Конституционные принципы плюралистической демократии и парламентаризма в России

Во введении обоснована актуальность темы исследования, обозначены цели и
задачи, а также объект и предмет диссертационной работы, проанализировано
состояние научной разработанности темы. Кроме того, отражены методические и
методологическиеосновы,обосновананаучнаяновизна,теоретическаяи
практическаязначимостьработы.Сформулированыосновныеположения,
выносимые на защиту, а также представлены сведения об апробации основных
выводов диссертанта.
Перваяглава«Политическийплюрализмимногопартийностьв
конституционном правопорядке России: история и современное состояние»
состоит из четырех параграфов, в которых автором рассмотрены и сформулированы
основные термины категориального аппарата диссертации. Кроме того, исследованы
исторический процесс и правовые основы становления многопартийности в
дореволюционный период, а также теоретико-философские и правовые основы
монопартийной системы, установившейся в советский период отечественной
истории. Четвертый параграф первой главы диссертации посвящен раскрытию
целей, функций и задач многопартийностиисходя из положений действующей
Конституции Российской Федерации.
В первом параграфе первой главы «Плюралистическая демократия» и
«парламентаризм» в категориальном аппарате диссертации: понятие и
юридическое содержание» рассматриваются различные подходы к пониманию
демократии в разрезе основных общественно-правовых доктрин и конституционных
ценностей. Автор приходит к выводу, что одна из ключевых проблем – поиск
балансаиндивидуальныхиликоллективныхинтересов,выраженнаяв
противопоставлении прав и свобод человека интересам общества и государства, не
может быть решена в рамках крайних форм либерализма или этатизма. Таким
образом, ни персоноценстристкие, ни системоцентристские доктрины не отвечают
требованиям плюралистической демократии. По мнению автора, наиболее полно
вопрос признания человека, его прав и свобод высшей ценностью в условиях
сильногогосударстварешаетсяименноврамкахправовогогосударства,
основанного на принципах социальной солидарности, которая способствует
признанию интересов и целей всех групп граждан, составляющих единый
многонациональный народ Российской Федерации. С оговоркой, что эти цели и
интересы не противоречат основам конституционного строя.
В параграфе обозначена проблема отсутствия легальных определений понятий
«плюралистическаядемократия»,«политическийплюрализм».Приэтом
представлен целый ряд решений Конституционного Суда Российской Федерации и
Европейского Суда по правам человека, в практике которых данные термины
неоднократно применялись, что свидетельствует об их юридической природе и
принадлежностикнаукеконституционногоправа.Темсамым,автором
опровергается утверждение, что указанные понятия имеют отношение только к
политологии, но не к юриспруденции.
Врезультатепроведенногоисследования,авторполагает,чтопод
плюралистической демократией понимаетсяформа общественно-политического
устройстваправовогогосударства,вкоторомгарантируютсяравенство,
многообразие и солидарность целей, идеалов и интересов всех групп граждан, не
противоречащих основам конституционного строя. Предпосылками, условиями и
гарантиейплюралистическойдемократиивыступаютнародовластие,
идеологическое, политическое многообразие и многопартийность, признание и
защита прав и свобод человека, закрепление и реализация принципа разделения
власти на законодательную, исполнительную и судебную.
В параграфе рассмотрены различные подходы к понятию и содержанию
парламентаризма. Автор полагает, что наличие парламента не говорит о
существовании парламентаризма в государстве, так как его реальное существование
обусловленоцелымрядомфункцийиполномочийвосуществлении
государственного управления. Так же отмечается, что парламентаризм существует
только в условиях плюралистической демократии и является ее неотъемлемым
элементом. С другой стороны, именно качественное выполнение парламентом своих
функций, полноценная реализация конституционных полномочий законодательным
органом обеспечивает существование и самой плюралистической демократии.
Таким образом, автор приходит к выводу о тесной взаимозависимой связи между
этими явлениями и утверждает, что вне плюралистической демократии реальный
парламентаризм неосуществим, а также что без реального парламентаризма не
существует и плюралистической демократии.
Обобщив сведения, представленные в научной литературе, а также
проанализировав отечественную и зарубежную законодательную практику, автор
критически оценивает положение о том, что парламентаризм возможен только в
случае наделения законодательного органа конституционными полномочиями по
формированию состава правительства, что, соответственно, ведет к зависимости
исполнительной ветви власти от законодательной. На сегодняшний день следует
говоритьотом,чтовкаждомдемократическомгосударствемодель
парламентаризма индивидуальна, которая к тому же находится в состоянии
динамического развития.
При этом отмечается, что поправки в Конституцию Российской Федерации
закрепили расширенные полномочия Федерального Собрания в формировании
Правительства Российской Федерации. В частности, Государственная Дума
Российской Федерации наделена полномочиями утверждения по представлению
Президента Российской Федерации кандидатуры Председателя Правительства
Российской Федерации, а также полномочиями утверждать по представлению
Председателя Правительства Российской Федерации, кандидатуры заместителей
Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров, за
исключениемруководителейфедеральныхоргановисполнительнойвласти,
ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел,
юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации
последствий стихийных бедствий, общественной безопасности.
