Институт ротации государственных гражданских служащих

Во введении обосновываются актуальность темы диссертационного
исследования; его научная новизна, теоретическая и практическая значимость,
раскрывается степень научной разработанности темы; определяются объект,
предмет,целиизадачидиссертационногоисследования;описываются
теоретическая,методологическая,нормативнаяиэмпирическаяосновы
исследования; формулируются основные положения, выносимые на защиту;
приводятся сведения об апробации результатов проведенного исследования.
Первая глава «Теоретико-правовое регулирование института ротации на
государственной гражданской службе» состоит из четырех параграфов и
посвящена анализу понятия ротации государственных гражданских служащих,
анализу правоотношений в сфере ротации гражданских служащих, эволюции
законодательстваРоссийскойФедерацииоротациинагосударственной
гражданкойслужбе,сравнительно-правовомуанализузаконодательного
регулирования и практики применения ротации в России и зарубежных
государствах.
В первом параграфе «Понятие, признаки, правовые основы ротации на
государственной гражданской службе» на основе изучения посвященных ротации
на государственной гражданской службе положений Федерального закона № 79-
ФЗ, Методическихрекомендацийпо организации ротациифедеральных
государственныхгражданскихслужащихверсии4.0,утвержденных
Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации, а также
имеющихся научных работ выводится и анализируется понятие ротации
государственных гражданских служащих, характеризуются его содержание и
значение.
К рассмотрению понятия ротации предложено подходить с позиций
широкого и узкого подходов. При этом разграничение широкого и узкого
значений проводится с точки зрения теории разделения властей (с учетом
государственных органов и государственных должностей, непосредственно не
относимых Конституцией Российской Федерации ни к одной из основных ветвей
власти). Так, понятием ротации в широком смысле охватываются кадровые
перестановки в любых государственных органах, независимо от того, к какой
ветви власти – исполнительной, законодательной или судебной – они относятся, а
понятием ротации в узком смысле – только в органах исполнительной власти в
соответствии с установленным законом порядком. Именно ротацией в узком
смысле является проводимая в соответствии с Федеральным законом № 79-ФЗ
ротация государственных гражданских служащих.
В Федеральном законе № 79-ФЗ отсутствует легальное определение
понятия «ротация», что обусловливает существование в юридической литературе
различных подходов к его научной трактовке.
По мнению диссертанта, ротацию следует рассматривать как особую
разновидностьпереводанаинуюдолжностьгражданскойслужбы,
осуществляемого путем назначения гражданских служащих, замещающих
должности гражданской службы категории «руководители», на иную должность
гражданской службы в том же или другом государственном органе с учетом
уровня их квалификации и профессиональной подготовки, на основании
заключенного с указанными гражданскими служащими срочного служебного
контракта, на определенный плановый период и в особых публичных целях,
предусмотренных Федеральным законом № 79-ФЗ.
В зависимости от категории гражданских служащих, замещающих
ротационные должности, диссертантом предложена классификация ротации на
государственной гражданской службе на обязательную (проведение которой
является строго необходимым в силу закона – в отношении руководителей
территориальных органов федеральных органов исполнительной власти) и
факультативную (законом установлена возможность проведения такой ротации –
в отношении гражданских служащих, замещающих иные должности гражданской
службы категории «руководители»).
Наряду с этим диссертантом доказывается, что процедуре ротации
свойственнытакиепризнаки,какнормативнаярегламентация,
документированность, регулярность и планомерность проведения ротации,
строгие временные рамки осуществления ротации, бесконфликтность, четкая
последовательность и внешняя согласованность действий, предпринимаемых в
рамкахорганизацииипроведенииротациигражданскихслужащих,
направленность на достижение публично значимых целей.
