеспечения режима
законности в деятельности контрольных (надзорных) органов,
восстановления нарушенных прав, включают в себя и другие меры,
направленные на признание прав, их соблюдение, на создание
благоприятных условий для реализации контролируемыми лицами своих
законных интересов.
Во-вторых, в гарантиях прав в равной мере нуждаются не только
хозяйствующие субъекты, но и граждане, деятельность которых также
является предметом государственного контроля (надзора). В отношении них
государство, как известно, осуществляет широкую палитру видов контроля и
надзора1, что порой не учитывается при анализе системы государственного
См.: Кнутов А. В., Плаксин С. М., Чаплинский А. В. Государственный и муниципальный контроль (надзор)
в отношении граждан. Нормативное регулирование и реализация на практике. — М.: Издательский дом
Высшей школы экономики, 2015. — 188 с.
контроля и надзора. Между тем новый закон о государственном контроле
(надзоре) ставит в равное положение организации и граждан с позиций
применяемых механизмов государственного контроля (надзора) за их
деятельностью и с точки зрения гарантированности реализации имеющихся у
них прав как участников контрольных (надзорных) отношений.
Положение, при котором тема административно-правовых гарантий
прав граждан и организаций, несмотря на привлекательность, относится к
числу мало разработанных, отчасти можно объяснить тем, что в прямой
постановке вопрос о гарантиях прав контролируемых лиц в базовых
(общесистемных) законах о государственном контроле и надзоре не ставился.
Он впервые использован в Федеральном законе от 31 июля 2020 года № 248-
ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в
Российской Федерации», причём в контексте сущностной характеристики
государственного контроля (надзора) (статья 2, глава 8).
Объектом исследования являются общественные отношения,
складывающиеся в процессе административно-правового обеспечения прав
граждан и организаций при осуществлении государственного контроля
(надзора). Но, поскольку государственный контроль и надзор представляют
собой сложное государственно-правовое явление, диссертант ограничил свои
научные интересы при исследовании темы определёнными рамками: понятия
«государственный контроль» и «государственный надзор» в диссертации
используются как однопорядковые; в исследовании воспринят
административный подход к государственному контролю (надзору), когда он
рассматривается как функция исполнительной власти; вопрос об
административно-правовых гарантиях исследуется преимущественно к
правоотношениям, связанным с внешним федеральным государственным
контролем (надзором).
Предметом диссертационного исследования выступают
теоретические взгляды, правовые нормы и практика административно-
правового обеспечения прав граждан и организаций при осуществлении
государственного контроля (надзора).
Целью работы является разработка теоретических и организационно-
правовых основ административно-правовых гарантий как средств
обеспечения прав граждан и организаций при осуществлении
государственного контроля (надзора).
Для достижения вышеуказанной цели было предусмотрено решение
следующих задач:
— установление характера и видов прав граждан и организаций,
которые подлежат административно-правовому гарантированию при
осуществлении государственного контроля (надзора);
— выявление основных видов нарушений прав граждан и организаций,
допускаемых контрольными (надзорными) органами;
— выяснение природы, сущности и свойств (черт) административно-
правовых гарантий и их специфики в механизме обеспечения права граждан
и организаций при осуществлении государственного контроля;
— систематизация многообразия административно-правовых гарантий,
применяемых в интересах обеспечения прав граждан и организаций;
— раскрытие системы субъектов, обеспечивающих признание,
соблюдение и защиту права граждан и организаций при осуществлении
государственного контроля (надзора), разработка предложений по
повышению эффективности деятельности системы контрольных (надзорных)
органов как гаранта прав контролируемых лиц;
— анализ нового законодательства о государственном контроле
(надзоре) и оценка его возможностей в обеспечении гарантированности прав
граждан и организаций как контролируемых лиц;
— исследование организационно-правовых способов защиты прав
граждан и организаций при осуществлении государственного контроля
(надзора), выработка предложений по повышению их эффективности в
административно-правовом-правовом поле;
— изучение обязательных требований как средств обеспечения прав
граждан и организаций при осуществлении государственного контроля
(надзора), определение путей их оптимизации в интересах гарантирования
прав контролируемых лиц;
— выявление гарантирующего значения для обеспечения прав
контролируемых лиц современных информационных технологий,
дистанционных форм осуществления государственного контроля (надзора),
риск-ориентированного подхода к его организации, изучение имеющегося
опыта в этой области;
— анализ практики применения отдельных видов административно-
правовых гарантий в целях обеспечения прав контролируемых лиц,
выработка предложений по повышению эффективности их действия.
