Правовое регулирование разрешительной деятельности в сфере связи

Актуальность темы исследования. 12 апреля 2021 года Президент
Российской Федерации В.В. Путин своим Указом утвердил Основы
государственной политики Российской Федерации в области международной
информационной безопасности, в которых важное место уделяется деятельности
Международного союза электросвязи 1.
В последние годы отрасль «Связь» демонстрирует самую высокую
динамику. В тоже время характер регламентации отстает от темпов развития
информационно-телекоммуникационных технологий, систем передачи данных,
сетей и средств связи, отдельных видов оказываемых услуг. В результате
остаются неурегулированными или урегулированными не в полной мере
использование радиочастотного спектра, передача данных, взаимодействие
операторов связи и владельцев технологических сетей связи, имеющих номер
автономной системы, между собой и с органами государственной власти. Но
наибольшую значимость имеет конвергенция технологий электросвязи, которая
обуславливает современные задачи по модернизации законодательства
Российской Федерации о связи.
Законодательная регламентация общественных отношений в сфере связи
также имеет существенное значение при достижении национальных целей и
решении задач стратегического развития Российской Федерации. В настоящее
время необходимо обеспечение ускоренного внедрения цифровых технологий, а
также формирование правовой основы цифровой экономики, обеспечивающей
гибкий подход в каждой сфере общественных отношений. При этом решение
данной задачи невозможно без модификации законодательства о связи.
В условиях цифровизации государственного управления и стремительного
развития сферы связи, совершенствование правового регулирования
Указ Президента РФ от 12.04.2021 N 213 «Об утверждении Основ государственной политики Российской
Федерации в области международной информационной безопасности» // Собрание законодательства РФ.
19.04.2021. N 16 (Часть I) ст. 2746.
разрешительной деятельности является одним из проблемных аспектов
современного административного права. На данный момент правовое
регулирование разрешительной деятельности в сфере связи характеризуется
недостаточностью теоретических разработок в данной сфере и
неупорядоченностью использования терминологии. Во многом это определяется
тем, что, несмотря на значительное число нормативных актов, специальный Закон
о разрешительной деятельности не принят. Законодательство в сфере связи
отличает сложность, нестабильность, неупорядоченность правового
регулирования. Недостатками отраслевого законодательства являются: акцент на
технологических аспектах без учета потребностей рынка.
Множество вопросов порождает правовое регулирование деятельности
самих контрольно-надзорных органов, со стороны властных субъектов имеет
место недостаточная эффективность контроля и надзора за исполнением законов,
высока коррупционная составляющая в данной сфере правового регулирования.
Активное обновление нормативной основы, определяющей правовое
регулирование разрешительной деятельности в новом, электронном формате, уже
позволяет создавать более благоприятные условия предоставления услуг связи
физическим и юридическим лицам. Информационно-коммуникационные
технологии (ИКТ) все активнее влияют на развитие государства и каждого
человека. Вместе с тем, отрасль находится на переходном этапе обновления
законодательства, обусловленного развитием сетей и средств связи, изменением
технологий и стандартов, адаптацией к международному плану нумерации,
увеличением числа абонентов, что объективно вносит технико-технологический
элемент нестабильности в правовое регулирование разрешительной деятельности
в сфере связи. В структуре связи можно выделить две главные составляющие:
электросвязь и почтовую связь.
В рамках настоящего исследования раскрываются вопросы правового
регулирования разрешительной деятельности в сфере электросвязи.
Теоретические и прикладные вопросы правового регулирования разрешительной
деятельности в сфере электросвязи в Российской Федерации, обеспечение
законности данной деятельности при использовании новых ИКТ, а также
сравнительно-правовой анализ с учетом международно-правовых подходов и
многообразного опыта зарубежных стран пока не получили развернутого
научного освещения.
Объектом исследования являются общественные отношения,
возникающие при осуществлении разрешительной деятельности в сфере связи.
Предмет исследования – нормы административного права,
регламентирующие разрешительную систему в сфере связи, законодательство о
связи, а также доктринальные воззрения, научные концепции и разработки по
проблемам правового регулирования в сфере связи, получившие отражение в
отечественных и зарубежных юридических и экономических исследованиях.