Указанные изменения свидетельствуют о значительном усилении российского
парламента, в то же время они не свидетельствуют о переходе к парламентской
республике, так как баланс между ветвями власти не изменился. В равной мере они
не дают оснований для отождествления парламентаризма и парламентской
республики.
Врезультатепроведенногоисследования,авторполагает,что
парламентаризм – это конституционно закрепленный механизм государственного
управления в условиях плюралистической демократии, обеспечиваемый путем
наделения исключительными полномочиями законодательного (представительного)
органа государственной власти, и осуществляемый посредством взаимодействия
законодательного (представительного) органа государственной власти с другими
органами государственной власти и институтами гражданского общества.
Вовторомпараграфепервойглавы«Становлениеполитического
плюрализма в России начала XX века: социальные условия и правовые
основы» рассмотрены исторические аспекты процесса перехода от абсолютизма к
народовластию и становлению конституционализма в Российской Империи.
Проведенанализсоциально-экономическихпроцессов,явившихся
естественнымипредпосылкамиизменений,произошедшихвобщественном
устройстве, которые привели к активизации различных социальных групп и
стимулировали их участие в борьбе за власть. Происходило формирование новых
классов – буржуазии и пролетариата, которые заявляли о собственных интересах и
праве участвовать в управлении государством. В то же время политическое
устройствоисуществовавшаяформагосударственногоправленияне
соответствовала, происходившим коренным преобразованиям в социуме, интересы
народа и различных классов игнорировались действующей властью, что, в свою
очередь, способствовало нарастанию противоречий в обществе.
Исследованы правые акты, которые создали нормативную основу к
становлению многопартийности и парламентаризма в Российской Империи. Кроме
того, в указанном параграфе проведен анализ программ и структурирования
политическихпартий,чтопозволяетотразитьосновныенаправления
идеологических и политических взглядов, сложившихся в обществе на том
историческом этапе.
В результате исследования автор пришел к выводу, что народ и политические
партии, получив ограниченную политическую свободу, встали на защиту своих
узкосословных интересов. Государственная Дума не справилась с задачей
консолидации общества, так как была ограничена в полномочиях, а реального
разделения властей так и не произошло. В таких условиях установление
народовластия на принципах плюрализма оказалось невозможным, как оказалось
невозможным и выживание прежнего государственного строя.
В третьем параграфе первой главы «Монопартийная система в советский
период отечественной государственности»изучена система и принципы
организации государственной власти в СССР и роль Коммунистической партии в
этой системе.
В параграфе рассмотрены теоретико-философские взгляды К. Маркса,
Ф. Энгельса и В.И. Ленина, которые составили идеологическую основу советского
государства. Установление монопартийной системы в СССР явилось логическим
продолжением той модели экономического устройства, которая была реализована в
государстве.
Разделив советский период отечественной истории на несколько периодов,
автор пришел к выводу, что на ранних периодах идеология, основанная на
приоритете коллективных интересов над индивидуальными, отвечала потребностям
общества и государства. Однако с развитием и усилением государства, ростом
образования и культуры населения частные интересы и потребности граждан
требовали признания. При этом неповоротливость государственного аппарата,
управляемого партийной номенклатурой, и неэффективность экономической модели
привели к падению СССР.
Автор приходит к выводу, что падение коммунистической системы
представляется закономерным. Российское общество, пройдя трансформацию, в
начале ХХ века, совершив значительный рывок в экономической сфере, пришло к
той стадии развития, когда требовало значительной индивидуальной свободы.
Советскийтипгосударственногоустройства,всилудогматического
идеологического однообразия, обеспечить ее не мог. Первые же попытки на пути к
реформам вызвали крах всей системы.
Четвертый параграф первой главы «Действующая Конституция Российской
Федерацииимногопартийность:цели,функцииизадачи»посвящен
рассмотрению современного этапа российского конституционализма, а именно
становлению многопартийности в Российской Федерации.
В Конституции Российской Федерации отсутствует понятие политической
партии, но её конституционный статус проистекает из права граждан на
объединение,принциповидеологического,политическогомногообразияи
многопартийности, закрепленных в статье 13 Конституции Российской Федерации и
отнесенных к основам конституционного строя.
Наосновеисследованногообширногонаучногоматериалаактов
конституционногоправосудиясформулированыцели,функцииизадачи
многопартийности. Учитывая тот факт, что на современном этапе еще не сложилась
устойчивая многопартийная и избирательная система, неоднократно изменялось
законодательство о политических партиях и требования к указанным общественным
объединениям,такаянаучнаяразработкапризванаспособствовать
совершенствованию и укреплению указанных институтов демократии.
На основе проведенного исследования автор приходит к выводу, что целью
многопартийностиявляетсясохранениеиобеспечениеединства
многонационального народа России посредством выражения и формирования общей
воли народа с учетом всего многообразия общественных взглядов и интересов
граждан Российской Федерации, урегулирования существующих противоречий и
поискакомпромиссовпосредствомпарламентскойивнепарламентской
деятельности.
Такжеавторомсформулированызадачимногопартийности.Однаиз
важнейшихтакихзадачзаключаетсявобеспеченииединствавсего
многонационального народа Российской Федерации, как коллективного субъекта.