Методологическую основу исследования составили универсальные
научные методы познания: исторический, диалектический, логический,
эмпирический, анализ, синтез, индукция, дедукция, аналогия, обобщение. Из
специальных методов в ходе исследования применялись: системный,
структурно-функциональный, формально-юридический методы, метод
сравнительного правоведения, социологические методы (наблюдение,
опросы, анализ документов), другие методы.
Данные методы создали основу для полного и всестороннего
исследования административно-правовых гарантий прав граждан и
организаций при осуществлении государственного контроля и надзора, их
классификации, определения путей повышениях их потенциала, а также
позволили исследовать административно-правовые гарантии с другими
правовыми категориями, сопровождающими деятельность государства по
обеспечению прав контролируемых лиц.
Теоретической основой исследования послужили научные труды
ведущих учёных в области административного права, теории государства и
права, конституционного права, гражданского права, финансового права и
других отраслей знаний, связанные с разрабатываемой темой.
Исследование опиралось на большое число классических трудов по
вопросам государственного контроля и надзора, которые хотя и не относятся
напрямую к теме диссертации, но тем не менее вносят неоценимый вклад в
понимание проблем обеспечения прав граждан и организаций в ходе
контрольной (надзорной) деятельности. Это работы Ю. Е. Аврутина,
Г. В. Атаманчука, В. Г. Афанасьева, В. П. Беляева, Д. Н. Бахраха,
Е. К. Глушко, В. М. Горшенёва, Е. Ю. Грачёвой, О. В. Гречкиной,
А. И. Гурина, С. М. Зубарева, С. М. Зырянова, А. И. Каплунова,
Ю. М. Козлова, Б. М. Лазарева, А. В. Липунцовой, А. В. Лунева,
В. И. Майорова, Н. В. Макарейко, А. В. Мартынова, А. Ф. Ноздрачева,
Л. Л. Попова, Ф. С. Разаренова, Б. В. Россинского, Н. Г. Салищевой,
И. А. Склярова, Ю. Н. Старилова, А. И. Стахова, М. С. Студеникиной,
А. М. Тарасова, Ю. А. Тихомирова, В. Е. Чиркина, В. В. Черникова,
И. Б. Шахова, Е. В. Шориной, О. А. Ястребова и многих других учёных.
Предметно проанализированы фундаментальные научные источники,
посвящённые изучению гарантий реализации и защиты прав граждан и
организаций, имеющиеся в общей теории права, в административном праве,
в других отраслях права. В этой связи изучены работы Е. Б. Абакумовой,
С. С. Алексеева, Ю. В. Анохина, В. К. Бабаева, Ю. С. Бережного,
Н. И. Буденко, В. Н. Бутылина, В. М. Васильева, В. В. Волковой,
С. А. Высоцкого, А. Л. Гусевой, А. М. Ибрагимова, А. Н. Жеребцова,
Г. Б. Зубовского. Н. В. Витрука, В. В. Волковой, Л. Ш. Гумерова,
В. В. Лазарева, А. В. Лошкарёва, Е. А. Лукашевой, A. C. Мордовца,
А. И. Павловского, В. А. Поникарова, Н. В. Поправко, И. В. Ростовщикова,
З. А. Саидова, Т. В. Синюковой, А. В. Филатовой, E. H. Хазова,
Я. В. Цыганковой, Д. Ю. Шапсугова, Б. С. Эбзеева и других учёных.
Нормативную основу исследования составили: Конституция
Российской Федерации, Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-
ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей
при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального
контроля», Федеральный закон от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ
«О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в
Российской Федерации», другие федеральные законы и подзаконные акты
Российской Федерации, нормативные правовые актов субъектов Российской
Федерации, а также официальные документы государства, относящиеся к
предмету исследования.
