Территориальное общественное самоуправление как элемент институционализации местных сообществ

Во Введении обоснована актуальность темы, теоретическая и
практическая значимость исследования, определены его цели и задачи,
объект и предмет, описаны методологическая, эмпирическая и теоретическая
базы исследования, показана его научная новизна; сформулировано
содержание положений, выносимых на защиту; изложена теоретическая и
практическая значимость результатов работы, а также указано на
проведенную апробацию ее результатов.
В первой главе «Территориальное общественное самоуправление:
теоретические основы и динамика становления», состоящей из двух
параграфов, рассматривается сущность общественного самоуправления,
генезис территориального общественного самоуправления в условиях
российского государства.
Первыйпараграф«Теоретическиеаспектыобщественного
самоуправлениявусловияхроссийскогогосударства»посвящен
уяснению сущности и содержания территориального общественного
самоуправления, его тесной связи с местным самоуправлением.
Проведя анализ теорий местного самоуправления, используя работы
дореволюционных, советских и современных авторов (В.Н. Лешков,
А.Д. Градовский, А. де Токвиль, А.И Васильчиков, В.П. Безобразов,
А.И. Елистратов, О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев, В.Г. Стрекозов, Ю.Д. Казанцев,
Н.С. Бондарь и других) автор придерживается позиции о дуалистическом
характере местного самоуправления. Общественная теория более применима
кзаконодательнозакрепленномутерриториальномуобщественному
самоуправлению, а, в свою очередь, институт местного самоуправления
вбирает в себя как элементы общественной, так и государственной теории.
С учетом проведенного исследования общественное самоуправление в
виде ТОС в российском государстве предлагается расценивать как
самостоятельный и автономный общественный институт, деятельность
которого направлена на исполнение добровольно взятых обязательств в
рамках вопросов местного значения, исполнения данных обязательств
независимо ни от органов государственной власти, ни от органов местного
самоуправления. ТОС не осуществляет каких-либо представительных
функций ввиду необязательности создания ТОС и избрания органов, его
добровольности, общественной власти и предоставления возможности
населению в границах ТОС самостоятельно решать все вопросы и
представлять свои интересы.
Предлагаются общие признаки и признаки, отличающие ТОС от
местного самоуправления.
Исследованы базовые для раскрытия темы теоретические вопросы
управления, общественного самоуправления, самоорганизации.
Прослежена связь территориального общественного самоуправления и
публично-властных институтов местного самоуправления.
ТОС исследован как институт гражданского общества, имеющий
специфическую публично-ориентированную цель и сферу социально
полезной деятельности. ТОСы являются связующим звеном между
населением и муниципальным уровнем публичной власти, как резерв
развития демократии.
Затронут зарубежный опыт общественного самоуправления: Германии,
Франции, Японии, США.
Во втором параграфе «Генезис территориального общественного
самоуправления в условия российского государства» рассмотрены
историястановленияиразвитияместногосамоуправленияи
территориальногообщественногосамоуправлениявроссийском
государстве; разнообразие моделей и форм общественного самоуправления;
община как изначальная форма самоорганизации граждан; исследован
генезисразвитиянаучныхвзглядовнасодержаниеобщественного
самоуправлениявисториигосударства.Использованыработы
дореволюционных, советских и современных авторов (С.М. Соловьев,
А.Е. Пресняков,А.Градовский,К.Валишевский,О.И.Чистяков,
А.И Солженицын,Н.В.Постовой,И.Д.Беляев,В.Н.Лешков,
А.И. Васильчиков, В.П. Безобразов, Н.М. Коркунов, В.Е. Воронин,
С.А. Авакьян, А.А. Ларичев, В.В. Комарова, В.И. Фадеев и другие)
По итогам анализа нормативных актов, доктринальных работ
диссертант предлагает выводы:
во-первых, самоуправление сопутствовало всем этапам развития
России, процветая или приходя в упадок и возрождаясь, элементы
самоуправления сохранялись на различных территориях с условием их
специфики. На протяжении развития России примерами общественного
самоуправления были исторически первая форма вечевое собрание с
вертикальной системой подчинения небольших вечевых собраний более
крупным (вечевое собрание улицы, конца, общегородское вече); соседские
общины в виде улиц и концов; сельские общины; артели, оформленные в
братство и дружины, земское и губное управление. Выделены различные виды
и формы самоуправления: территориальное, производственное, церковное;
сословное: традиционное крестьянское, ремесленное, купеческое, дворянское,
казачье самоуправление.
Во-вторых, первоисточником для ТОС является община, занимавшая
центральное место в жизни крестьянства – основы российского государства.
Общинаотличаласьобщественнымиформамисамоуправления,
одновременно выступая в роли самостоятельного субъекта права, что сегодня
законодательно закреплено для ТОС. Сущность и коллективные начала
общины обусловлены естественным стремлением населения к объединению
в целях совместного проживания, решения насущных проблем, что и сегодня
является основой добровольного создания и деятельности ТОС. Особый
существенный признак общины – круговая порука, ответственность членов
общиныдругзадруга–трансформироваласьвответственность
территориального общественного самоуправления за добровольно взятые
полномочия, за реализацию инициатив населения по вопросам местного
значения.