Народ, обладающий учредительной властью в государстве, представляет собой
неоднородную разрозненную массу граждан, интересы и взгляды которых
отличаются, а зачастую бывают ровно противоположными, что является фактором
конфликтности, который присущ плюралистической демократии. В связи с этим в
идеале именно политические партии способствуют гармоничной организации и
структуризации общественного мнения, как в рамках парламентской, так и
внепарламентской деятельности.
Такжекзадачаммногопартийностиследуетотнестиформирование
представительныхоргановгосударственнойвластивсоответствиис
существующими в обществе политическими взглядами.
Следующая задача многопартийности – гарантия оппозиционной деятельности
и сменяемости власти. Общество является динамической системой, и изменение
превалирующих в нем взглядов, в зависимости от конкретного исторического
периода, вполне естественны. Здесь так же важно учитывать следующее
обстоятельство, большая часть граждан, наделенных активным избирательным
правом, относится к категории не определившихся, то есть они не являются членами
той или иной политической партии, не являются их сторонниками. Именно за голоса
этой части населения разворачивается основная борьба в период избирательной
кампании. Если программа партии, получившей ранее поддержку, не отвечает
взглядам и интересам граждан, то их поддержка и симпатии будут перемещаться к
другим политическим силам.
Вслед за задачами, сформулированы следующие функции многопартийности:
1)функция-легитимациявласти.Вусловияхплюралистической
демократии именно многопартийность и всеобщее избирательное право призваны
гарантировать отражение всего многообразия взглядов и интересов граждан и групп
граждан. Причем это обстоятельство имеет значение как при формировании
законодательных и представительных органов государственной власти, так и при
осуществлении ими в дальнейшем своих непосредственных обязанностей, а именно
в процессе принятия законов;
2)самоорганизующая функция, выраженная в возможности общества и его
частей самостоятельно формировать свои политические взгляды исходя из
собственных идеалов и представлений. Граждане и группы граждан Российской
Федерации, обладая в полной мере политической свободой, самостоятельно
определяют пути развития государства;
3)саморегулирующая функция многопартийности заключается в создании
правовых и политических механизмов, способствующих разрешению конфликтов,
возникающих в обществе, а также достижению социального компромисса.
Многопартийность создает необходимые условия для диалога и общения различных
частей внутри самого социума. Взаимодействие политических партий не
противоречит конституционным принципам идеологического и политического
многообразия,а,наоборот,выступаеттемсамыммеханизмом,который
способствует как разрешению конфликтов, неизбежно возникающих в условиях
плюралистической демократии, так и координации и объединению различных
политических сил для решения государственно важных вопросах, в случае
совпадения этих взглядов;
4)рекрутирующая функция способствует формированию и обновлению
политической элиты. Многопартийность обеспечивает возможность выдвижения на
политическую арену новых лиц, чьи идеи и активная гражданская позиция,
личностные черты характера позволяют получить широкую общественную
поддержку и в последующем способствуют избранию в законодательные органы
государственной власти.
Вторая глава исследования «Фракции политических партий в парламенте:
статус, функции, участие в волеобразовании парламента» посвящена порядку
образования фракций в Государственной Думе, а также их участию в механизме
волеобразования в парламенте.
В первом параграфе второй главы«Образование, цель, статус и
функциональное назначение фракций»предложеноопределение понятия
фракции, выявлены противоречия в законодательстве, регулирующем порядок
образования данных депутатских объединений, выдвинуты предложения по
установлению требований к минимальной численности депутатского объединения
для получения статуса фракции политической партии.Кроме того, рассмотрен
вопрос о праве депутатов-одномандатников, выдвинутых политической партией
образовывать фракцию, в том случае, если федеральный список кандидатов
указанной политической партии не был допущен к распределению депутатских
мандатов.
Врезультатепроведенногоанализавыявлено,чтовроссийском
законодательстве существует несколько определений понятия фракции, которые
имеют отличия, влияющие на порядок образования фракций в Государственной
Думе. Так, согласно ч. 1 ст. 16 Регламента Государственной Думы фракцией
является объединение депутатов Государственной Думы, избранных в составе
федерального списка кандидатов, который был допущен к распределению
депутатских мандатов в Государственной Думе, и депутатов Государственной
Думы, избранных по одномандатным избирательным округам. Во фракцию входят
все депутаты Государственной Думы, выдвигавшиеся политической партией в
качестве кандидатов в составе федерального списка кандидатов, и все депутаты
Государственной Думы, выдвигавшиеся этой политической партией в качестве
кандидатов по одномандатным избирательным округам.2
В то же время, в соответствии со ст. 7.1. Федерального закона от 8 мая 1994
года № 3-ФЗ «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» фракцией
является объединение депутатов Государственной Думы, избранных в составе
федерального списка кандидатов, который был допущен к распределению
депутатских мандатов в Государственной Думе. Во фракцию входят все депутаты
Государственной Думы, избранные в составе соответствующего федерального
списка кандидатов3.
Из положений приведенных легальных определений понятия «фракция»
следует, что при образовании фракции ядром данного депутатского объединения
выступают депутаты, избранные в составе федерального списка кандидатов, то есть
избранные по пропорциональной избирательной системе. При этом действующее
законодательство устанавливает жесткую связь депутатов, избранных в составе
федерального списка кандидатов с политической партией и ее фракцией путем
установлениянормы,предусматривающейавтоматическоепрекращение
депутатских полномочий в случае выхода из состава фракции.