Эмпирическую основу исследования составили статистические
данные, фактологические материалы, результаты социологических
исследований, аналитические выводы и предложения, которые содержат:
— ежегодные доклады Минэкономразвития России, других
федеральных органов исполнительной власти об осуществлении
государственного контроля (надзора), муниципального контроля в
соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля
(надзора);
— аналитические доклады «Контрольно-надзорная деятельность в
Российской Федерации», подготавливаемые Национальным
исследовательским университетом «Высшая школа экономики» и
Российским союзом промышленников и предпринимателей;
— отчёты, доклады, сборники и иные материалы, подготавливаемые
Аналитическим центром при Правительстве Российской Федерации;
— ежегодные доклады Уполномоченного при Президенте Российской
Федерации по защите прав предпринимателей, представляемые Президенту
Российской Федерации;
— ежегодные доклады о деятельности Уполномоченного по правам
человека в Российской Федерации.
Кроме того, использовались официальные данные административной и
судебной статистики, материалы судебной и правоприменительной практики
в исследуемой области.
Изучено 340 решений судебных органов по делам, связанным с
обжалованием решений и действий (бездействия) должностных лиц
контрольных (надзорных) органов.
В процессе исследования проведён опрос 68 участников V
Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные вопросы
контроля и надзора в социально-значимых сферах деятельности общества и
государства», проведённой на базе Национального исследовательского
Нижегородского государственного университета им. Н. И. Лобачевского в
июне 2019 года.
Постановке исследовательских задач, формированию выводов и
предложений способствовал собственный практический многолетний опыт
работы в органах внутренних дел, а также в юридической компании «Alliance
Legal Consulting Group».
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что
комплексные исследования темы гарантирования прав граждан и
организаций при осуществлении государственного контроля (надзора)
административно-правовыми средствами ранее в науке не проводились.
В результате проведённого исследования:
— доказано, что административно-правовое гарантирование является
необходимым элементом механизма обеспечения прав контролируемых лиц
и сущностной характеристикой системы государственного контроля
(надзора);
— разработано и сформулировано на основе теоретического анализа
существующих трудов, действующего законодательства и
правоприменительной практики авторское определение административно-
правовых гарантий прав контролируемых лиц;
— определено теоретическое и практическое назначение (функции)
административно-правовых гарантий прав контролируемых лиц и их
основные черты (признаки) при осуществлении контрольно-надзорной
деятельности;
— разработаны критерии классификации административно-правовых
гарантий и определены их основные виды;
— определена система субъектов реализации административно-
правовых гарантий контролируемых лиц (гарантов), охарактеризована их
роль в обеспечении прав контролируемых лиц, установлены отдельные
проблемы, имеющиеся в деятельности контрольных (надзорных) органов как
гарантов прав контролируемых лиц и предложены пути их решения;
— проведён системный анализ современного законодательства
Российской Федерации, которым устанавливаются гарантии прав
контролируемых лиц, и определены направления его совершенствования;
— доказано значение для обеспечения прав контролируемых лиц
обоснованных обязательных требований и названы направления их
дальнейшей модернизации:
— определены и обоснованы административные и судебные
механизмы защиты прав и законных интересов контролируемых лиц как
способы реализации гарантий;
— показаны возможности для гарантирования прав контролируемых
лиц новых технологий контрольной (надзорной) деятельности, обобщён
имеющийся здесь опыт и высказаны рекомендации по более широкому
применению этих технологий;
— сформулированы предложения по повышению эффективности и
результативности административно-правового гарантирования прав
контролируемых лиц.
Реализуя поставленные в диссертации цели и задачи, на защиту
выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны
положения, выводы и предложения:
1. Положения, касающиеся рассмотрения гарантированности прав
граждан и организаций в процессе контрольной (надзорной) деятельности
как важнейшего показателя эффективности функционирования системы
государственного контроля (надзора), её результативности и как
самостоятельного принципа государственного контроля (надзора).