Проведенсравнительно-правовойанализдореволюционногои
советскогопериодастановленияиоформленияобщественного
самоуправления.
Вторая глава «Правовые основы территориального общественного
самоуправления и правовая природа местных сообществ» включает в
себя три параграфа, посвященных правовому регулированию ТОС, правовой
природе местных сообществ, а также проблемам их институционализации.
В первом параграфе «Правовые основы деятельности ТОС»
диссертантом проводится анализ норм,регулирующих деятельность
территориальногообщественногосамоуправленияиместного
самоуправления ввиду их тесной связи. Проанализированы общие положения
Конституции РФ, посвященные развитию местного самоуправления, которые
в дальнейшем были детализированы федеральным законодательством, в
частности законом 1995 года и ныне действующим Федеральным Законом
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации».
Поитогампроведенногоанализаотмечаетсяактуальность
проблематики вопросов совместного ведения, а также разграничения
полномочий в области правового регулирования местного самоуправления
между тремя уровнями публичной власти.
Представляется, что нормы федеральной конституции должны быть
конкретизированы в конституциях и уставах субъектов, и в то же время не
должны ей противоречить.
Наблюдается наличие множества существующих пробелов в области
регулированияместногосамоуправления,которыенемогутбыть
урегулированы на уровне субъектов федерации ввиду отсутствия права на
восполнение пробелов. Такого рода пробелы могут быть восполнены лишь
федеральным законодательством или указанием на возможность такого
восполнения властью субъектов. На данный момент выделяют два уровня
правового регулирования ТОС – федеральный и муниципальный.
Проведенный диссертантом анализ законов субъектов федерации (на
примере субъектов Северо-Кавказского федерального округа) показал, что
положения в отношении организации и деятельности ТОС повторяют
положения федерального законодательства.
Диссертант считает, что закрепление на уровне субъектов полномочий
по принятию законов в области организации ТОС на территории
соответствующего субъекта позволит учесть территориальную специфику в
частиорганизациииосуществленияТОС,станетосновойболее
эффективного развития ТОС на территории страны.
По мнению диссертанта, на федеральном уровне в большей степени
должны найти отражение механизмы, реализующие Стратегию развития
территориального общественного самоуправления в Российской Федерации
до 2030 года. Предлагается включить контроль, отчёты и ответственность
(негативную и позитивную) по организации деятельности и достижениям
ТОС; более широко описать процесс информирования, указав обязанности и
периодичность информирования, критерии для информирования.
Второй параграф «Правовой статус и порядок деятельности ТОС»
содержитанализположенийлокальныхнормативныхактов,
устанавливающих правовой статус и порядок деятельности ТОС, а также
анализ практики деятельности ТОС. Диссертант своей целью ставит
рассмотрение тех проблемных вопросов правового статуса ТОС, которые
возникают в правоприменительной практике.
Исследована специфика ТОС посредством его сравнения с иными
формами участия населения в осуществлении местного самоуправления
согласно ФЗ «Об общих принципах…».
Рассмотренывопросы:длячегонепосредственнонеобходима
регистрация ТОС в качестве общественной организации, что это дает ТОС, а
также равный ли правовой статус у ТОС, имеющего статус общественного
объединения, и ТОС, не имеющего такого статуса, с этой целью был проведен
анализ федерального законодательства, а также муниципальных правовых
актов в данной области.
Проведенноеисследованиепозволилосделатьвывод,чтона
федеральном уровне до конца не решен вопрос правового статуса ТОС с
правами юридического лица и без таких прав.
Диссертантом на основании исследования выделен ряд признаков ТОС
с правами юридического лица в форме некоммерческой организации. Во-
первых, это возможность ТОС иметь в собственности имущество, а также
отвечать данным имуществом по своим обязательствам. Во-вторых, это
возможность приобретения и осуществления не только имущественных прав,
но и прав неимущественного характера, тем самым осуществлять
хозяйственнуюдеятельность.В-третьих,возможностьучастияв
судопроизводстве в качестве истца и ответчика. В-четвертых, наличие
собственного баланса и сметы.
Диссертант считает необходимым рассматривать ТОС не только как
субъект муниципальных правоотношений, но и гражданских.
В контексте сделанных выводов диссертантом дано авторское
определениетерриториальногообщественногосамоуправленияс
предложением закрепить его на федеральном уровне.
СцельюреализацииСтратегииразвитиятерриториального
общественного самоуправления в Российской Федерации до 2030 года
предложены изменения и дополнения в действующее законодательство.
Третий параграф «Правовая природа местных сообществ и
проблемыинституционализации»направленнарешениевопроса
фактического и юридического наполнения термина «местное сообщество», его
институционализации и закрепления механизмов реализации его правового
статуса как базового субъекта местного самоуправления, определение его
правовой природы.
Проводится анализ представлений отечественных и зарубежных ученых
о наполнении термина «местное сообщество», его содержание и признаки:
исследования о категории «местное сообщество», наполнении термина
М.А. Красновым, Н.С. Бондарем, В.Н. Лешковым; исследования о понятии и
полномочиях местного самоуправления (местного сообщества) В.И. Фадеева,
Е.С. Шугриной, А.Н. Кокотова, И.В. Выдрина; о сущностных признаках
местного сообщества В. Гассий и Ю. Филиппова.