Во втором параграфе «Правоотношения в сфере ротации: понятие,
признаки, структура, особенности» диссертант рассматривает основные черты
правоотношений в сфере ротации сквозь призму административно-правовых
отношений как более общей правовой категории, анализирует состав их
участников, объект таких правоотношений, приводит их научную классификацию
на «властно-подчиненные», или вертикальные (поскольку второй их стороной
является сам гражданский служащий как «организационно подчиненный»
субъект); «горизонтальные правоотношения» (поскольку органы, вовлеченные в
процесс ротации, находятся в тесном взаимодействии друг с другом, и их
отношения в данном случае носят координационный характер, будучи
направленными на решение одной и той же управленческой задачи).
Наряду с этим в работе приведена классификация видов ротации на
внешние(например,правоотношения,связанныесзаключением
межведомственного ротационного соглашения или с согласованием кандидатуры
на должность руководителя территориального органа с высшим должностным
лицом соответствующего субъекта Российской Федерации) и внутренние, или
внутрисистемные, опосредующие в том числе организацию прохождения
гражданской службы лицами, замещающими ротационные должности, а также
формы и методы внутриаппаратной работы.
Входеисследованиядиссертантомвыявленыосновныепризнаки
правоотношений в сфере ротации, с учетом которых правоотношения в сфере
ротации гражданских служащих предложено понимать как урегулированные, как
правило,административно-правовыминормамиобщественныеотношения,
связанные с назначением гражданского служащего на иную должность
гражданской службы в том же или другом государственном органе, возникающие
и функционирующие с участием субъектов, обладающих публично-правовым
статусом, в целях исполнения предписанной законом обязанности, вытекающей
из их публично-правового статуса.
Втретьемпараграфе«Историяразвитияинститутаротациина
государственной гражданской службе» автором исследуются возникновение и
развитие института ротации гражданских служащих в Российской Федерации.
Дляцелейизученияразвитияротациивотечественнойистории
диссертантом использована ее классическая периодизация: история Древней Руси,
императорская Россия, советский и современный этапы. При этом учитывались
также этапы формирования законодательства о государственной гражданской
службе: советский (с 1917 по 1991 гг.); постсоветский (с 1991 по 2003 гг.);
современный (с 2003 г. по настоящее время).
Современный этап в развитии института ротации на государственной
службе связан с принятием Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ
«О системе государственной службы Российской Федерации»1, установившего
правовыеиорганизационныеосновысистемыгосударственнойслужбы
Российской Федерации, а также Федерального закона № 79-ФЗ, закрепившего
правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной
гражданской службы Российской Федерации.
Собрание законодательства Российской Федерации. – 2003. – № 22. – Ст. 2063.
При этом отмечено, что создание федеральными органами исполнительной
власти необходимой правовой базы для реализации на практике механизма
ротации (разработка и принятие необходимых ведомственных правовых актов)
продолжалось в течение пяти лет – с 2012 года по 2016 год.
В четвертом параграфе «Правовое регулирование института ротации по
зарубежномузаконодательствуогосударственнойгражданскойслужбе»
проанализированыосновызаконодательногорегулированияипрактика
применения института ротации государственных, в том числе гражданских,
служащих за рубежом.
Зарубежные исследователи признают институт ротации кадров не только
эффективнымантикоррупционныммеханизмом,ноиоднойизформ
профессионального развития государственных гражданских служащих. Так, в
целях повышения профессионального уровня и качества работы государственного
аппарата механизм ротации активно используется в США, Великобритании,
Ирландии, Франции, Германии, государствах азиатского региона.
В диссертационном исследовании проанализирован опыт организации и
применения ротации на государственной службе некоторых государств – членов
Содружества Независимых Государств: Республики Беларусь, Республики
Казахстан, Кыргызской Республики, Республики Таджикистан.
Отмечается возможность и целесообразность внедрения на государственной
гражданской службе в Российской Федерации некоторых зарубежных подходов к
правовому урегулированию и практической реализации механизма ротации.