2. Вывод о том, что административно-правовые гарантии являются
необходимым, незаменимым и интегративным элементом механизма
обеспечения прав граждан и организаций при осуществлении
государственного контроля (надзора). Во многом благодаря ним удаётся
сдерживать должностных лиц контрольных (надзорных) органов от
неправомерных действий, охранять и защищать права контролируемых лиц
при их нарушении.
3. Взгляды диссертанта на природу, понятие, черты (свойства),
назначение, виды и механизмы повышения эффективности действия
административно-правовых гарантий как средства обеспечения прав граждан
и организаций при осуществлении государственного контроля (надзора).
4. Определение административно-правовых гарантий прав граждан и
организаций при осуществлении государственного контроля в виде
совокупности административно-правовых норм, основанных на них
юридических и организационных действии полномочных субъектов,
направленных на признание, соблюдение и защиту прав граждан и
организаций как контролируемых лиц, предупреждение, выявление и
пресечение нарушений этих прав, выравнивание юридических возможностей
контролируемых лиц и контрольных (надзорных) органов в реализации своей
правосубъектности, ограничение субъективного усмотрения в деятельности
контрольных (надзорных) органов.
5. Утверждение, что Федеральный закон от 31 июля 2020 года № 248-
ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в
Российской Федерации» и положения Федерального закона от 31 июля
2020 года № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской
Федерации» закладывают новую схему координат во взаимоотношениях
контрольных (надзорных) органов и контролируемых лиц, основой которой
является признание, соблюдение и защита прав граждан и организаций. Они
существенно расширяют систему гарантий прав граждан и организаций.
Задача видится в том, чтобы реализовать потенциал этих законов.
6. Вывод, что действующее административное законодательство
устанавливает разный набор гарантий для контролируемых лиц в
зависимости от вида государственного контроля (надзора), в рамках которого
оценивается соблюдение обязательных требований. Такая ситуация, по
мнению диссертанта, является ненормальной с позиций определённости
правового регулирования общественных отношений, ставит в неравное
положение граждан и организации при осуществлении в отношении разных
видов государственного контроля (надзора). Автор предлагает
распространить на все виды государственного контроля (надзора) гарантии
прав контролируемых лиц, установленных Федеральным законом от 31 июля
2020 года № 248-ФЗ. Особенности же реализации этих базовых гарантий и
дополнительные гарантии должны устанавливаться федеральными законами
и законами субъектов Российской Федерации о видах государственного
контроля (закона).
7. Предложения по уточнению и расширению действующей системы
законодательных гарантий прав граждан при осуществлении
государственного контроля (надзора), касающиеся гарантий-принципов,
гарантий-обязанностей, гарантий-дозволений, гарантий-санкций. В
частности, автором предлагается: обязать контрольные (надзорные) органы
доводить проекты планов проверок до сведения субъектов
предпринимательской деятельности в целях учёта их мнения; предоставить
контролируемым лицам возможность знакомиться с жалобами граждан,
которые стали основанием для проведения внепланового контрольного
(надзорного) мероприятия, в том числе с обращениями, поступившими в
органы прокуратуры; ограничить круг оснований проведения внеплановых
проверок по сообщениям граждан только сообщениями о грубых нарушениях
их прав; закрепить право контролируемых лиц вести фотосъёмку, аудио- и
видеозапись при проведении профилактического или контрольного
(надзорного) мероприятия, если совершение указанных действий не
запрещено федеральными законами и если эти действия не создают
препятствий для проведения указанных мероприятий; предоставить
контролируемому лицу возможность в процессе консультаций знакомиться
со всеми материалами дела и давать на них возражения, если таковые
имеются в тех случаях, когда в процессе контрольного (надзорного)
мероприятия были допущены грубые нарушения при его проведении;
предоставить контролируемым лицам право участвовать в рассмотрении
своей жалобы в качестве стороны при обжаловании в административном
порядке; усовершенствовать действующий порядок возмещения вреда,
причинённого гражданам и организациям действиями контрольных
(надзорных) органов.