Вместе с тем в законодательстве возникает правовой пробел, так как нет
единого подхода и четкого представления о правовой природе связи и
взаимоотношениях, возникающих между политической партией и депутатами-
одномандатниками, выдвинутыми политической партией, что получает свое
отражение и в порядке образования фракций. Регламент Государственной Думы
устанавливает императивный порядок вхождения указанной категории депутатов в
состав фракции той политической партии, которой они были выдвинуты. В то же
время Федеральным законом «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе
Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. №
2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»// «Собрание
законодательства Российской Федерации», 22.07.2019, № 29, ст. 4004.
Федеральный закон от 8 мая 1994 № 3-ФЗ «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»//«Собрание законодательства Российской
Федерации», 2020, № 52, ст. 8586.
депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»
такое обязательство не закреплено.
В результате проведенного исследования автор приходит к выводу, что
депутаты, избранные по одномандатному избирательному округу имеют такую же
связь с политической партией, как и те, которые выдвигались по федеральному
списку кандидатов, а значит, вхождение их в состав фракции политической партии,
откоторойонивыдвигались,являетсяимперативным.Обосновывается
целесообразность нормативного закрепления не только в действующем Регламенте
Государственной Думы, но и в соответствующих федеральных законах. При этом
важно обратить внимание на тот факт, что вхождение в состав фракции никак не
влияет на свободу действий депутатов в вопросе осуществления депутатских
полномочий в силу закрепленного свободного мандата.
Кроме того, в параграфе рассматривается вопрос о правомочии депутатов-
одномандатников, выдвинутых политической партией образовывать фракцию, в том
случае, если федеральный список кандидатов указанной политической партии не
был допущен к распределению депутатских мандатов. Действующие нормативные
правовые акты, регламентирующие порядок образования и деятельности фракций
исходят из того, что ядром такого депутатского объединения выступает именно та
часть депутатов, которая была избрана по федеральному списку кандидатов.
Анализируя приведенную норму, исходя изпонятия фракции, закрепленного в
Регламенте Государственной Думы, следует вывод о том, что депутаты-
одномандатники не вправе самостоятельно образовывать фракцию. По мнению
автора, независимо от результатов выборов, связь с политической партией депутата-
одномандатника и депутата, избранного по федеральному списку кандидатов,
остается неизменной. Каждый из них является представителем именно той
политической силы, которая его выдвинула, соответственно и права у них должны
быть равными, в том числе и в вопросах образования фракций. В связи с этим
предлагается внести соответствующие изменения в российское законодательство.
Впараграферассматриваетсяправомочиедепутатов,избранныхпо
одномандатным округам, при этом выдвинутых от политических партий,
федеральный список кандидатов которой не допущен к распределению депутатских
мандатов,входить в состав фракций других политических партий. Автором
обосновывается ошибочность указанного подхода, так как он может привести к
нарушению отражения результатов волеизъявления народа. Именно на этих
депутатов возлагается реализация одной из ключевых идей действительно
демократическогогосударства-отстаиваниеипредставлениеинтересов
меньшинства. В этом смысле Государственная Дума должна отражать все
многообразие политических и идеологических интересов народа Российской
Федерации, причем не только в рамках законодательного процесса, но и в своей
структуре, где фракции, как раз, выступают основной организованной политической
единицей.
Кроме того, в параграфе рассматривается проблема излишнего дробления
депутатского корпуса. В связи с этим предлагается нормативное закрепление
требования к минимальной численности депутатского объединения для получения
статусафракцииполитическойпартиивколичестве22депутатов,что
приблизительносоставляет5%отчисленностидепутатскогокорпуса
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, что будет
способствовать более четкому позиционированию политических сил, как в целом
обществе, так и в законодательном органе в частности.
В параграфе рассматривается вопрос о возникновении правосубъектности
фракции политической партии в Государственной Думе Российской Федерации. В
частности, исследован вопрос о регистрации фракции, которуюосуществляет
Временная комиссия Государственной Думы по Регламенту и организации работы
Государственной Думы. С формальной точки зрения, именно с этого момента
указанное депутатское объединение приобретает права и обязанности, а значит и
становится субъектом права. Такой подход справедлив, в том случае, если
рассматривать фракцию исключительно в качестве структурной единицы или
структурного подразделения Государственной Думы. Вместе с тем автор обращает
внимание на то, что фракция в первую очередь является частью политической
партии, причем именно той частью, которая наделена государственно-властными
полномочиями, полученными в результате прямого волеизъявления народа. И в
этом статусе фракция политической партии выступает субъектом конституционно-
правовых отношений, связанных с участием в осуществлении законодательной
властиипредставительныхфункций.Такимобразом,возникновение
правосубъектности фракций связано с результатами выборов, по итогам которых
политическая партия и получает право на участие в осуществлении власти.