В частности, следует расширить перечень целей применения механизма
ротации государственных гражданских служащих, взяв за основу ее цели,
провозглашенные в законодательстве отдельных государств – членов СНГ
(профессиональное развитие, совершенствование управленческих компетенций
государственныхгражданскихслужащих,эффективное использованиеих
профессионального и управленческого опыта, повышение кадрового потенциала
государственныхоргановиихструктурныхподразделений,повышение
карьерной мотивации, подготовка руководящих кадров, замещение вакантных
должностей). Определенный интерес представляют также внедрение немецкого
подхода к регулированию вопросов замещения должностей с высоким уровнем
коррупционных рисков, а также китайского опыта в части организации переводов
в порядке ротации после предварительной профессиональной переподготовки
гражданских служащих в случае, если перевод в порядке ротации сопровождается
сменой функциональных обязанностей, или после участия в иных мероприятиях
по профессиональном развитию.
Втораяглава«Практическаяреализацияинститутаротациина
государственной гражданской службе» состоит из трех параграфов, посвященных
анализуротациигосударственныхгражданскихслужащихкакспособа
противодействиякоррупцииикаксредстваповышенияэффективности
государственной гражданской службы Российской Федерации, а также вопросам
нормативногоправовогорегулированияиреализацииротациина
государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации.
В первом параграфе «Ротация как способ противодействия коррупции на
государственной гражданской службе» автором доказывается, что ротация
гражданскихслужащихявляетсяоднимизперспективныхнаправлений
противодействия коррупции в органах государственной власти. Закрепленный в
Федеральном законе № 79-ФЗ принцип выделения ротационных должностей в
территориальныхорганахфедеральныхоргановисполнительнойвласти,
осуществляющих контрольные и надзорные функции, обоснован диссертантом с
позиции риск-ориентированного подхода, предусматривающего распределение
должностей в территориальных органах по группам высокого (руководители
территориальных органов), среднего (иные должности категории «руководители»)
или низкого рисков (прочие должности гражданской службы).
В то же время отмечен ряд проблемных аспектов, на которые целесообразно
обратить внимание в целях повышения эффективности ротации на гражданской
службе как антикоррупционного института.
Так, диссертантом предложено внести в законодательство Российской
Федерации изменения, позволяющие применять при организации деятельности
гражданскихслужащихцентральныхаппаратовфедеральныхорганов
исполнительнойвластириск-ориентированныйподход.Такойподход
предполагаетобязательноезаключениесгражданскимислужащими,
замещающими должности категории «руководители» в федеральных органах
исполнительной власти, осуществляющих функции по контролю (надзору), по
оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом,
атакжевиныхфедеральныхорганахгосударственнойвласти,если
соответствующие служащие категории «руководители» курируют направление по
выдаче разрешений (лицензий) на осуществление отдельных видов деятельности,
а также по организации и проведению закупок товаров, работ, услуг для
обеспечения государственных нужд, служебного контракта на определенный
срок, который может быть аналогичен сроку замещения должностей, по которым
предусматривается ротация.
Вработеобосновананеобходимостьустановленияфиксированного
шестилетнего срока замещения ротационной должности (часть 6 статьи 60.1
Федеральногозакона№ 79-ФЗ),что,во-первых,будетспособствовать
унификации правил и норм, регламентирующих должностное положение и
особенности прохождения гражданской службы государственными служащими
различных видов, а во-вторых, в большей степени, чем реализованный в
законодательстве о государственной гражданской службе подход, учитывает
права государственных служащих и членов их семей.
С целью уменьшения коррупционных рисков, связанных с высокой
степеньюадминистративногоусмотрения,назаконодательномуровне
целесообразно установить критерии, по которым будет проводиться ротация.
В настоящее время они зафиксированы в Методических рекомендациях 4.0,
которые не имеют обязательного характера. По мнению диссертанта, степень
значимостиипрактическойважностисодержащихсявМетодических
рекомендациях 4.0 критериев ротации выходит за пределы разъяснений и
рекомендаций уполномоченного федерального органа исполнительной власти,
являющихся лишь ориентиром, а не обязательным требованием при организации
ротации гражданских служащих.
