Конституционно-правовое регулирование участия Аппарата Государственной Думы в законодательном процессе

Введение содержит обоснование актуальности избранной темы диссертации,
определение объекта и предмета исследования, описание степени его научной
новизны, определение цели и задач, методологическую, теоретическую и правовую
основу, формулировку положений, вынесенных на защиту, теоретическую и
практическую значимость, сведения об апробации материалов диссертации.
В первой главе «Конституционно-правовые основы законодательного
процесса в Российской Федерации» – на основе сформулированных исходных
теоретических и практических правовых установок сформировано целостное
представление о законодательном процессе, как многоаспектном явлении, его
правовом и организационном обеспечении.
Показаны место и функции Аппарата Государственной Думы Федерального
СобранияРоссийскойФедерациивобеспечениидеятельностисубъектов
законодательного процесса.
В первом параграфе – «Законодательный процесс как процесс формирования
общей государственной воли и процедура принятия закона: содержание понятий и
принципы» – раскрыты теоретические вопросы, связанные с необходимостью
показатьзаконодательныйпроцесснетолькокакформуреализации
конституционного принципа народовластия, но и как процесс формирования общей
государственной воли в процедуре принятия закона.
По мнению диссертанта, основные изменения концепции закона в России в
настоящее время идут по пути сближения законодательства с такими социальными
регуляторами, как этика, мораль, традиции, обычаи, религия. Это требует
повышения правовой, профессиональной, нравственной культуры законотворчества.
Этому будет служить и закрепление народной правотворческой инициативы в
качестве способа внесения законопроектов в Государственную Думу.
Этому во многом способствует и сама правовая природа законодательного
процесса, которая зиждется на ряде конституционных принципов. Важнейшими из
них являются принципы демократического правового государства, народовластия,
свободных выборов и разделения властей (ст. 1, 3 и 10 Конституции).
Показано, что разная степень активности, а также чрезмерный круг субъектов
законодательной инициативы являются одной из причин принятия законов с
недостаточновысокимкачествомихсодержанияинеэффективностьюв
регулировании.
Чтобы исключить или хотя бы уменьшить масштаб указанного явления
предложено ограничить круг субъектов законодательной инициативы. Для этого
необходимо внести изменения в содержание ч. 1 ст. 104 Конституции Российской
Федерации, о которых сказано выше, а также в ст. 103 Регламента Государственной
Думы.
На основании анализа законодательства и научных исследований по указанной
теме предложено классифицировать субъекты законодательного процесса исходя из
их места и роли в нём на первичные и производные.
В категорию первичных следует включить субъекты, перечисленные в ст. 104
КонституцииРоссийскойФедерации,авчислопроизводныхсубъектов
законодательного процесса – те органы и должностных лиц, которые учреждаются
субъектами законодательной инициативы для участия в законодательном процесса
от их имени и по их поручению.
Это позволит объяснить различие их правового статуса, особенности участия в
законодательном процессе,показатьправомерностьучастиявнёмтаких
государственных органов, как аппараты органов государственной власти. Ни один
из них среди субъектов законодательного процесса в российской Конституции не
называется, хотя в действительности они реально и весьма активно в нём участвуют.
Приведены многочисленные примеры, свидетельствующие о том, что
указанные аппараты, формально не являясь субъектами законодательного процесса,
выполняютосновнуююридическую,организационно-техническую,
консультативную, экспертную работу, с тем чтобы политическая воля органов
государственной власти – первичных субъектов законодательного процесса –
превратилась в реальные тексты законов и приобрела действительную юридическую
силу.
Второй параграф – «Правовые основы участия Аппарата Государственной
Думы в обеспечении деятельности субъектов законодательного процесса» –
посвящён определению правовых основ законодательного процесса.
Диссертант приходит к выводу, что в науке конституционного права
отсутствуетоднозначноеопределениерядабазовыхпонятий,имеющих
первостепенное значение для законодательного процесса.
Если не отвлекаться на некоторые детали в терминологии, которые
встречаются в определениях разных исследователей, установлено наличие трех
наиболее распространенных точек зрения по этому вопросу. Одна группа авторов
(В.О. Лучин, А.М. Осавелюк) считает, что конституционно-правовые основы –
система принципов, которые лежат в основе регулирования тех или иных
социальных конституционно-правовых отношений.