Исходя из положений действующей Конституции Российской Федерации,
иных законодательных актов и целей, задач и функций многопартийности,
сформулированных в первой главе диссертации, автор пришел к выводу, что
основной целью фракций является участие в осуществлении законодательной
власти и представительной функции Государственной Думы, которое проявляется в
формировании и выражении общей воли народа в процессе законодательной
деятельности. При этом основной задачей указанных депутатских объединений
является отражение всего многообразия политических и идеологических взглядов
общества,тоестьобеспечениереализацииконституционныхпринципов
политического плюрализма и многопартийности в деятельности нижней палаты
Федерального Собрания.
Кроме того, сформулированы основные принципы, определяющие правовой
статус фракций политических партий. К их числу относятся:
принципконституционности,подразумевающийсвободное
осуществление фракцией своих прав и полномочий, в строгом соответствии с
нормами действующей Конституции;
принцип коллегиальности, проистекающий из самой природы фракций,
являющихсяобъединениемдепутатов,которыеосуществляютсовместную
деятельность, выражают единую позицию и принимают решения по ключевым
вопросам ее деятельности. Этот принцип является необходимым условием для
обеспечения внутрипартийной и внутрифракционной демократии;
с предыдущим тесно связан принцип равноправия, который гарантирует
равные права и обязанности участия всех членов фракции в ее работе. Принцип
равноправия проявляется и в другом контексте. Все фракции, образованные и
действующие в стенах Государственной Думы равноправны;
принципсамоуправлениявыражаетсяввозможностифракций
самостоятельно формировать внутреннюю структуру депутатского объединения,
избиратьруководящиеорганыиутверждатьпринципыпринятия
внутрифракционных решений;
принцип гласности является отражением представительской функции
фракций. Учитывая то обстоятельство, что политические партии призваны
формироватьивыражатьполитическуюволюнарода,фракциидолжны
информировать избирателей и развивать каналы коммуникации с ними.
В результате проведенного исследования автором предложено определение
понятияфракция,подкоторымпонимаетсяустойчивое,организованное
объединение депутатов, сформированное на принципах партийной принадлежности,
с целью участия в выражении и формулировании общей воли народа, в рамках
осуществляемой законодательной и представительной власти.
Впараграфе2.2«Фракцииполитическихпартийвмеханизме
волеообразованиявпарламенте»рассматриваетсясистемаправового
регулирования в сфере формирования и выражения общей воли народа, а также
порядокприданиеейсилыгосударственногопредписания.Впараграфе
рассмотрены основные стадии законодательного процесса, а также его субъекты.
В параграфе рассматривается дискуссионный вопрос о том, что действующей
Конституцией Российской Федерации правом законодательной инициативы наделен
слишком широкий круг субъектов. По мнению автора, наличие широкого круга лиц,
обладающихконституционнымправомвыступатьсзаконодательными
инициативами, имеет позитивные последствия, в том смысле, что это позволяет
всестороннеимногогранноотражатьинтересыиактуальныепроблемы
многонационального народа Российской Федерации, требующие установления либо
усовершенствования законодательного регулирования. В то же время, следует
признать, что злоупотребление таким правом вредит качеству принимаемых
Федеральным Собранием законов.
В связи с этим предлагается наделить фракции политических партий правом
законодательной инициативы. В среде российских ученых встречаются позиции,
которые критически оценивают возможность участия фракций в реализации или
непосредственного наделения их правом законодательной инициативы. В частности,
высказывается мнение, что фракции, представляя интересы только определенной
части населения или группы интересов будут инициировать законопроекты, которые
не будут отражать интересы всего народа. В диссертации указанные аргументы
оспариваются. По мнению автора, фракция, как представитель политической
партии, призвана как раз, отстаивать интересы народа и своих избирателей, исходя
из собственных представлений об общем благе, а плюралистический характер
парламентского устройства предполагает обсуждение и отстаивание различными
политическими силами своих интересов.Именно в условиях конфликта,
возникающего при обсуждении той или иной законодательной инициативы, и
возникают возможности для формирования и выражения общей воли народа. Кроме
того, сама суть законодательного процесса, его многоступенчатость способствует
поиску этого компромисса. Тенденции развития представительной демократии и
парламентаризма показывают, что влияние и роль фракций политических партий
неуклонно растет. Наличие конституционного права законодательной инициативы у
фракций политических партий, представленных в законодательном органе, будет
способствовать реализации принципа многопартийности. Кроме того, разделение
фракцийидепутатов,являющихсячленамифракции,каксубъектов
законодательной инициативы будет способствовать развитию внутрипартийной
демократии и поддержанию свободного мандата депутата.
Впараграферассматриваетсяопытзаконодательногопроцессав
Федеративной Республике Германия, где для внесения законопроекта депутатом
Бундестага требуется поддержка фракции или минимум 5 % от членов палаты. Как
представляется, опыт немецкого парламента может быть полезным для применения
в российской практике. Дело в том, что указанный механизм взаимодействия
депутата и фракции при реализации права законодательной инициативы народными
избранниками отвечает требованиям рациональной организации парламента. При
этом необходимость поиска депутатом поддержки у других членов фракции
политической партии не будет ограничивать его конституционное право на
выступление с законодательной инициативой, а будет необходимым условием для
реализации указанного права.
