Криминологические аспекты коррупционного лоббизма в правотворческой деятельности

Актуальность темы исследования. Лоббизм – явление, сопутствующее жизнедеятельности и развитию любого общества. Его присутствие особенно ощутимо в правотворчестве. Подготовка и принятие законов всегда осуществляется в чьих-то интересах и сопровождается деятельностью, которая протекает как в рамках официальных процедур, так и за их пределами. Принятый закон может быть результатом компромисса между различными социальными группами, а может выражать узкоклановые интересы.
Хотя понятие «лоббизм» широко распространено, ни в науке, ни в практике до сих пор не сложилось единого понимания относительно его объема и содержания. Более того, существуют диаметрально противоположные подходы к определению этого явления: от представления о лоббизме как жизненно важном и неотъемлемом элементе любого государства до оценки его в качестве негативного и недопустимого. Причины столь разнообразного восприятия лоббизма связаны, во-первых, с конкретными историческими событиями и национальной культурой государств, а во-вторых, с широким разнообразием его проявлений.
Российское законодательство не содержит прямых запретов на осуществление лоббизма. Напротив, большое количество норм и институтов создают базис для существования лоббизма в нашем государстве, а зарубежный опыт и информация относительно деятельности иностранных и международных лоббистов, положительный результат их деятельности делают процесс становления института лоббизма в России неизбежным.
Большинство ученых и практиков признают, что лоббизм – достаточно распространенное явление общественно-политической жизни. Он является важным элементом в процессе поддержания баланса интересов личности, общества и государства, который необходим для устойчивого развития России. Однако отсутствие специализированной нормативно-правовой базы, предоставляющей возможность открытого лоббизма, с одной стороны, сужает
возможности для артикуляции и учета интересов разных социальных групп, а с
3
другой стороны, вынуждает использовать методы теневого лоббизма. Тем самым искусственно поддерживаются факторы, сопутствующие совершению коррупционных правонарушений сфере продвижения интересов групп давления на органы государственной власти и местного самоуправления. Один из каналов взаимодействия гражданского общества и органов государственной власти остается в тени, в результате чего возникает высокая вероятность его коррумпированности.
В то время как доступ к принятию решений для рядовых граждан и общественных организаций затруднен, привилегией на продвижение законопроектов, а равно давление на органы государственной власти и органы местного самоуправления имеют «нерядовые» граждане и организации, обладающие значительными финансовыми, политическими или административными ресурсами.
Особенно опасны коррупционные проявления лоббизма лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, равно как и выборные государственные должности Российской Федерации. Именно указанные лица наделены полномочиями по принятию законов и подзаконных актов, которые впоследствии будут регулировать наиболее важные и значимые отношения, обеспечивать защиту прав и свобод граждан, стабильность и безопасность общества и государства. Коррупционный лоббизм может использоваться для продвижения правотворческих решений, противоречащих стратегическим интересам Российской Федерации, по инициативе и для выгоды как внешних, так и внутренних «заказчиков». С помощью коррупционного лоббизма можно продвигать противоправные интересы отдельных лиц, создавать необоснованные привилегии и преимущества и даже легализовать коррупционные и преступные виды деятельности, запрещать социально полезные виды деятельности. Подобные деяния обладают общественной опасностью, способны нанести непоправимый вред безопасности государства, основам конституционного строя, национальным интересам и стратегическим
приоритетам Российской Федерации. В этой связи возникает острая
4

