Уголовно-правовая охрана отношений в сфере осуществления государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности

Актуальность темы диссертационного исследования. Построение и
функционирование развитой экономики нельзя представить без
соответствующих запросам времени регулирования и эффективной охраны
отношений, связанных с управлением земельными ресурсами и объектами
недвижимости. Несмотря на те глобальные преобразования, которые можно
проследить в развитии современного мирового хозяйства (глобализация,
интернационализация производства, увеличение роли транснациональных
компаний, рост международной миграции рабочей силы, цифровизация),
недвижимость, как и во все времена, является не только значимым элементом
жизнеобеспечения отдельного человека, но и важной составляющей
деятельности хозяйствующих субъектов, что и определяет ее высокую
социальную и экономическую ценность.
Продолжающаяся урбанизация и естественная ограниченность
земельных ресурсов обусловливает повышенное внимание со стороны
государства к разработке централизованных информационных систем,
которые обеспечили бы не только надлежащий контроль в сфере оборота
объектов недвижимости (прежде всего, в целях налогообложения), но и при
необходимости позволили бы управлять таким имуществом. Указанные
системы играют важнейшую роль в обеспечении гарантий права
собственности на такие объекты. Достоверность сведений, содержащихся в
государственном реестре недвижимости, стабилизирует оборот в данном
сегменте экономики, позволяет добросовестным субъектам обезопасить себя
от негативных последствий при вступлении в договорные отношения.
Специалисты отмечают, что выявление и исправление недостоверной
кадастровой информации является важнейшей научно-технической задачей,
определяющей, в том числе, степень социальной напряженности в регионах
Российской Федерации1. К этому необходимо дополнить, что борьба с
умышленными действиями по искажению таких сведений является и
важнейшей правоохранительной задачей, ведь, как известно, посягательства
на имущественные права собственников и иных владельцев объектов
недвижимости довольно часто сопряжены с фальсификацией кадастровой
информации (например, изменение границ объекта недвижимости,
подготовка технического плана в отношении несуществующего объекта
недвижимости и др.).
Имеющиеся дисциплинарные, административные и гражданско-
правовые средства предупреждения противоправного поведения лиц,
осуществляющих государственный кадастровый учет и кадастровую
деятельность, не во всех случаях могут выступать должным (эффективным и
достаточным) инструментом обеспечения кадастровых отношений. В связи с
этим особое внимание следует обратить на нормы, предусматривающие
уголовную ответственность за регистрацию незаконных сделок с
недвижимым имуществом (ст. 170 Уголовного кодекса Российской
Федерации; далее – УК РФ) и внесение заведомо ложных сведений в
межевой план, технический план, акт обследования, проект межевания
земельного участка или земельных участков либо карту-план территории
(ст. 1702 УК РФ).
Исследование правоприменительной практики позволяет утверждать,
что ст. 170 и 1702 УК РФ имеют значительный резерв для
совершенствования. У судебно-следственных органов возникают
многочисленные трудности, связанные с квалификацией подобных деяний, в
том числе с их отграничением от дисциплинарных и административных
правонарушений.
Дорош М.П. Разработка методики повышения достоверности кадастровой информации в
Едином государственном реестре недвижимости: автореф. дис. …канд. техн. наук. –
Новосибирск, 2018. – С. 3.
В этих условиях научная разработка проблем уголовно-правовой
охраны отношений в сфере осуществления государственного кадастрового
учета и кадастровой деятельности представляет особую актуальность.
Степень теоретической разработанности темы исследования.
Самостоятельного исследования, посвященного проблемам уголовно-
правовой охраны отношений в сфере осуществления государственного
кадастрового учета и кадастровой деятельности, ранее не проводилось.