Один из важных вопросов, рассмотренных в параграфе, это процедура
голосования. В соответствии с частью 2 статьи 105 Конституции Российской
Федерации: «Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего
числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией
Российской Федерации»4. В ходе правоприменительной практики возник вопрос о
толкованиисодержанияпонятия«общеечислодепутатов».Периодически
возникают ситуации, когда, в силу различных причин, некоторые депутатские
мандаты оказываются вакантными, фактическое число депутатов оказывается
меньше 450. В связи с этим возник вопрос, следует ли отождествлять понятие
«общее число депутатов» с конституционно установленным численным составом
нижней палаты парламента, либо это понятие подразумевает фактическое число
наделенных мандатами депутатов.
Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля
1995 г.№2-П «По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107
(часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской
Федерации» изложил следующей правовую позицию: «Положение об общем числе
депутатов Государственной Думы, содержащееся в статьях 103 (часть 3), 105 (части
2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции
Российской Федерации, следует понимать как число депутатов, установленное для
Государственной Думы статьей 95 (часть 3) Конституции Российской Федерации, –
450 депутатов»5.
По мнению автора, такая позиция представляется спорной. Голосование
депутатов по вопросам, отнесенным к компетенции парламента, фактически
является венцом механизма волеобразования всего народа, которое проистекает из
представительной природы законодательного органа. Именно результаты этой
процедуры определяют не только настоящее, но и будущее всего народа и
государства, соответственно должно быть отражено реальное соотношение
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014
№ 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // «Собрание законодательства Российской Федерации», 04.08.2014, № 31, ст.4398
Постановление Конституционного Суда РФ от от 12 апреля 1995 г. №2-П «По делу о толковании статей 103 (часть
3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации»//
СЗ РФ №16 от 17 апреля 1995 года, ст. 1451.
народных избранников и результатов вотирования того или иного вопроса, так как
именно такой подход позволяет отразить действительное соотношение интересов и
представлений существующих в обществе.
При этом Конституция Российской Федерации не регламентирует требования
к минимальной численности фактически избранных депутатов для признания
легитимности деятельности Государственной Думы, что также несет существенные
рискидляадекватногоосуществленияпредставительногонародовластия.
Предложение о необходимости законодательного закрепления такого критерия было
высказано Б.С. Эбзеевым в Особом мнении к вышеназванному постановлению. В
исследовании выдвигается предположение, что для отражения действительного
соотношения взглядов, сложившихся в обществе, представляется рациональным
разделение понятий общее число депутатов и состав Государственной Думы. И в
процедуре голосования должно отражаться именно соотношение голосов депутатов,
реально наделенных мандатами.
Третья глава «Депутатский мандат и партийность депутатов: соотношение
и конституционные основания» посвящена рассмотрению о конституционной
природе и правовых основаниях взаимодействия депутатов с избирателями,
политическими партиями и их фракциями
В первом параграфе третьей главы «Статус депутатов и их партийная
принадлежность:действующееправовоерегулированиеипроблемы,
требующие решения» рассмотрены правовые основы, регулирующие отношения
депутата с фракцией и политической партией.
В результате проведенного анализа выявлено, что планомерное развитие и
рост влияния политических партий, как институтов политической системы
демократических государств, привело к трансформации этих общественных
объединенийвсложныекорпоративныеструктурысмногоступенчатой
вертикальной системой управления. Усиление организационной структуры партий
создало предпосылки к возникновению ситуации, способствующей искажению
самой сути этих общественных объединений. Возникшая партийная элита получила
значительные возможностии ресурсы по управлению всей организацией,
возможность навязывать собственную волю другим членам организации, в том
числе по вопросам, связанным с непосредственным осуществлением депутатских
функций.Такимобразом,сформироваласьпрактика,благодарякоторой
политические партии стали выразителями интересов не широких масс и групп
населения, а узкого круга лица.
В связи с этим, автором рассмотрен вопрос о признании внутрипартийной
демократии в качестве одного из критериев легитимности политической партии.
Следует отметить, что этот проблемный вопрос был обозначен в процессе принятия
Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 1992г.
№ 9-П «По делу о проверке конституционности Указов Президента РФ от 23 августа
1991 года № 79 «О приостановлении деятельности Коммунистической партии
РСФСР», от 25 августа 1991 года № 90 «Об имуществе КПСС и Коммунистической
партии РСФСР» и от 6 ноября 1991 года № 169 «О деятельности КПСС и КП
РСФСР», а также о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР», где было
указано: «Представляется, что проблема конституционности может и должна
рассматриваться не только с точки зрения взаимоотношений партии с другими
участниками политического процесса, но и с точки зрения ее внутренней
организации,основныхпринциповорганизационногопостроенияи
функционирования».
Политические партии обладают автономией и защищены от вмешательства
государства в их деятельность, особенно это касается их внутренней организации.
Указанные вопросы регулируются локальными документами, главным из которых
является устав политической партии. Такая позиция традиционно признавалась
неотъемлемой для демократических государств. Однако в последнее время все чаще
поднимается вопрос о необходимости определенного вмешательства государства в
дела политических партии. Так, в п. 98 Положения о правовом регулировании
деятельности политических партий под редакцией ОБСЕ/БДИЧ и Венецианской
комиссии, принятых Венецианской комиссией на 84-м пленарном заседании 15-16
октября 2010 г., отмечено: «…постольку поскольку партии способствуют
выражениюполитическихвзглядовгражданипредставляютсобой
организационные структуры, наделённые правом выдвижения кандидатов на
выборах,некоторыеположенияправовогорегулированиявнутрипартийной
деятельности могут рассматриваться как необходимые для обеспечения должного
функционирования демократического общества. Наиболее широко приемлемые
меры такого регулирования ограничиваются требованием гласности в вопросах,
касающихся внутрипартийного порядка разработки и принятия решений, учёта
мнения рядовых членов партии при выработке и пересмотре партийного устава, а
также при выдвижении кандидатов от партии»6.