Целью диссертационного исследования является проведение научного
анализа, разработка совокупности теоретических положений и практических
рекомендаций, имеющих существенное значение для создания правовых и
организационных основ разрешительной системы в сфере связи.
Для достижения поставленной цели исследования решению подлежат
следующие задачи, определяющие логику исследования и его структуру:
– определить состав обязательных требований в сфере связи и средства,
обеспечивающие их реализацию;
– установить значение разрешительной системы в обеспечении реализации
обязательных требований в сфере связи;
– раскрыть разрешительные полномочия, состав субъектов разрешительной
деятельности в сфере связи;
– определить формы разрешительной деятельности в сфере оказания услуг
связи;
– раскрыть разрешительные процедуры в области создания, модернизации и
эксплуатации сетей и сооружений связи;
– установить значение разрешительной деятельности в сфере использования
радиочастотного ресурса.
Методологическую основу исследования составила совокупность
общенаучных и специальных методов познания. Среди них главное место
занимает диалектический метод, позволяющий рассмотреть объект и предмет
исследования в их развитии. Использованы также такие методы, как системный
анализ, формально-логический, формально-юридический, сравнительно-правовой
и историко-правовой.
Диалектический метод позволил рассмотреть правовое регулирование
разрешительной деятельности в сфере связи с точки зрения оценки достоинств и
недостатков различных подходов к решению стоящих перед ней задач.
Системный анализ правового регулирования разрешительной деятельности в
сфере связи позволил выявить основные его элементы, продемонстрировал
объективно существующую взаимосвязь между ними. Формально-логический и
формально-юридический методы предоставили возможность охарактеризовать
правовое регулирование разрешительной деятельности в сфере связи с позиции
его нормативного содержания. Применение сравнительно-правового и историко-
правового анализа регламентации разрешительной деятельности в сфере связи
обусловлено процессами вступления России в ВТО, формирования Евразийского
экономического союза, принятием концептуальных государственных решений, в
том числе с учетом апробированных мировой практикой подходов правового
регулирования.
Теоретико-правовую основу исследования составили научные труды по
административному праву, гражданскому праву, теории государства и права.
Исследовались также нормы международного права, национальное
законодательство, подзаконные нормативные правовые акты, документы
стратегического планирования, модельные акты, зарубежное законодательство и
другие материалы, характеризующие правовое регулирование разрешительной
деятельности.
Степень разработанности темы и теоретическая основа научного
исследования. Данная работа представляет собой одно из немногих научных
исследований, посвященных правовому регулированию разрешительной
деятельности в сфере связи. Следует отметить, что имеющаяся научная и
правовая база не обеспечивает решение важных проблем правового
регулирования разрешительной деятельности в сфере связи.
На системно-концептуальном уровне вопросы правового регулирования
разрешительной деятельности, исследовались в трудах А.Б. Агапова, С.С.
Алексеева, М.А. Агаповой, Л.Ю. Акимова, Н.Н. Анисимова, Ю.К. Валяева, Р.А.
Журавлева, А.Ф. Ноздрачева, Л.К.Терещенко, С.М. Зырянова, Ж.А. Ионовой, Г.В.
Мельчук, Д.В. Осинцева, Ю.А. Тихомирова, А.П. Шергина, Н.В. Субановой.
Общий подход к пониманию сущности правового регулирования
разрешительной деятельности предпринимались А.А. Алексеевым, Н.Н.
Анисимовым, Я.А. Блажеевым, Е.В. Труниной, Д.В. Чермяниновым, В.И.
Шалашовым.
Определенный вклад в исследование правового регулирования
разрешительной деятельности в сфере связи, а именно в исследовании
юридического инструментария, который порождает практические и юридические
коллизии, связанные с проблемами правового регулирования разрешительных
отношений в условиях цифровой экономики, внесли работы В.А. Вайпан, Е.Я.
Велиховой, А.В. Гаско, К.А. Гузанова, Н.Н. Ковалевой.
Помимо работ упомянутых авторов, для решения отдельных задач
исследования, а именно исследования разрешительной деятельности при
использовании радиочастотного спектра привлекались труды М.А. Быховского,
В.Э Веерпалу, В.А. Коваль, С.А. Цветкова, Ю.В. Волкова, А.С. Калининой и
других.