8. Положение о том, что институт административной ответственности
контрольных (надзорных) органов за нарушения при осуществлении
государственного контроля (надзора) не в полной мере выполняет свои
функции и его эффективность должна быть усилена. Равным образом важно
устранить противоречия и пробелы в законодательстве относительно
трактовки и видов грубых нарушений требований к организации и
осуществлению государственного контроля (надзора), которые являются
основанием для принятия решения о недействительности результатов
контрольного (надзорного) мероприятия и привлечения должностных лиц к
административной ответственности. В этой связи сформулированы
предложения о внесении согласованных изменений в федеральные законы:
«О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в
Российской Федерации», «О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного
контроля (надзора) и муниципального контроля», в статью 19.6.1 КоАП РФ.
9. Положение об особой роли в обеспечении прав контролируемых лиц
самих контрольных (надзорных) органов. Они в первую очередь
заинтересованы в том, чтобы возложенные на них задачи достигались
законным способом, при соблюдении прав граждан и организаций. Внешнее
принуждение контрольных (надзорных) органов к соблюдению прав
контролируемых лиц всегда затратно и негативно сказывается на их
авторитете. Автором высказаны или поддержаны высказанные в литературе
ряд предложений о рационализации организационной и функциональной
структуры системы контрольных (надзорных) как гарантов прав
контролируемых лиц: устранение дублирования в полномочиях контрольных
(надзорных) органов; выделение среди них координаторов соответствующих
направлений контрольной (надзорной) деятельности; сосредоточение усилий
федеральных служб только на надзорных функциях; исключение практики,
когда государственные органы одновременно осуществляют функции по
оказанию публичных услуг и оценке качества этих услуг; уточнение
организационно-правового статуса государственных учреждений как
субъектов контрольной (надзорной) деятельности; важность подробной
регламентации в положениях о контрольных подразделениях и субъектах
ведомственного контроля, должностных регламентах соответствующих
работников полномочий по соблюдению прав граждан и организаций,
обеспечению гарантий этих прав.
10. Вывод о повышении значимости для гарантирования прав граждан
и организаций в нынешних условиях цифровизации информационного
взаимодействия между участниками контрольных (надзорных) отношений,
дистанционных методов контроля, организации мероприятий по контролю на
основе риск-ориентированного подхода. В этой связи автором предложено
рассматривать требование об активном внедрении в интересах обеспечения
прав контролируемых лиц этих новых технологий в качестве доктринального
положения современной политики государства в области государственного
контроля (надзора). Полезность и эффективность такого подхода
убедительно подтверждаются практикой контрольной (надзорной)
деятельности в условиях сложной эпидемиологической обстановки, которая
обобщена в диссертации. Но при этом подчёркнута важность сохранения
конфиденциальности информации о проверяемой деятельности, доступа
контролируемых лиц к данным о своей деятельности, содержащимся в
информационных системах. Пока эти вопросы решены не в полной мере.
Теоретическая и практическая значимость исследования
определяются теми выводами и предложениями, которые содержатся в
диссертации, и обусловлена новизной и актуальностью затронутых в ней
вопросов и предлагаемых вариантов их решения.
Результаты диссертационного исследования вносят определённый
научный вклад в развитие представлений об административно-правовых
гарантиях прав граждан и организаций при осуществлении государственного
контроля (надзора). Они могут быть использованы в дальнейших научных
исследованиях вопросов административно-правового гарантирования прав
контролируемых лиц.
Предложения и рекомендации, содержащиеся в диссертации, возможно
использовать при разработке мер по совершенствованию законодательства о
государственном контроле (надзоре), повышению эффективности и
укреплению режима законности контрольной (надзорной) деятельности.
Материалы диссертационного исследования могут быть полезны в
учебном процессе при проведении занятий по административному,
конституционному и другим отраслям публичного права, при подготовке
лекций, пособий и рекомендаций для студентов, субъектов
предпринимательской деятельности и работников контролирующих органов.
Апробация п внедрение результатов исследования. Основные
результаты диссертационного исследования изложены в 15 научных статьях
и публикациях, 7 из которых опубликованы в ведущих рецензируемых
научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК РФ.