Кроме того, в целях автоматизации процессов планирования и проведения
ротации, в том числе межведомственной, в исследовании представлена позиция о
необходимостиинформационногообеспеченияротации,всвязисчем
предлагается расширить функционал подсистемы формирования кадрового
состава Единой информационной системы управления кадровым составом
государственной гражданской службы Российской Федерации.
Во втором параграфе «Ротация как способ повышения эффективности
государственной гражданской службы» рассматриваются вопросы влияния
прохождения ротации государственными гражданскими служащими на рост их
профессиональных компетенций, развитие управленческих навыков и, как
следствие,наповышениеэффективностидеятельностигосударственного
аппарата в целом.
Руководствуясьграмматическимтолкованиемправовойнормы,
предусмотренной частью 1 статьи 60.1 Федерального закона № 79-ФЗ,
диссертантомсделанвыводотом,чтоповышениеэффективности
государственной гражданской службы рассматривается законодателем в качестве
вторичной цели ротации, достижение которой связывается, прежде всего, с
достижением другой (противодействие коррупции). Иными словами, повышение
эффективности гражданской службы находится в обратной зависимости от уровня
коррупции: чем ниже уровень коррупционных рисков, возникающих вследствие
длительного замещения гражданским служащим руководящей должности, тем
эффективнее его профессиональная служебная деятельность.
Не оспаривая общую справедливость данного утверждения, диссертантом
обосновывается точка зрения, согласно которой повышение эффективности
гражданской службы следует рассматривать как повышение эффективности
деятельности самих государственных органов, которого невозможно достичь, не
уделяядолжноговниманияпрофессиональномуразвитиюгражданских
служащих, постоянному повышению ими квалификации, без самостоятельного
совершенствованияимисвоихзнаний,умений,навыков,компетенций,
необходимых для успешного выполнения должностных обязанностей.
Диссертантом предлагается расширить круг гражданских служащих, в
отношении которых осуществляется ротация, в том числе включив в него
гражданских служащих, замещающих должности категории «специалисты».
Данное предложение согласуется с задачей по расширению использования
механизма ротации применительно к государственным гражданским служащим,
замещающимдолжностибольшинствакатегорийигруппдолжностей
государственной гражданской службы (каждые 3-6 лет), поставленной еще в
Указе Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 601 «Об основных
направлениях совершенствования системы государственного управления».
В целях оценки возможных рисков и перспектив внедрения обновленного
механизма ротации на государственной гражданской службе в диссертационном
исследовании обосновывается предложение осуществлять расширение практики
ротации государственных гражданских служащих в рамках реализации так
называемых «пилотных» проектов в два этапа.
На первом из них целесообразно осуществлять ротацию государственных
гражданских служащих внутри государственного органа (то есть практиковать
«перемещения» в рамках структурных подразделений данного государственного
органа). На втором этапе представляется возможным осуществлять постепенное
внедрение практики межведомственной ротации государственных гражданских
служащих(втомчислепопринципу«федеральноеминистерство–
подведомственная федеральная служба / федеральное агентство»).
Также в диссертационном исследовании рассмотрены вопросы, связанные с
соотношением понятий «ротация» и «служебная стажировка», разграничение
которых предлагается проводить на основе таких критериев, как системность
осуществления, временные рамки, механизм и правовые последствия реализации,
цели применения.
Так, термин «ротация» может быть определен как процедура передвижения
гражданских служащих с их согласия в порядке перевода на иную должность
гражданской службы, осуществляемая регулярно, системно, на длительный
период,наплановойоснове,сцельюпротиводействиякоррупции,
профессиональногоразвитиягражданскихслужащихиповышения
эффективности гражданской службы, а служебная стажировка – как мероприятие
исключительно по профессиональному развитию конкретных гражданских
служащих, направленное на изучение передового опыта в соответствующей
области профессиональной служебной деятельности, реализуемое в течение
относительно короткого периода времени без изменения существенных условий
служебного контракта.
Наряду с этим диссертантом проанализированы проблемы, возникшие в
процессепрактическойреализациинорморотациифедеральных
государственных гражданских служащих. Основной из них является отсутствие
мотивации гражданских служащих к назначению на иные должности гражданской
службы в порядке ротации в связи с низким уровнем их материального и
гарантийного обеспечения.