Нормативная база исследования включает Конституцию Российской
Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и
подзаконные нормативные правовые акты в части, касающейся правового
регулирования разрешительной деятельности в сфере связи, международные
правовые акты, регламентирующие общественные отношения в сфере связи, а
также правоприменительную практику в данной сфере.
Эмпирическая база исследования включает акты судебных органов
Российской Федерации, в том числе Конституционного суда, информацию,
предоставляемую регулирующими органами, законодательные и нормативные
акты стран ЕС, СНГ и ЕАЭС, регулирующие сферу связи, а также официальные
статистические данные.
Научная новизна исследования состоит в том, что впервые в
диссертационном исследовании с учетом новелл законодательства представлена
совокупность теоретических и прикладных положений, касающихся правового
регулирования разрешительной деятельности в сфере связи, что позволяет
расширить научные представления о нем.
Предложен авторский подход к определению содержания разрешительной
деятельности в сфере связи, сформулированы авторские дефиниции: «разрешение
в сфере связи», «цифровизация разрешительной деятельности», «разрешительная
компетенция в сфере связи» и «разрешительная процедура в сфере связи»,
предложена классификация разрешений в сфере электросвязи в зависимости от
области фактической деятельности; от характера регулирования и др.
К наиболее значимым результатам, теоретическим выводам,
обладающим научной новизной и выносимым на защиту, относятся
следующие положения:
1. Обосновано, что реализация обязательных требований в сфере связи
обеспечивается через разрешительную и контрольно-надзорную деятельность
государства, а также через привлечение правонарушителей к юридической
ответственности.
Целью установления обязательных требований в сфере связи является:
– регламентация использования ограниченных ресурсов, каковыми в сфере
связи выступают радиочастотный ресурс, номерной ресурс и др.;
– обеспечение прав и законных интересов пользователей услугами связи;
– определение специальных условий и порядка функционирования
участников общественных отношений в сфере связи в целях установления и
реализации гарантий безопасности личности, общества и государства.
Риски, связанные с названными обстоятельствами, не могут быть устранены
при применении альтернативных мер по недопущению причинения вреда
(ущерба) охраняемым законом ценностям.
2. Разработаны критерии классификации разрешений в сфере связи.
По критерию фактической деятельности предложена классификация
разрешений в сфере связи на: разрешения в сфере оказания услуг связи;
разрешения в сфере создания, модернизации и эксплуатации сетей и сооружений
связи; разрешения в сфере использования радиочастотного спектра.
Классификация разрешений по характеру регулирования включает:
регистрирующие, т.е., которые позволяют использовать специальное
оборудование и дозволительные, дающие право на осуществление специальных
работ (разрешение на строительство, реконструкцию, проведение изыскательских
работ для проектирования и ликвидацию сухопутных линий связи при
пересечении государственной границы РФ и на приграничной территории).
По правовому статусу субъектов: на общие (например, субъекты
общедоступной электросвязи) и специальные (например, субъекты сетей связи
специального назначения) и др.
В результате такой классификации автором сформирован исчерпывающий
перечень разрешений с разбивкой по видам, что позволяет сделать вывод, что
разрешительная система в сфере связи включает в себя три подсистемы,
обеспечивающих:
– оказание услуг электросвязи;
– создание, модернизацию и эксплуатацию сетей и сооружений связи;
– рациональное использование радиочастотного спектра.
3. Учитывая многочисленность субъектов разрешительной деятельности,
неоднозначность в административном праве понятийного аппарата автором
предлагается ввести понятие «разрешительная компетенция». Разрешительная
компетенция включает предоставленные нормативными правовыми актами
полномочия для осуществления действий государственного органа, которые
влекут юридические последствия для субъектов по возникновению, изменению
или прекращению разрешительных правоотношений, не могут иметь договорный
характер и делегироваться иным органам.
Разрешения в сфере связи могут иметь различные формы (лицензия,
разрешение, сертификат, свидетельство и др.), отражающие разрешительную
компетенцию уполномоченного органа.
4. Доказано, что в законодательстве о связи представляется необходимым
отказаться от использования неопределенного понятия «разумный срок»,
установив обоснованный определенный срок, поскольку особенностью
разрешительной процедуры в сфере связи является то, что в современных
условиях требуется обработка, хранение и предоставление по запросу
информации с использованием цифровых технологий.