Вопросы уголовной ответственности за регистрацию незаконных
сделок с недвижимым имуществом рассматривались в работах В.В Кунца
(2004 г.), А.В. Путилина (2006 г.), А.Т. Булавинцева (2007 г.), А.Ф. Ивлевой
(2007 г.), А.Р. Балаяна (2009 г.), Д.В. Ильина (2013), М.А. Струковой-Сивой
(2013 г.), Т.В. Квасниковой (2016 г.). Предметом подавляющего большинства
исследований выступала ст. 170 УК РФ в редакции, утратившей силу (до
принятия Федерального закона от 13.07.2015 № 228-ФЗ), а последняя по
времени работа Т.В. Квасниковой нацелена на изучение региональной
специфики применения ст. 170 УК РФ (она основывается на материалах
Дальневосточного федерального округа).
Проблематика уголовной ответственности за внесение заведомо
ложных сведений в межевой план, технический план, акт обследования,
проект межевания земельного участка или земельных участков либо карту-
план территории (ст. 1702 УК РФ) отдельно на монографическом уровне не
разрабатывалась.
Таким образом, в плане исследования проблем уголовно-правовой
охраны отношений в сфере осуществления государственного кадастрового
учета и кадастровой деятельности, в отечественной науке уголовного права
имеется определенный пробел, требующий восполнения.
Цель диссертационного исследования заключается в разработке
научно обоснованных рекомендаций по разрешению теоретических и
прикладных проблем, возникающих в связи с уголовно-правовой охраной
отношений в сфере осуществления государственного кадастрового учета и
кадастровой деятельности.
Достижение поставленной цели потребовало постановки и поэтапного
решения следующих исследовательских задач:
– изучить социально-криминологические предпосылки
криминализации посягательств на отношения в сфере осуществления
государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности;
– раскрыть основные параметры системы уголовно-правовых норм об
ответственности за эти посягательства (ее элементы, связи между ними);
– представить уточненную и дополненную уголовно-правовую
характеристику составов преступлений, предусмотренных ст. 170 и 1702 УК
РФ, конкретизировав содержание их конструктивных признаков;
– на основе изучения правоприменительной практики выявить
основные проблемы квалификации преступлений в сфере осуществления
государственного учета и кадастровой деятельности, сформулировать
рекомендации по их разрешению;
– обосновать предложения по совершенствованию действующего
уголовного законодательства.
Объектом диссертационного исследования являются общественные
отношения, возникающие в связи с законодательной регламентацией и
практической реализацией уголовно-правовых норм об ответственности за
посягательства на отношения в сфере осуществления государственного
кадастрового учета и кадастровой деятельности.
Предметом исследования выступают: преступления, посягающие на
отношения в сфере осуществления государственного кадастрового учета и
кадастровой деятельности; признаки составов этих преступлений, основания,
критерии и средства дифференциации уголовной ответственности за
преступления, посягающие на отношения в сфере осуществления
государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности; проблемы
их квалификации.
Нормативную базу диссертационного исследования составляют
Конституция Российской Федерации, УК РФ, Гражданский кодекс
Российской Федерации (далее – ГК РФ), Земельный кодекс Российской
Федерации (далее – ЗК РФ), Кодекс Российской Федерации об
административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), Федеральный
закон от 13.07.2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации
недвижимости», Федеральный закон от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О кадастровой
деятельности», Федеральный закон от 03.07.2016 № 237-ФЗ «О
государственной кадастровой оценке» и др.
Теоретическую основу исследования образуют основные положения
российской науки уголовного права, а также относящиеся к объекту
исследования труды в области криминологии, административного,
гражданского, земельного права и др. При проведении исследования
использовались работы А.В. Бриллиантова, Б.В. Волженкина, Л.Д. Гаухмана,
В.И. Гладких, А.Э. Жалинского, М.Г. Жилкина, Н.Г. Кадникова,
И.А. Клепицкого, В.П. Коняхина, В.Н. Кудрявцева, Н.Ф. Кузнецовой,
Н.А. Лопашенко, И.М. Мацкевича, С.В. Мурадян, А.В. Наумова,
С.Л. Нуделя, К.В. Ображиева, Н.И. Пикурова, Т.В. Пинкевич,
Ю.Е. Пудовочкина, А.И. Рарога, В.Ф Щепелькова, П.С. Яни, Б.В. Яцеленко и
др.