Проведен анализ российского законодательства, на основании, которого
сделан вывод о том, что взаимоотношения депутата с политической партией
практически не регулируются конкретными законодательными нормами. При этом
отмечено, что статус депутата во взаимоотношениях с общественным объединением
имеет двойственный характер. С одной стороны, являясь членом политической
партии, депутат, как и любой иной гражданин, состоящий в рядах указанного
общественногообъединения,обязансоблюдатьтребования,установленные
нормами федеральных законов и положениями устава партии, так как добровольное
участие гражданина в деятельности политической партии не только обеспечивает
реализацию конституционных прав, но и возлагает на него целый ряд обязательств,
невыполнение которых может повлечь определенные последствия, вплоть до
исключения из ее рядов. Таким образом, игнорировать влияние политической
партии на депутата, не является правильным.
Исследованиеуставовкрупнейшихроссийскихполитическихпартий
свидетельствует о закреплении довольно жестких требований к членам указанных
общественных объединений в части следования принятым решениям, что
свидетельствует о том, что они внутрипартийную дисциплину ставят выше
внутрипартийной демократии.
В то же время, депутаты законодательного (представительного) органа
государственной власти наделены специальным публично-правовым статусом. В
основе конституционно-правового статуса положен принцип свободного мандата, то
есть депутат, осуществляя свои полномочия, руководствуется исключительно
Конституцией Российской Федерации и собственными убеждениями.Как
Положение о правовом регулировании деятельности политических партий под редакцией ОБСЕ/БДИЧ и
Венецианской комиссии, принятых Венецианской комиссией на 84-м пленарном заседании 15-16 октября 2010 г. //
https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2010)024-rus
представляется, взаимоотношения депутата и политической партии должны
основываться на балансе коллективных и индивидуальных интересов, так как
перекос в пользу внутрипартийной дисциплины или же в пользу внутрипартийной
демократии имеет негативные последствия для плюралистической демократии.
Депутат, уполномочен представлять весь народ. Одновременно являясь членом
политической партии, реализует целый ряд личных конституционных прав, а
именно право на участие в управлении делами государства, право на объединение. В
то же время, являясь частью такого общественного объединения, действия члена
партии не должны быть направлены на причинение вреда, дискредитацию самой
партии в силу того, что они могут нарушить интересы остальных членов
политической партии.
Исходя из вышеизложенного, автор пришел к выводу о том, что, несмотря на
конституционное закрепление свободного депутатского мандата в России, требуется
более четкое законодательное регулирование вопросов, взаимоотношений депутатов
и политических партий. Таким правовым механизмом может стать признание
внутрипартийной демократии одним из критериев конституционности политических
партий. Если говорить о практических механизмах можно предложить установить
требования к сменяемости лиц, занимающих руководящие посты в партиях. В
частности, запретить занимать эти должности более двух электоральных циклов
подряд. Кроме того, одним из правовых механизмов, гарантирующих обеспечение
внутрипартийной демократии и равенства всех членов общественного объединения
должна стать процедура предварительного отбора, так называемых «праймериз».
Учитывая, что некоторые политические партии уже применяют указанную
процедуру,представляетсяцелесообразнымзакрепитьзаконодательноэто
требование в качестве обязательного для всех политических партий.
В параграфе 3.2. «Свобода депутатского мандата как средство политического
волеобразования в парламенте и гарантия парламентаризма» рассмотрен один из
наиболее дискуссионных вопросов конституционного права, касающийся природы
депутатского мандата.
В параграфе рассмотрены различные теоретические подходы, из которых
проистекает императивный и свободный депутатский мандат.
В результате исследования установлено, что императивный мандат имеет
общие черты с представительством гражданско-правового характера, так как
подразумеваетстрогоеподчинениенаказамизбирателей,подотчетностьи
возможность досрочного отзыва депутата за неисполнение поручений. Все эти
элементынаходятсявнеразрывномвзаимодействии.Такаяконструкция
обеспечивает жесткую и непосредственную связь избранного лица с избирателями.
В данном случае персональная роль депутата минимизируется, он выступает в
качестве инструмента донесения взглядов своих непосредственных избирателей до
законодательного собрания. Таким образом, императивный мандат является
элементом непосредственного народовластия, но он не эффективен в условиях
плюралистической демократии.
Из плюралистической демократии вытекает, что представители народа в
законодательных органах власти должны обладать более широкими полномочиями,
чем простое озвучивание мнений, взглядов, точек зрений своих непосредственных
избирателей и избирательных округов. Именно отсюда возникает концепция
свободного депутатского мандата, который, в отличие от императивного мандата,
предполагает наделение депутата правом и обязанностью представлять весь народ, а
не его часть. Депутат не может быть связан строгими предписаниями со своими
избирателями. Именно такой подход позволяет обеспечить неделимость народного
суверенитета, а не дробление его на части согласно избирательным округам. Кроме
того, свободный депутатский мандат является гарантией представительства
интересов не только большинства, но и меньшинства.