В связи с этим особую значимость приобретает цифровизация такой
деятельности, предполагающая внедрение цифровых технологий на основе
административных регламентов, что позволяет всю алгоритмизируемую
составляющую разрешительной деятельности передать государственным
информационным системам, функционирующим на основе искусственного
интеллекта.
5. Авторский научный анализ позволяет утверждать, что законодательство
Российской Федерации в части установления обязательных требований в сфере
связи и осуществления разрешительной деятельности для их обеспечения не
согласовано и характеризуется преобладанием подзаконного регулирования.
Законодательство о связи нуждается в согласовании с законодательством о
разрешительной деятельности, для чего представляется необходимой унификация
регламентации разрешительной деятельности в сфере связи в специальном
разделе закона о разрешительной деятельности при его принятии.
6. Обосновано, что основной формой разрешительной деятельности в сфере
оказания услуг связи является лицензирование.
В целях обеспечения рационального использования ресурса нумерации
применяется разрешение на использование ресурсов нумерации.
Дополнительными формами разрешительной деятельности в области
оказания услуг связи, применяемыми не только в отношении операторов связи, но
и собственников или иных владельцев технологических сетей связи, точек обмена
трафиком, линий связи, пересекающих Государственную границу Российской
Федерации, а также иных лиц, если они имеют уникальный идентификатор
совокупности средств связи (номер автономной системы) являются регистрация
сертификата соответствия средств связи и регистрация деклараций о соответствии
средств связи.
7. Установлено, что в целях снижения административных барьеров и с
учетом технологических особенностей оказания услуг связи в условиях цифровой
экономики, представляется целесообразным объединение предметов
лицензирования на отдельные услуги связи (телефонию, услуги связи по передаче
данных, теле- и радиовещание, услуги связи по предоставлению каналов связи),
оказываемые с использованием единой технологической платформы.
8. Выявлено, что в сфере создания, модернизации и эксплуатации сетей и
сооружений связи в разрешительном порядке осуществляются:
– строительство, реконструкция, проведение изыскательских работ для
проектирования и ликвидации сухопутных линий связи при пересечении
государственной границы Российской Федерации и на приграничной территории;
– строительство, реконструкция, проведение изыскательских работ для
проектирования и ликвидации подводных линий связи во внутренних морских
водах и в территориальном море Российской Федерации.
Если сооружение связи является объектом недвижимости, его эксплуатация
возможна при условии государственной регистрации права на него, если иное не
предусмотрено законом.
В целях обеспечения устойчивого, безопасного и целостного
функционирования на территории Российской Федерации информационно-
телекоммуникационной сети «Интернет» для операторов связи, собственников
или иных владельцев технологических сетей связи, точек обмена трафиком,
линий связи, пересекающих Государственную границу Российской Федерации,
иных лиц, если такие лица имеют уникальный идентификатор совокупности
средств связи и иных технических средств в информационно-
телекоммуникационной сети «Интернет» (номер автономной системы),
необходимо предусмотреть получение разрешения на ввод сети связи в
эксплуатацию.
9. Обосновано, что разрешительная деятельность в сфере использования
радиочастотного ресурса включает следующие формы разрешительной
деятельности:
– разрешение на использование конкретной радиочастоты или
радиочастотного канала с указанием конкретного радиоэлектронного средства,
целей и условий такого использования;
– разрешение на использование конкретной полосы радиочастот, в том
числе для разработки, модернизации, производства в Российской Федерации и
(или) ввоза в Российскую Федерацию радиоэлектронных средств или
высокочастотных устройств с определенными техническими характеристиками;
– регистрация радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств;
– разрешения на судовые и бортовые радиостанции.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в
развитии теории правового регулирования разрешительной деятельности,
систематизации научных знаний о разрешительной деятельности в сфере связи, а
также в расширении правовых взглядов на правовое регулирование
разрешительной деятельности. Полученные результаты и выводы могут быть
использованы при совершенствовании законодательства о разрешительной
деятельности. Сделанные в ходе работы выводы позволяют раскрыть сущность,
содержание, основные формы разрешений в сфере связи и могут быть применены
в нормотворческой деятельности.
Апробация и внедрение в практику результатов исследования.
Диссертация подготовлена в федеральном государственном научно-
исследовательском учреждении «Институт законодательства и сравнительного