Диссертационное исследование основана на следующей эмпирической
базе:
– данные официальной статистики о применении уголовно-правовых
норм об ответственности за преступления, посягающие на отношения в сфере
осуществления государственного кадастрового учета и кадастровой
деятельности, за период с 2010 по 2021 гг.;
– материалы 72 уголовных дел по фактам совершения преступлений,
связанных с посягательством на кадастровые отношения (37 уголовных дел
по ст. 1702 УК РФ, 20 уголовных дел по ст. 170 УК РФ, 7 уголовных дел по
ст. 327 УК РФ, 3 уголовных дела по ст. 285 УК РФ, 3 уголовных дела по ст.
2853 УК РФ, 2 уголовных дела по ст. 292 УК РФ);
– результаты анкетирования и интервьюирования: а) практических
работников г. Москвы, г. Севастополя, Воронежской, Липецкой, Ростовской
и Московской областей, Краснодарского края, Ставропольского края и
Республики Крым (34 судей, 25 прокуроров и помощников прокуроров, 18
практикующих адвокатов, 45 следователей, дознавателей и оперативных
сотрудников); б) 58 кандидатов и докторов юридических наук; в) 25
сотрудников подразделений Федеральной службы государственной
регистрации, кадастра и картографии; г) 20 кадастровых инженеров.
– результаты, полученные другими исследователями;
– результаты обобщения информации, опубликованной на протяжении
с 2015 г. по 2021 г. в печатных и интернет-изданиях.
Методологическую основу диссертационного исследования образуют:
универсальные категории, принципы и требования диалектики, применение
которых позволило обеспечить всесторонность, объективность и системность
изучения объекта и предмета исследования; общенаучные методы
исследования, такие как аналогия, классификация, описание, моделирование,
анализ, синтез, индукция, дедукция, социологические опросы (анкетирование
и интервьюирование). В работе были также широко использованы
частнонаучные методы, характерные для юридических исследований
(историко-правовой, формально-юридический и др.). Использование
историко-правового метода позволило выявить основные этапы
регулирования и охраны кадастровых отношений. Формально-юридический
метод был задействован при непосредственном изучении нормативно-
правовых актов в сфере регулирования кадастровых отношений в Российской
Федерации, отечественного уголовного законодательства и материалов
правоприменения. Выявление и решение проблем, связанных с
коллизионностью и юридико-технической неопределенностью бланкетных
признаков уголовно-правовых норм об ответственности за посягательства на
кадастровые отношения, преимущественно было реализовано посредством
догматического метода. И наконец, совокупность эмпирических методов
(анкетирование, интервьюирование, анализ документов) была задействована
при консолидации и изучении материалов правоприменительной практики,
проведении социологического исследования.
Научная новизна диссертации заключается в том, что она
представляет собой первое комплексное исследование уголовно-правового
противодействия посягательствам на отношения в сфере осуществления
государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности.
В структурированном виде новизна работы определяется:
а) положениями, ставшими результатом актуального и комплексного анализа
социально-криминологических предпосылок криминализации посягательств
на кадастровые отношения по уголовному законодательству Российской
Федерации; б) результатами исследования системы уголовно-правовых норм
об ответственности за эти посягательства; в) предложениями по разрешению
дискуссионных вопросов, связанных с содержанием конструктивных
признаков составов преступлений, предусмотренных ст. 170 и 1702 УК РФ;
г) сформулированными в работе научно обоснованными рекомендациями по
проблемным вопросам квалификации преступлений, посягающих на
кадастровые отношения в аспекте уголовно-правовых институтов
малозначительности, соучастия, неоконченного преступления и
множественности; д) авторскими предложениями по совершенствованию
действующего уголовного законодательства и правоприменительной
практики.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Выявлены и конкретизированы социально-криминологические
основания установления уголовной ответственности за посягательства
на отношения в сфере осуществления государственного кадастрового
учета и кадастровой деятельности. Обосновано, что в механизме
уголовно-правовой охраны нормы, предусматривающие ответственность за
нарушения государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности
(ст. 170 и 1702 УК РФ), обладают двойным превентивным потенциалом.