Автор, разделяя идею широкого понимания членского состава местного
сообщества,рассматриваетпроблемыинституционализацииместного
сообщества, в том числе с точки зрения его членства: индивидуального и
коллективного.
В результате проведенного исследования сделан вывод о том, что
правоваяприродаместныхсообществможетрассматриватьсякак
совокупность форм политико-правовой активности субъектов по решению
ими под свою ответственность избранных вопросов местного значения, с
целью обеспечения общественных интересов; обладает рядом признаков;
реализуется на основе принципов добровольности, общественного участия,
равенства.
Глава 3. «Практика институционализации местных сообществ и
реализации права на территориальное общественное самоуправление в
субъектах Российской Федерации. Стимулирование территориального
общественного самоуправления» содержит три параграфа, посвященных
вопросам компетенции территориального общественного самоуправления,
проводитсяанализпрактикисубъектовфедерациивобласти
институционализацииместныхсообществиреализацииправана
территориальноеобщественноесамоуправление,атакжевопросам
стимулированиятерриториальногообщественногосамоуправленияв
субъектах Российской Федерации.
Первыйпараграф«КомпетенцияТОС–осуществление
собственных инициатив по вопросам местного значения» посвящен
анализунормативныхактов,закрепляющихполномочияТОСв
осуществлении собственных инициатив населения по вопросам местного
значения, в частности, анализу положений ст. 27 ФЗ «Об общих
принципах…», а также нормативной базы в области регулирования ТОС
муниципальных образований субъектов федерации, входящих в Северо-
Кавказский федеральный округ.
Делается вывод о наличии двух видов полномочий – собственных,
закрепленных в уставе, и делегированных, закрепленных в соглашениях о
передаче полномочий.
Выделены три главных направления деятельности ТОС: финансовое,
управленческое, политическое.
Проведен анализ положений, позволивший отграничить ТОС от ТСЖ.
Диссертантомпредлагаетсяпредоставитьнаселениюправо
самостоятельного выбора общественного самоуправления, институт ТОС
можно дополнить полномочиями, которыми обладает ТСЖ при желании на
то самого населения.
Во втором параграфе «Практика ТОС в субъектах Российской
Федерации – структура, гарантии деятельности и ответственность»
проведено исследование ряда Положений ТОС муниципальных образований
субъектов федерации, входящих в Северо-Кавказский федеральный округ,
содержащих указания на структуру ТОС, закрепляющие гарантии их
деятельности и ответственность.
Рассмотрена классификация органов ТОС в зависимости от порядка
организационнойдеятельностиифункциональнойнаправленности:
исполнительные и контрольно-финансовые органы, а также органы
коллегиальные и единоличные. Проведен анализ ряда Положений ТОС
муниципальных образований субъектов федерации, входящих в Северо-
Кавказский федеральный округ на предмет структуры и полномочий органов
ТОС; муниципальная практика гарантий деятельности ТОС муниципальных
образований субъектов федерального округа, а также вопросы их
ответственностииподотчетностиинымсубъектаммуниципальных
правоотношений.
Нормы, посвященные ответственности ТОС нашли свое отражение
почти во всех исследованных Положениях ТОС. Выявлено два типа
ответственности ТОС.
Автором выделен ряд гарантий деятельности ТОС.
Третийпараграф«Направлениясовершенствования
нормативного закрепления местных сообществ и территориального
общественного самоуправления» состоит из научно обоснованных
предложений,направленныхнасовершенствованиенормативного
закрепления местныхсообществ иТОС;методов,которыемогут
способствовать стимулированию развития общественного самоуправления,
развитию гражданской активности, а также методов, способствующих его
совершенствованию.
Предложены инновационные модели, на которых должно базироваться
территориальное общественное самоуправление. Во-первых, деятельность
ТОС должна осуществляться в виде равноправного партнерства, как с
органами местного самоуправления, так и всем гражданским обществом. Во-
вторых, деятельность ТОС не должна ограничиваться только инициативами
населения по решению вопросов местного значения, целью должны
выступать и повышение качества жизни, и построение гражданского
общества в первую очередь. В-третьих, при содействии органов местного
самоуправления, самоорганизация должна иметь повсеместный характер. В-
четвертых, финансирование ТОС должно осуществляться по новой модели,
так в качестве форм финансирования можно добавить проведение конкурсов
социально-значимых проектов в виде грантов. В-пятых, диссертантом
предлагается полностью исключить возможность организации ТОС на всех
уровнях, кроме дворов. Самоорганизация населения, к примеру, в пределах
целогомикрорайонавесьмапроблематична.В-шестых,врамках
общественного порядка полномочия ТОС должны быть конкретизированы.
В Заключении подведены итоги диссертационного исследования и
сформулированыосновныевыводы,посвященныетерриториальному
общественному самоуправлению как элементу институциализации местных
сообществ.

3.Основные научные результаты диссертационного
исследования отражены в следующих опубликованных работах