необходимость в разработке мер по предупреждению и пресечению коррупционного лоббизма в правотворческой деятельности.
Некоторые проявления лоббизма в правотворческой сфере могут быть квалифицированы как противоправно – или преступно-коррупционные уже в соответствии с действующим законодательством. Однако применение охранительных норм осложняется тем, что отсутствуют четкие критерии для отграничения правомерного лоббизма от противоправного, нет перечня допустимых и недопустимых методов лоббизма, не закреплены пределы его осуществления. Необходимость урегулирования деятельности по продвижению законопроектов, иных нормативно-правовых актов и поправок к ним со стороны широкого круга субъектов становится все более и более очевидной. С этой целью неоднократно предлагались федеральные и региональные законопроекты, направленные на регулирование лоббизма как в России в целом, так и отдельных субъектах нашего государства1. На необходимость выработки специализированных актов, регулирующих лоббизм, обращал внимание Президент Российской Федерации2. Насущную потребность правового регулирования лоббизма в ходе заключительного раунда оценки предупреждения коррупции отметила и Группа государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО)3. Однако до сегодняшнего времени специализированный нормативный правовой акт, регулирующий лоббизм, в России так и не принят.
1 О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти: Законопроект No 96700123-2 от 05.03.1996; О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти: от 02.06.1997; О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти:
3 от 24.11.2003; О регулировании лоббистской деятельности в органах государственной власти: модельный закон No 22-16 от 15.11.2003; О порядке продвижения интересов коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей в органах государственной власти и местного самоуправления: от 17.12. 2013; Решение МС Иркутского областного СНД [Электронный ресурс]. URL: http://zakon-region2.ru/4/173156;
[Электронный ресурс] UR: http://www.kubzsk.ru/basic/normdocs/zakonPravotvor.php.
2 О Национальном плане противодействия коррупции на 2014 – 2015 годы: / Указ Президента РФ от 11.04.2014 No 226 // Собрание законодательства РФ :/ 14.04.2014. No 15. Cт. 1729.
3 Четвертый раунд оценки предупреждения коррупции в отношении членов парламента, судей и прокуроров. Оценочный доклад. Российской Федерация. [Электронный ресурс] // Официальный сайт
5
Законопроект No 97801795-2
Законопроект No 396138-
Законопроект No 410475-6
«О правотворчестве и нормативных правовых актах Иркутской области»
Закон Краснодарского края от 06.06.1995. No 7-КЗ «О
правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» (с изменениями на
18.12.2013г.)

Создание полноценной нормативно-правовой базы для борьбы с негативным и, в частности, с коррупционным лоббизмом тормозит, прежде всего, недостаточная теоретическая проработка института лоббизма: отсутствует определение лоббизма, неясными остаются допустимые методы и пределы лоббизма, правила осуществления правомерного лоббизма, а также меры ответственности, применяемые за нарушение норм, регулирующих лоббистскую деятельность.
Поскольку лоббизм является новым для российского законодательства институтом, положительную роль в его изучении, разработке и внедрении в отечественное законодательство может играть зарубежный опыт, в том числе мировая практика социально-правового контроля над коррупционным лоббизмом. Особенно ценным в этом отношении может оказаться немецкий опыт, так как система права Федеративной Республики Германии, как и система права Российской Федерации, относится к континентальной системе, в немецком законодательстве содержится ряд специализированных актов, регулирующих институт лоббизма, а уровень коррупции в этой сфере является достаточно низким. Весьма полезным для России может оказаться опыт Европейского Союза, Соединенных Штатов Америки и других государств и надгосударственных образований, где лоббизм уже урегулирован, а полезные и вредные формы лоббизма в правотворческой деятельности определены достаточно четко.
Вышесказанное иллюстрирует значимость и актуальность такого явления как лоббизм, его роль в формировании законодательных актов и управленческих решений, а также необходимость выработки мер, направленных против коррупционных методов отстаивания частных и групповых интересов.
Степень разработанности темы. Ввиду определенных исторических причин в период существования СССР институт лоббизма не являлся
Генеральной Прокуратуры Российской Федерации. – URL: https://genproc.gov.ru/anticor/international- cooperation/greco/greco2018.pdf
6