Однако эффективность двойного профилактического воздействия ст. 170 и
1702 УК РФ существенно ограничена вследствие законодательных просчетов,
допущенных при конструировании этих норм, и дефектов их практической
реализации.
2. Определены основные параметры системы уголовно-правовых
норм, предусматривающих ответственность за посягательства на
кадастровые отношения. Элементами данной системы являются:
а) специальные нормы об ответственности за преступления, которые
напрямую посягают на установленный законом порядок осуществления
кадастрового учета (ст. 170 и 1702 УК РФ); б) общие нормы об
ответственности за должностные преступления и фальсификацию
официальных документов (ст. 285, 2853, 286, 292, 293, 327 УК РФ), которые
выполняют функции «запасных» норм – задействуются в тех случаях, когда
для квалификации посягательства на установленный порядок осуществления
кадастрового учета невозможно применить ст. 170 и 1702 УК РФ.
Рассматриваемая система: демонстрирует интегративные свойства
(направленность на охрану специфической группы общественных отношений
в сфере осуществления государственного кадастрового учета и кадастровой
деятельности), характеризуется синергетичностью (ее функциональные
возможности существенно превышают функциональность отдельных ее
элементов); находится в неразрывном взаимодействии с компонентами
внешней среды (регулятивным законодательством, уголовной политикой,
криминальной обстановкой и т.д.), под влиянием которых проявляет
изменчивость, адаптивность и динамичность; имеет структурные
противоречия, затрудняющие ее функционирование (коллизии с
регулятивным законодательством, несогласованность общих и специальных
норм в части конструктивных признаков, дифференциации уголовной
ответственности, пенализации и др.).
3. Разработана уточненная уголовно-правовая характеристика
преступления, предусмотренного ст. 170 УК РФ:
– предметом преступления, предусмотренного ст. 170 УК РФ, в
зависимости от конкретной формы общественно опасного посягательства
выступают: 1) Единый государственный реестр недвижимости; 2) акт
определения кадастровой стоимости объекта недвижимости;
– состав преступления, предусмотренного ст. 170 УК РФ, будет
наличествовать и в том случае, когда должностное лицо совершает
регистрацию мнимой сделки (ст. 170 ГК РФ), например, договора купли-
продажи квартиры, при котором стороны стремятся лишь к изменению
регистрационных данных о собственнике, при этом оплата и передача
жилого помещения заведомо производиться не будут. Несмотря на то, что
сами стороны добиваются положительного для себя результата, не терпят
ущерба и не могут быть признаны потерпевшими по делу, представляется
очевидным, что вред причиняется общественным отношениям,
обеспечивающим достоверность и надежность реестров недвижимого
имущества. Это обстоятельство позволяет дополнительно обосновать
имеющееся в отечественной науке суждение, что для квалификации
анализируемого преступления потерпевший не является обязательным
признаком состава;
– регистрацию незаконных сделок с недвижимым имуществом следует
рассматривать не как актовое преступление, момент окончания которого
совпадает с совершением общественно опасного деяния, а как преступление
длящееся. Исходя из этого, сроки давности по преступлению,
предусмотренному ст. 170 УК РФ, следует исчислять с момента устранения
недостоверных сведений из Единого государственного реестра
недвижимости;
– незначительное занижение кадастровой стоимости может быть
признано малозначительным деянием. Однако при этом для применения ч. 2
ст. 14 УК РФ необходимы дополнительные объективные и (или)
субъективные обстоятельства, способные нивелировать совершенный
государственным регистратором подлог и снизить степень его общественной
опасности до малозначительного уровня.