Основные теоретические положения исследования, выводы и
предложения диссертанта доложены на 12 международных и всероссийских
научных и научно-практических конференциях, в частности, на
Всероссийской научно-практической конференции «Критерии в праве:
теория, практика, техника» (IX Бабаевские чтения) (г. Нижний Новгород, 24–
25 мая 2018 г.), XX Международном научно-практическом форуме
«Юртехнетика» в формате круглого стола и в жанре дискуссионного клуба
«Риски в законотворчестве, правореализации, юридической науке: техника
формирования и функционирования системы управления» (Нижний
Новгород, Нижегородская академия МВД России, 27–28 сентября 2018 г.),
Международной научно-практической конференции «Государственный
контроль и надзор как способы обеспечения законности в сфере
экономической деятельности: теория и практика («Лазаревские чтения»)
(Москва, ИГП РАН, 25 октября 2018 г.), II Международной конференции
«Проблемы защиты прав человека на евразийском пространстве: обмен
лучшими практиками омбудсменов» (Москва, Уполномоченный по правам
человека в Российской Федерации при содействии Российского института
дружбы народов и Управления Верховного комиссара ООН по правам
человека, 8 ноября 2018 г.), XVI Международной научно-практической
конференции, посвящённой памяти М. И. Ковалёва на тему «Ошибка: право
или ответственность?» (Екатеринбург, Уральский государственный
юридический университет, 15 февраля 2019 г.), ХХ Международной научно-
практической конференции «Кутафинские чтения» в рамках XIV и IX
Московской юридической недели (Москва, МГУ, МГЮУ им. О. Е. Кутафина,
5–7 апреля 2018 г.; 26–29 ноября 2019 г.), IV, V и VI ежегодной
Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные вопросы
контроля и надзора в социально значимых сферах деятельности общества и
государства» (Нижний Новгород, ННГУ им. Н. И. Лобачевского, 12 апреля
2018 г.; 7–8 июня 2019 г.; 1–2 июля 2021 г.); и др.
Результаты диссертационного исследования докладывались на кафедре
административного и финансового права юридического факультета
Национального исследовательского Нижегородского государственного
университета им. Н. И. Лобачевского.
На основе диссертации подготовлены предложения, которые
направлены в адрес Комитета Государственной думы Федерального собрания
Российской Федерации по контролю и регламенту, Уполномоченного при
Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей,
Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Научно-
образовательного центра Московского государственного юридического
университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА).
Структура диссертации определяется поставленной проблематикой,
объектом, предметом, а также задачами, логикой и целью исследования и
представлена введением, двумя главами, объединяющими восемь
параграфов, заключением, библиографическим списком использованных
источников и приложениями.
Глава 1. Административно-правовые гарантии в системе
обеспечения прав граждан и организаций при осуществлении
государственного контроля (надзора)
§ 1. Права граждан и организаций при осуществлении
государственного контроля (надзора) как объект правового
гарантирования
Государственный контроль (надзор), являясь необходимой функцией
государственного управления в обществе, призван, как это следует из
действующего Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О
защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при
осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального
контроля»1 (далее также — Федеральный закон от 26 декабря 2008 года
№ 294-ФЗ) и Федерального закона от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О
государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в
Российской Федерации»2, который вступил в действие с 1 июля 2021 года
(далее также — Федеральный закон от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ),
предупреждать, пресекать и выявлять нарушения нормативных требований,
установленных в целях охраны жизни, здоровья людей, нравственности, прав
и законных интересов граждан и организаций, предотвращения вреда
(ущерба) животным, растениям, окружающей среде, обороне страны и
безопасности государства, объектам культурного наследия и иным подобного
рода охраняемым законом ценностей. Тем самым он выступает необходимым
средством укрепления порядка, законности и справедливости в жизни
общества, что убедительно доказано историческим развитием всех типов
общественно-государственных устройств. Существует прямая зависимость
стабильности государственной власти от эффективности государственного
контроля и надзора3.
СЗ РФ. — 2008. — № 52 (Ч. 1). — Ст. 6249; 2019. — № 52 (Ч. I). — Ст. 7794.
2
СЗ РФ. — 2020. — № 31 (Ч. 1). — Ст. 5007.