В Конституции Российской Федерации отсутствует норма, напрямую
определяющая природу действующего депутатского мандата. Вместе с тем в
параграфе приводятсяпостановления Конституционного Суда Российской
Федерации,вкоторыхбыливысказаныправовыепозиции,которые
свидетельствуют о признании свободного депутатского мандата.
Также в параграфе отмечено, что в научном сообществе имеется иная точка
зрения,котораязаключаетсявтом,чтосовременноеотечественное
законодательство устанавливает полусвободный или иначе называемый партийный
императивный мандат. Так, считается, что основанием, не позволяющим признать
депутатский мандат свободным в полной мере, является зависимость депутата от
воли фракции и партии, под угрозой лишения поддержки и возможности
выдвижения депутата в качестве кандидата от политической партии на будущих
выборах, как по партийным спискам, так и в одномандатном избирательном округе.
Такие аргументы вполне можно считать обоснованными, но противопоставление
депутата и фракции политической партии, в которой он состоит, не выглядит
оправданным. По мнению автора, невозможно представить критерии, позволяющие
отделить ситуации, в которых воля депутата является свободной и при этом
совпадает с позицией фракции, от тех, в которых воля депутата замещается волей
фракции. Если проводить аналогии с императивным мандатом, для которого такие
критерии вполне осязаемы и выражены в невыполнении или игнорировании наказов
избирателей, что является основанием для отзыва депутата. В случае же если
депутат, наделенный повелительным мандатом, действует строго в соответствии с
инструкцией,тоонвыражаетнесобственныеубеждения,аволюего
непосредственных избирателей и избирательного округа.
Второйаргумент,высказываемыйвнаучнойлитературе,впользу
полусвободного мандата – это запрет на выход из состава фракции под угрозой
лишения депутатского мандата. Однако такая позиция представляется спорной, так
как переход члена одной фракции, в стан конкурирующей, приведет к нарушению
представительства партий в законодательном органе, а значит и к нарушению
непосредственной воли народа, выраженной в результате проведенных выборов.
При этом отмечено, что выход из состава членов политической партии не является
основанием для прекращения депутатских полномочий. Таким образом, указанное
выше условие никаким образом не влияет на волеизъявление депутата при
осуществлении собственных полномочий.
По мнению автора, свободный депутатский мандат является важным
элементом в механизме российской представительной демократии. Учитывая, что
Государственная Дума, формируемая исходя из принципов идеологического и
политического многообразия, выраженных в закреплении многопартийной системы,
является концентрированным отражением всего многонационального народа в его
политическом проявлении. При этом цель нижней палаты Федерального Собрания
заключается в формировании надпартийной общей воли народа путем поиска
компромиссов, которые будут отражать интересы не только большинства, но и
меньшинства. Достижение указанной цели без свободного депутатского мандата
будет невозможно.
На основе вышесказанного сделан вывод о важности признания свободного
депутатского мандата в качестве основополагающего принципа плюралистической
представительной демократии. Следует отметить, что в европейских государствах
эта норма закреплена конституционно. В частности, согласно статье 27
Конституции Франции любой императивный мандат признается недействительным.
В статье 38 Основного Закона ФРГ установлено, что депутаты Бундестага являются
представителями всего народа, не связаны наказами и указаниями и подчиняются
лишь своей совести. Таким образом, представляется целесообразным закрепление
этого принципа в российском законодательстве.
В заключении диссертации подведены итоги исследования, сформулированы
основные теоретические выводы и практические предложения.

По теме исследования опубликованы следующие работы:
I.В ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных
Высшей аттестационной комиссией при Министерстве науки и высшего
образования Российской Федерации:
1.Малкаров А.И. Становление политического плюрализма в России в
начале ХХ века: правовые основы сквозь призму общесоциальной картины//
Гражданин. Выборы. Власть. 2018. № 2. С.131-156.
2.МалкаровА.И.Свободадепутатскогомандата,каксредство
политического волеобразования в Парламенте// Избирательное законодательство и
практика. 2018. № 4. С. 30-34.
3.Малкаров А.И. Образование и назначение фракций политических
партий //Избирательное законодательство и практика. 2019. № 1. С.4-9.
4.Малкаров А.И. Конституция и многопартийность: цели, функции и
задачи// Избирательное законодательство и практика. 2019. № 4. С. 43-48.
5.Малкаров А.И. Монопартийность в советском конституционном
порядке: становление и крах// Гражданин. Выборы. Власть. 2020. № 1. С. 159-172.
6.Малкаров А.И. «Плюралистическая демократия» в конституционном
правопорядке России: к вопросу о понятии// Избирательное законодательство и
практика. 2021 № 3. С. 44-48.

II.В монографиях
7.Избирательные процессы и практика: актуальный взгляд. Коллектив
авторов; под общ. ред. Б.С. Эбзеева, И.Б. Гасанова – М.: РЦОИТ, 2018. – 480 с.
(с. 350-378).