4. Конкретизировано содержание состава преступления,
предусмотренного ст. 1702 УК РФ:
– непосредственный объект преступления, предусмотренного ст. 1702
УК РФ, составляют общественные отношения, возникающие в связи с
осуществлением кадастровой деятельности, деятельности саморегулируемых
организаций кадастровых инженеров, национального объединения
саморегулируемых организаций кадастровых инженеров (кадастровые
отношения);
– обязательным условием признания иных документов предметом
преступления, предусмотренного ст. 1702 УК РФ, является указание на них в
межевом плане, техническом плане, акте обследования, проекте межевания
либо карте-плане территории как на документы, на основании которых они
были подготовлены кадастровым инженером;
– анализ конструкции диспозиции ст. 1702 УК РФ выявляет некоторую
искусственную повторность признаков состава – законодатель как бы
дважды говорит о специальном виде подлога. В первой части речь идет о
подлоге со стороны кадастрового инженера в отношении документов,
которые он составляет, а во втором случае – о подлоге в целом в отношении
документов, которые послужили основанием для оформления кадастровым
инженером межевого плана, технического плана, акта обследования, проекта
межевания либо карты-плана территории;
– при установлении крупного ущерба по смыслу ст. 1702 УК РФ
необходимо руководствоваться не кадастровой, а фактической стоимостью
объекта недвижимого имущества, которая может быть установлена на
основании заключения экспертов;
– наступление общественно опасных последствий в виде крупного
ущерба, то есть в сумме, превышающей 2 250 000 рублей является значимым
недостатком уголовно-правовой нормы об ответственности за
фальсификацию документов кадастрового учета. Установление столь
высокого размера ущерба для основного состава не в полной мере
соответствует социально-экономическим условиям жизни российского
общества. Такое решение законодателя также не позволяет учесть то
обстоятельство, что злоупотребления со стороны кадастрового инженера
могут причинить не столько имущественный, сколько организационный, а в
отдельных случаях и экологический вред;
– уголовно-правовая характеристика субъекта преступления,
предусмотренного ст. 1702 УК РФ, обусловлена двойственностью признаков
объективной стороны данного состава преступления: применительно к
внесению заведомо ложных сведений в межевой план, технический план, акт
обследования, проект межевания земельного участка или земельных
участков либо карту-план территории субъект преступления специальный –
кадастровый инженер; применительно к подлогу документов, на основании
которых были подготовлены межевой план, технический план, акт
обследования, проект межевания либо карта-план территории субъектом
может выступать любое физическое вменяемое лицо, достигшее возраста 16
лет;
– субъективная сторона при совершении преступления,
предусмотренного ст. 1702 УК РФ, может характеризоваться как прямым
(при установлении цели причинения крупного ущерба другим лицам), так и
косвенным умыслом (когда лицо лишь допускает возможность причинения
ущерба).
5. Сформулированы рекомендации по уголовно-правовой оценке
посягательств на кадастровые отношения, разработаны частные
правила их квалификации:
– как покушение на преступление, предусмотренное ст. 1702 УК РФ,
можно квалифицировать только такие действия кадастрового инженера,
которые нацелены на причинение крупного ущерба, не наступившего по
независящим от виновного обстоятельствам. Если же умысел кадастрового
инженера на причинение крупного ущерба не конкретизирован и не
объективирован в конкретных его действиях, внесение заведомо ложных
сведений в межевой план, технический план, акт обследования, проект
межевания земельного участка или земельных участков либо карту-план
территории следует расценивать как административное правонарушение,
предусмотренное ч. 4 ст. 14.35 КоАП РФ;
– незаконные регистрационные действия должностного лица с
недвижимым имуществом, осуществляемые в рамках оперативно-розыскных
мероприятий, то есть под контролем сотрудников правоохранительных
органов, необходимо квалифицировать по ч. 3 ст. 30, ст. 170 УК РФ как
покушение на преступление. В этой ситуации фактического нарушения
кадастровых отношений не происходит, поскольку регистрируемая в рамках
оперативного эксперимента сделка совершается не в целях достижения
экономического эффекта, а лишь для документирования коррупционного
поведения работника Росреестра;
– статья 170 УК РФ в части умышленного искажения сведений Единого
государственного реестра недвижимости выступает специальной нормой по
отношению к ст. 2853 УК РФ. Встречающийся на практике «обвинительный
реверс» в пользу ст. 2853 УК РФ противоречит положениям ч. 3 ст. 17 УК
РФ;
– статьи 170 УК РФ и ст. 293 УК РФ являются не конкурирующими, а
смежными уголовно-правовыми нормами. Современная редакция ст. 170 УК
РФ делает невозможным применение уголовно-правовой нормы об
ответственности за халатность при юридической оценке недобросовестного и
небрежного отношения к службе и к выполнению должностных
обязанностей государственными регистраторами. В такой практике
усматривается очевидное нарушение принципов уголовного права,
предусмотренных ст. 3 и 6 УК РФ;
– при фальсификации кадастровым инженером такого документа, как
технический план, и отсутствии крупного ущерба применение ст. 327 УК РФ
является неверным. В этой ситуации возникают основания для
административной ответственности кадастрового инженера по ч. 4 ст. 14.35
КоАП РФ.