актуальной темой для отечественной науки, понятия «лоббизм» и «лоббист» носили исключительно негативный оттенок. Интерес к институту лоббизма в отечественной науке обозначился только с середины 1990-х годов.
Тематика лоббизма стала предметом исследований в трудах А. С. Автономова, А. Э. Бинецкого, А. В. Борева, М. А. Василика, К. С. Вяткина, Е. А. Дмитриевой, С. Е. Заславского, Е. М. Заславской, Р. В. Зелепукина, С. В. Зотова, Н. Г. Зяблюка, Л. Е. Ильичевой, Ю. В. Ирхина, В. В. Лазарева, В. А. Лепехина, А. П. Любимова, К. В. Киселева, Н. М. Колосовой, Г. Н. Комковой, Д. С. Котомина, К. Кумса, , А. В. Малько, О. А. Марковой, Т. И. Нефедовой, С. П. Перегудова, В. Н. Руденкина, В. В. Субочева, П. А. Толстых и других отечественных ученых.
Тема предупреждения преступности, в том числе коррупционной, разработана в трудах В. В. Астанина, М. М. Бабаева, Т. Б. Басовой, Б. В. Волженкина, Л. Д. Гаухмана, Ю.В. Голик, Я. И. Гилинского, А. Э. Жалинского, А. А. Жижиленко, И. А. Дамм, А. И. Долговой, П. А. Кабанова, И. И. Карпеца, М. П. Клейменова, В. Н. Кудрявцева, Н. Ф. Кузнецовой, И. И. Кучерова, С. Я. Лебедева, В. В. Лунеева, Е. Н. Мысловского, Ю. А. Нисневича, В. А. Номоконова, С. М. Проявы, Л. М. Прозументова, Э. В. Талапиной, Ю. А. Тихомирова, Т. Я. Хабриевой, Д. А. Шестакова, Н. В. Щедрина, В. Е. Эминова, П. С. Яни и других отечественных исследователей.
Однако при всем многообразии подходов как со стороны исследования самого лоббизма, так и со стороны изучения различных проявлений коррупции, проблематика коррупционного и коррупционно-преступного лоббизма, особенно в сфере правотворчества, должного внимания в правоведении и криминологии не получила. В отечественной юридической литературе практически нет специальных работ, посвященных коррупционному лоббизму в правотворчестве, а тем более его предупреждению. Лишь некоторые фрагменты этого негативного явления нашли отражение в трудах А. Б. Бабаева, К. А. Барышева, А. В. Быкова, Н. А. Власенко, В. И. Гладких, Ю. В. Грачева, Г.
Таллока, Е. П. Кима, И. В. Колесника, О. М. Кылиной, В. Н. Лавриненко, В. В.
7

Лобанова, Н. А. Пименова, Н. М. Сирота, В. С. Соловьева, В. Г. Стаценко, А. А. Топоркова, А. С. Тургаева, А. Г. Хабибулина, С. Н. Хорунжий, В. А. Черепанова, А. В. Чуркина, В. И. Шабаева, С. Н. Шевердяева, Д. А. Шестакова, И. Ю. Шокота, Н. А. Шохина, В. И. Шульги не некоторых других ученых.
Объект диссертационного исследования – это общественные отношения, складывающиеся в сфере продвижения интересов физических лиц, организаций, с целью принятия или блокировки правотворческого решения в органах государственной власти и (или) местного самоуправления, а также общественные отношения, складывающиеся в сфере предупреждения коррупционного лоббизма в правотворческой деятельности.
Предметом диссертационного исследования является российское и зарубежное законодательство, регулирующее лоббистскую деятельность, правовые представления о лоббизме, а также теоретические и практические положения о предупреждении коррупции и коррупционной преступности в правотворческой деятельности.
Методологическую основу исследования составили всеобщие, общенаучные, общелогические, частнонаучные методы познания, которые использовались в процессе исследования института лоббизма. В частности, диалектический метод, исторический метод, системный метод, структурно- функциональный метод, социологический метод, формально-логический метод, метод сравнительного правоведения, метод правового анализа и синтеза.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации и другие российские нормативные правовые акты, а также проекты нормативных актов, нормативные правовые акты Федеративной Республики Германии и Европейского Союза, Соединенных Штатов Америки, регулирующие лоббистскую деятельность.