Другая группа авторов (А.Б. Венгеров, А.А. Мишин), считает, что
конституционно-правовая основа является более сложным понятием и включает в
себя как принципы права, так и источники права, закрепляющие эти принципы и
другие нормы конституционного права.
Третья группа авторов (Н.А. Богданова, Т.П. Виноградов, С.В. Поленина)
считает,чтоконституционно-правовыеосновы–этоидеи,имеющие
фундаментальное или важное значение для развертывания конституционно-
правового знания.
Е.А.Холодиловасчитает,чтоконституционно-правовуюоснову
законодательного процесса составляют нормативные правовые акты.
Для целей исследования диссертант под конституционно-правовыми основами
понимаетсистемупринципов,подразделяяихнадвавида:отраслевые
конституционно-правовые принципы и принципы науки.
Под отраслевыми конституционно-правовыми принципами предлагается
понимать руководящие нормы права (принципы), которые закладывают правовую
базу социальных отношений отрасли в целом, включая соответствующие стадии
законодательного процесса. В их числе – принцип конституционности, принцип
законности, принцип правовой определённости, принцип системности, принцип
гласности, которые лежат в основе законодательного процесса и напрямую влияют
на его легитимность, придают юридическую силу принятым Федеральным
Собранием законам.
В другую группу предлагается включить принципы науки – такие
основополагающие научные идеи, которые лежат в основе составления текстов
законопроектов и имеют цель обеспечить точные формулировки соответствующих
положений законопроектов, эффективное их согласование с заинтересованными
субъектами на разных стадиях их рассмотрения в Государственной Думе. Таковыми
являются принципы объективности, научности, планирования, поэтапности и другие
принципы, которые позволяют разработать критерии отбора тех или иных
формулировок текста закона, а также создать теоретическую базу для рациональной
организации стадий законодательного процесса.
Предложенная квалификация позволяет выявить правовые основы участия
Аппарата Государственной Думы и его структурных подразделений в обеспечении
деятельности субъектов законодательного процесса.
В третьем параграфе – «Правовое регулирование процесса принятия законов:
соотношение законодательства и установленного Государственной Думой порядка
принятия закона» – проводится обоснование необходимости классификации
источников конституционного права, исходя из особенностей их содержания,
которые регулируют законодательный процесс, его стадии и другие вопросы,
возникающие в указанной сфере. Автором выделяются две классификационные
группы: 1) нормативные правовые акты, закладывающие основы законодательного
процесса, и 2) источники права, регулирующие организационно-правовые и
организационно-технические вопросы законодательного процесса.
Особое внимание уделяется анализу положений Регламента Государственной
ДумыФедеральногоСобранияРоссийскойФедерации,посвящённых
регулированию участия Аппарата Государственной Думы и его структурных
подразделенийворганизационно-правовомобеспечениизаконодательного
процесса.
Исходя из особенностей их содержания, положения Регламента предлагается
поделить на два вида: нормы, регулирующие организационно-технические
отношенияинормы,регулирующиеорганизационно-правовыеотношения
законодательного процесса.
Положения,регулирующиеорганизационно-правовыеотношения
законодательного процесса подвергнуты в исследовании наиболее детальному
анализу. Содержащиеся в Регламенте Государственной Думы нормы, устанавливают
порядок осуществления Аппаратом Государственной Думы и его структурными
подразделениями действий, которые отражаются непосредственно на содержании,
качестве соответствующих документов, а также на конкретных юридических
формулировках федеральных конституционных законов и федеральных законов,
рассматриваемых и принимаемых Государственной Думой.
Глава вторая – «Формы и основные направления совершенствования
участия Аппарата Государственной Думы в законодательном процессе» –
посвящена определению основных направлений функционирования Аппарата
Государственной Думы в обеспечении эффективности законодательного процесса и
анализу их содержания.
Первый параграф – «Участие Аппарата Государственной Думы в
согласовании законопроектов, внесённых субъектами законодательной инициативы
в Государственную Думу» – раскрывает разветвленную структуру Аппарата
Государственной Думы и показывает участие его структурных подразделений в
обеспечении законодательного процесса на всех его стадиях.