3
По вопросу понятия, значения и системы государственно контроля и надзора см.: Беляев В. П. Контроль и
надзор в российском государстве: монография. — М.: Проспект, 2005. — 272 с.; Степашин С. В.,
Двуреченских В. А., Чегринец Е. А., Чернавин Ю. А. Власть — Демократия — Контроль. — М.:
Полезность и нужность государственного контроля (надзора)
подтверждается его результатами. Так, в 2019 году по итогам 1057,6 тыс.
проверок в 632,2 тыс. случаев были выявлены нарушения обязательных
требований, что составило почти 60 % проведённых проверок (в 2018 году —
65 %, в 2017 году — 59 %)1. По результатам надзорных мероприятий
Росздравнадзора в 2020 году осуществлена защита прав 14325 человек на
получение качественной и безопасной медицинской помощи и 9266 человек
на получение качественной лекарственной помощи2. Следствием
контрольно-аналитической работы ФНС России в 2020 году стало
поступление в бюджет 300 млрд руб.3 В рамках осуществления контрольно-
надзорных функций сотрудниками Госавтоинспекции выдано порядка 320
тыс. предписаний на устранение нарушений в сфере безопасности дорожного
движения4.
В науке отсутствует единство понимания на соотношение понятий
«государственный контроль» и «государственный надзор». Порой
Финансовый контроль, 2005. — 256 с.; Чиркин В. Е. Контрольная власть. — М.: Юрист, 2008. — 214 с.;
Тарасов А. М. Государственный контроль в России: монография. — М.: Континент, 2008. — 672 c.;
Зырянов С. М. Административный надзор: монография. — М.: Юриспруденция, 2010. — 204 с.;
Мартынов А. В. Административный надзор в России: теоретические основы построения / под ред.
Ю. Н. Старилова: монография. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010. — 183 с.; Акопов Л. В. Демократический
контроль как государственно-правовой институт: теоретический аспект: дис. … канд. юрид. наук. — М.,
1997. — 195 с.; Савенко О. Е. Контрольная функция государственных органов: дис. … канд. юрид. наук. —
М., 2004. — 195 с.; Гурин А. И. Государственный контроль как форма осуществления исполнительной
власти: дис. … канд. юрид. наук. — Саратов, 2004. — 217 с.; Маштакова Е. А. Теоретико-правовые вопросы
государственного контроля в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. — Волгоград, 2000. —
204 с.; Яблонская А. Б. Контрольно-надзорная функция государственной власти в Российской Федерации:
теоретико-правовое исследование: дис. … канд. юрид. наук. — М., 2009. — 175 с.; Липунцова А. В.
Государственный контроль в механизме реализации функций государства: дис. … канд. юрид. наук. —
Тамбов, 2019. — 225 с.; и др.
1
Доклад «Об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в
соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)» в 2019 году.
Подготовлен Минэкономразвития России // Официальный сайт «Совершенствование государственного
управления» [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://ar.gov.ru/ru-RU/document/default/view/614
(дата обращения: 01.07.2021 г.).
2
Доклад «Об осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере охраны здоровья граждан и об
эффективности такого контроля (надзора)» в 2020 году. Подготовлен Федеральной службой в сфере
здравоохранения (Росздравнадзор) // Официальный сайт Росздравнадзора России [Электронный ресурс]. —
Режим доступа: https://roszdravnadzor.gov.ru/about/plans (дата обращения: 01.07.2021 г.).
3
Итоги работы ФНС за 2020 год // Официальный сайт «Бухгалтерия.ru» [Электронный ресурс]. — Режим
доступа: https://www.buhgalteria.ru/article/itogi-raboty-fns-za-2020-god (дата обращения: 01.07.2021 г.).
4
Государственная программа Российской Федерации «Обеспечение общественного порядка и
противодействие преступности». Уточнённый годовой отчёт о ходе реализации и оценке эффективности
государственной программы за 2020 год. МВД России. 22 апреля 2021 г. // Официальный сайт Министерства
внутренних дел Российской Федерации [Электронный ресурс]. — Режим доступа:
https://мвд.рф/Deljatelnost/gosprogram/Gosprogramma/отчет-о-ходе-реализации-программы-2020 (дата
обращения: 01.07.2021 г.).