В связи с этим предлагается предусмотреть на федеральном уровне
обязанностьпредоставлениягосударственнымгражданскимслужащим,
замещающимротационныедолжности,рядадополнительныхгарантий,
способствующих реализации прав таких служащих и членов их семей. Так, речь
идет о предоставлении несовершеннолетним детям гражданского служащего,
замещающегоротационнуюдолжность,преимущественногоправана
поступление в школы и дошкольные образовательные учреждения, а его супругу
(супруге), не являющимся гражданскими служащими, – преимущественного
права при прочих равных условиях на поступление на работу в государственные
организации и на оставление на работе в государственных организациях при
сокращении численности или штата работников (по аналогии с положениями
части 6 статьи 10 Федерального закона от 27.05.1998 № 76-ФЗ «О статусе
военнослужащих»); также усматривается необходимость увеличения размеров
стимулирующих и компенсационных выплат.
Данные предложения соотносятся с положениями приоритетного проекта
«Внедрениесистемыпредупрежденияипрофилактикикоррупционных
проявлений в контрольно-надзорной деятельности», утвержденного протоколом
заседания проектного комитета от 24.04.2018 № 3, предусматривающего в числе
основных плановых мероприятий установление норм социальной поддержки и
дополнительных государственных гарантий для федеральных государственных
гражданских служащих, назначаемых в порядке ротации, и членов их семей.
Кроме того, в работе приводится авторская позиция о целесообразности
постепенного формирования в среде гражданских служащих мотивационных
ценностей, осознание которых могло бы уменьшить риск активного проявления
внутреннего «протеста» гражданских служащих против осуществления на
гражданской службе процедуры ротации кадров: например, таких как стремление
к содержательной работе, профессиональному и личностному развитию,
самореализации и должностному росту.
Изложенные во втором параграфе диссертационного исследования выводы
подкрепленырезультатамисоциологическихисследований,втомчисле
результатами инициированного и проведенного диссертантом самостоятельно
опроса государственных гражданских служащих по вопросам эффективности
ротации как средства профессионального развития.
Третий параграф «Развитие института ротации на государственной
гражданской службе субъектов Российской Федерации» посвящен рассмотрению
особенностей правового регулирования ротации государственных гражданских
служащих в субъектах Российской Федерации, описанию проблем, возникающих
на практике в связи с организацией и проведением ротации, выработке
возможных путей их решения.
Вданномпараграфедиссертантомпроведенподробныйанализ
законодательства85субъектовРоссийскойФедерацииоротации
государственныхгражданскихслужащих.Осуществленаклассификация
субъектов Российской Федерации на пять групп по степени развития
законодательства о ротации. Описаны государственные программы и стратегии
развитиягосударственнойгражданскойслужбывотдельныхсубъектах
Российской Федерации, затрагивающие вопросы дальнейшего совершенствования
законодательства о ротации, а также затронут практический аспект ее
организации и проведения на региональном уровне.
С учетом положений пункта 2 статьи 4 Федерального закона № 79-ФЗ о
единстве правовых и организационных основ федеральной гражданской службы
игражданскойслужбысубъектовРоссийскойФедерациивработе
сформулирована задача по гармонизации законодательства субъектов Российской
Федерации в сфере ротации гражданских служащих как между собой, так и с
федеральным законодательством. Кроме того, представлено предложение по
расширению нормативного регулирования вопросов ротации государственных
гражданских служащих субъектов Российской Федерации, в том числе
имеющегося на федеральном уровне, посредством предоставления субъектам
Российской Федерации права заключать соглашения о «внешней» ротации
должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации.
Взаключенииизлагаютсяосновныерезультатыпроведенного
исследования и сформулированные на его основе выводы и предложения,
направленные на совершенствование общественных отношений, складывающихся
в процессе организации и проведения ротации государственных гражданских
служащих в Российской Федерации.