В результате анализа диссертант приходит к заключению, что функции
Аппарата Государственной Думы можно разделить на три группы, две из которых
имеют непосредственное отношение к участию Аппарата Государственной Думы в
законодательном процессе и выражаются в квалифицированном профессиональном
обеспечении как законодательного процесса в целом, так и отдельных его стадий.
Первая группа функций Аппарата Государственной Думы касается правового,
документационного, информационного, а также аналитического обеспечения
законодательного процесса в Государственной Думе. То есть, проведения
юридического анализа концепции и содержания внесённого законопроекта, а также
сопроводительных документов; собственная подготовка необходимых документов,
заключений,экспертиз;согласованияюридическихформулировоктекстов
рассматриваемых в Государственной Думе законопроектов и т.п.
ВреализацииуказанногонаправленияфункционированияАппарата
Государственной Думы диссертант выявил недостатки, которые связаны с
подготовкой законопроектов и вследствие которых некоторые принимаемые
Государственной Думой законы недостаточно высокого качества. Разумеется,
ответственность за качество содержания проектов федеральных законов субъекты
законодательной инициативы должны разделять с Аппаратом Государственной
Думы и, разумеется, депутатами Государственной Думы и сенаторами Российской
Федерации.
ВтораягруппафункцийАппаратаГосударственнойДумыкасается
организационного,документационного,информационногообеспечения
законодательного процесса. Например, функция по организационному обеспечению
законодательного процесса заключается в подготовке проектов планов и повестки
дня для проведения парламентских слушаний и заседаний комитетов по
рассмотрению законопроектов и т.п.
Некоторые из функций Аппарата Государственной Думы в рамках указанной
группы по форме напоминают одноименные функции предыдущей группы функций
Аппарата, но отличаются содержательно. Например, функции документационного,
информационного обеспечения во второй группе, в отличие от одноимённых
функций первой группы, сводятся к регистрации необходимых документов, их
размножениюисвоевременнойрассылкезаинтересованнымсубъектам
законодательного процесса и т.д., т.е. организационно-техническим мероприятиям.
В конечном итоге реализация функций второй группы призвана обеспечить
установленную законодательством последовательность стадий законодательного
процесса, соблюдение установленных сроков, кворума и порядка голосования.
Соблюдение указанных требований позволяет после голосования считать закон
принятым Государственной Думой.
Предложенымеры,направленныенаповышениеэффективности
законодательного процесса. В частности, существенное значение могло бы иметь
персональное экспертное сопровождение каждого законопроекта от его внесения в
Государственную Думу до одобрения принятого Государственной Думой закона
Советом Федерации.
Третья группа функций Аппарата Государственной Думы – материально-
техническое и социально-бытовое обеспечение деятельности Государственной
Думы.
Во втором параграфе «Участие аппаратов комитетов в подготовке
законопроектов к чтениям в Государственной Думе» – раскрыто участие аппаратов
комитетов палаты в подготовке законопроектов к чтениям в Государственной Думе.
Если основная функция Аппарата Государственной Думы, как показано в
предыдущем параграфе, состоит в подготовке принятия палатой Российского
парламента политического решения по законопроектам, то участие аппаратов
комитетов Государственной Думы имеет другое предназначение.
Основная задача аппаратов комитетов Государственной Думы заключается в
подготовкесодержаниязаконопроектовкпринятию понимрешенийв
соответствующихчтениях,осуществляемыхнапленарныхзаседаниях
Государственной Думы.
Анализ работы комитетов Государственной Думы и их аппаратов показывает
неравномерное участие в законодательном процессе. Например, в соответствии с
ПрограммойзаконопроектнойработыкомитетовГосударственнойДумы
Федерального Собрания Российской Федерации в период весенней сессии 2020 года
(утверждена на заседаниях комитетов Государственной Думы в соответствии с
постановлением Государственной Думы от 14 января 2020 года № 7554-7 ГД “О
примернойпрограммезаконопроектнойработыГосударственнойДумы
Федерального Собрания Российской Федерации в период весенней сессии 2020 г.»)
только 8 комитетов Государственной Думы из 26, включенных в Программу,
предусмотрели рассмотрение от 32 до 102 законопроектов. 7 комитетов
Государственной Думы запланировали рассмотрение от 1 до 10 законопроектов и 11
комитетов запланировали рассмотрение от 11 до 30 законопроектов1.