встречаются диаметрально противоположные позиции. Не вступая в
многолетнюю научную дискуссию по этому вопросу1 (выработка
согласованной позиции в этих вопросах является задачей будущего) и
учитывая, что действующее законодательство не проводит окончательного
разграничения контроля и надзора, мы придерживаемся позиции, что
контроль и надзор — это функции родственные. И контроль, и надзор
направлены на то, чтобы оценить полноту и точность исполнения,
использования и применения государственными органами, их должностными
лицами, коммерческими и некоммерческими организациями, общественными
объединениями, гражданами предоставленных им прав и возложенных на
них обязанностей.
Даже если признать, что различия между данными понятиями
существуют и они касаются характера связи между контролирующими
органами и контролируемыми лицами, правовых последствий контрольно-
надзорных процедур, то данные несхожести не имеют принципиального
значения для темы исследования. Административно-правовые гарантии прав
граждан и организаций в принципе одинаковы для государственного
контроля и для государственного надзора (по своим задачам, видам и
механизмам действия). Поэтому в диссертационной работе мы будем
использовать эти понятия как однопорядковые. По выражению профессора
А. В. Мартынова, «соединительное» понятие контроля и надзора прочно
См. об этом: Спектор А. А. К вопросу о соотношении понятий» «государственный надзор» и
«государственный контроль» // Вестник Московского университета МВД России. — 2011. — № 8. —
С. 148–151; Правовое регулирование государственного контроля: монография / отв. ред. А. Ф. Ноздрачёв. —
М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации;
Анкил, 2012. — С. 57–71; Шагиева Р. В. Государственный контроль и надзор: теоретические аспекты
соотношения понятий (на примере финансового контроля) // Учёные труды Российской академии
адвокатуры и нотариата. — 2012. — № 1. — С. 34–39; Погодина Н. А., Карелин К. В. Соотношение контроля
и надзора в российской правовой системе // Российская юстиция. — 2012. — № 3. — С. 72–74;
Баранов М. Л. Соотношение понятий «государственный контроль» и «государственный надзор»: теория и
практика // Право и жизнь. — 2014. — № 189 (3). — С. 68–100; Кудилинский М. Н. Контроль как вид
государственно-управленческой деятельности. Соотношение понятий «контроль» и надзор» // Актуальные
проблемы российского права. — 2015. — № 8 (57). — С. 47–52; Россинский Б. В. Информационные подходы
к разграничению контроля и надзора в деятельности государственных органов // Актуальные вопросы
контроля и надзора в социально значимых сферах деятельности общества и государства: материалы V
Всероссийской научно-практической конференции (Россия, г. Нижний Новгород, 7–8 июня 2019 г.) / отв.
ред. А. В. Мартынов. — Н. Новгород: Изд-во Нижегородского государственного университета им.
Н. И. Лобачевского, 2019. — С. 22–26.
закрепилось в российском законодательстве и правоприменительной
практике1.
Как и государственное управление в целом2, государственный контроль
(надзор) может рассматриваться в широком и узком смыслах. В широком
понимании контрольно-надзорную функцию осуществляют все органы
государственной власти. В узком, собственном понимании государственный
контроль (надзор) трактуется как контрольно-надзорная деятельность
органов исполнительной власти. Именно исполнительная власть, которая,
являясь, по образному выражению Б. В. Россинского, дублёром глобальной
системы государственного управления3, осуществляет основной объём
полномочий по контролю и надзору в обществе. Выполнение контрольно-
надзорной деятельности является сущностным признаком исполнительной
власти, её важнейшей функцией4. В стране действует разветвлённая сеть
государственных и муниципальных органов исполнительной власти,
осуществляющая свыше 300 видов контроля и надзора5.
В системе исполнительной власти государственный контроль (надзор)
осуществляется полномочными государственными органами (далее также —
контрольные (надзорные) органы). Он проводится в отношении деятельности
Мартынов А. В. Попытки законодательного разграничения государственного контроля и
административного надзора в условиях современной административной реформы в России // Актуальные
вопросы контроля и надзора в социально значимых сферах деятельности общества и государства: материалы
V Всероссийской научно-практической конференции (Россия, г. Нижний Новгород, 7–8 июня 2019 г.) / отв.