Так же весьма неравномерным является и распределение рассматриваемых
комитетами Государственной Думы законопроектов по их содержанию. В 13
комитетахГосударственнойДумы(50%отвсехкомитетов)все100%
рассматриваемых ими законопроектов – проекты законов «О внесении изменений в
Федеральный закон…» или проекты законов «О внесении изменений в статью …
Федерального закона…».
В остальных комитетах Государственной Думы среди рассматриваемых ими
законопроектов в указанный период от 1 до 7 законопроектов были посвящены
целостному регулированию социальных отношений.
Исходя из анализа деятельности аппаратов комитетов Государственной Думы,
сделан вывод, что основные их функции можно классифицировать на следующие
виды:
– обеспечение (под руководством депутатов) согласования воль субъектов,
заинтересованных в формулировании содержания текста законопроекта для его
последующего принятия палатой (достижение консенсуса в правопонимании и
будущем применении принятого закона);
Подсчитано по: https://sozd.duma.gov.ru/planning_document/6B71699A-650A-4CDD-A1F4-
97AEBC1E20F1. Дата обращения: 10.04.2020 года.
– обеспечение проверки качества содержания текста законопроекта (проверка
юридико-техническогоилингвистическогокачествасодержаниятекста
законопроекта, обеспечение проведения по ним необходимых экспертиз (правовой,
антикоррупционной и др.);
– обеспечение поддержки содержания текста законопроекта органами власти,
гражданами и другими субъектами, которым предстоит осуществлять реализацию
принятых законов (предотвращение наступления деструктивных последствий
разновекторного понимания будущего закона);
-организационноеиюридическоесопровождениезаконопроектана
предшествующей пленарному заседанию Государственной Думы стадии для
принятия политического решения по законопроекту (подготовка пакета документов
для рассмотрения Советом Государственной Думы и включения в Порядок работы
Государственной Думы), а также на стадии его рассмотрения в заседаниях палаты
Парламента.
Итогомреализацииуказанныхвидовфункцийаппаратовкомитетов
Государственной Думы является организация заседаний комитетов и подготовка
заключений для последующего рассмотрения законопроектов на пленарных
заседаниях.
В третьем параграфе – «Основные направления совершенствования участия
Аппарата Государственной Думы в законодательном процессе» – показано, что
перспективное и текущее планирование законопроектной работы законодательного
процесса в Государственной Думе должно быть таким, чтобы позволять депутатам
палаты, депутатам–членам комитета, работникам Аппарата Государственной Думы
и его структурных подразделений иметь достаточно времени для анализа состояния
интересующей их сферы правоотношений, концентрировать внимание на разработке
базисных законопроектов.
Другимисловами,вформированиизаконодательногопроцессав
Государственной Думе Федерального Собрания главную роль должно играть не
количество, а качество законопроектов. Для того, чтобы, когда они станут законами,
их практическая применимость и эффективность правоприменения были на
высоком уровне.
Изучение проблем законодательного процесса позволило заключить, что
необходимоповыситьрольинститутаэкспертнойоценкивроссийском
законотворчестве. Одним из направлений повышения роли указанного института и
профессионального мнения работников Аппарата Государственной Думы и его
структурных подразделений является повышение авторитета и эффективности
работы экспертов комитетов Государственной Думы в законодательном процессе.
По итогам анализа кадрового состава и экспертной деятельности Правового
управления Аппарата Государственной Думы, аппаратов ее комитетов сделан вывод
о достаточно высоком профессионализме сотрудников указанных аппаратов и
привлекаемых экспертов.
Однако потенциал экспертов, учёных и специалистов, занятых в управлениях
АппаратаГосударственнойДумы,аппаратахеекомитетовцелесообразно
использовать в законопроектной деятельности в более широком диапазоне, чем
только подготовка заключений на готовые законопроекты. Разумеется, это
потребует привлечения в Аппарат Государственной Думы на постоянной или
временной основе не только юристов, но специалистов в других отраслях знаний по
предмету регулирования будущего закона и рациональной организации их работы.
В Заключении отражены основные итоги диссертационного исследования,
сделаны соответствующие выводы и обобщения, сформулированы перспективные
направления научных исследований по данной тематике.