6. Теоретически обоснованы следующие предложения по
совершенствованию ст. 170 и 1702 УК РФ:
– скорректировать название ст. 170 УК РФ с учетом действующего
регулятивного законодательства, изложив его в следующем виде: «Внесение
в Единый государственный реестр недвижимости заведомо недостоверных
сведений»;
– изложить диспозицию ст. 170 УК РФ в следующей редакции:
«Регистрация заведомо незаконных сделок с недвижимым имуществом,
умышленное искажение сведений Единого государственного реестра
недвижимости, а равно искажение кадастровой стоимости объектов
недвижимости, если эти деяния совершены лицом с использованием своего
служебного положения»;
– изложить диспозицию ст. 1702 УК РФ в следующей редакции:
«Внесение кадастровым инженером заведомо ложных сведений в межевой
план, технический план, акт обследования, проект межевания земельного
участка или земельных участков либо карту-план территории или подлог
документов, на основании которых были подготовлены межевой план,
технический план, акт обследования, проект межевания земельного участка
или земельных участков либо карта-план территории, если эти деяния
повлекли существенное нарушение прав и законных интересов граждан или
организаций либо охраняемых законом интересов общества или
государства»;
– дополнить ст. 170 и 1702 УК РФ квалифицирующими признаками,
связанными с совершением преступлений групповым способом,
наступлением общественно опасных последствий в виде крупного и особо
крупного ущерба, а также тяжких последствий, что позволит реализовать
научно обоснованные правила дифференциации уголовной ответственности;
– скорректировать санкции ст. 170 и 1702 УК РФ с учетом значимости
охраняемых ими правоотношений, устранить системные противоречия в
пенализации соответствующих деяний.
Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что
результаты проведенного исследования дополняют и развивают уголовно-
правовое учение о преступлениях в сфере экономической деятельности,
должностных преступлениях, научных основах квалификации преступных
деяний. Полученные результаты в своей совокупности могут послужить
основой для последующих теоретических исследований по теме уголовно-
правового противодействия посягательствам на кадастровые отношения.
Практическое значение диссертационного исследования состоит в
возможности использования выводов и предложений в правотворческой
деятельности; в практической правоприменительной деятельности
правоохранительных органов и суда; в учебном процессе при преподавании
курсов «Уголовное право» и «Земельное право»; для повышения
квалификации сотрудников правоохранительных органов и судей.
Диссертационное исследование может иметь непосредственное практическое
значение и в деятельности по повышению квалификации кадастровых
инженеров.
Степень достоверности и апробация результатов исследования.
Основные положения диссертации нашли отражение в 9 научных
публикациях, докладывались автором на нескольких научных и научно-
практических форумах: на XVIII Международной научно-практической
конференции «Уголовное право: стратегия развития в XXI веке»
(Московский государственный юридический университет имени
О.Е. Кутафина (МГЮА), 2021 г.); Всероссийской научно-практической
конференции с международным участием «Прогресс и преемственность в
российском уголовном праве (к 95-летиюУК РСФСР 1926 г. и 25-летию УК
РФ 1996 г.) (Кубанский государственный университет, 2021 г.).
Материалы исследования используются в учебном процессе
юридического факультета Кубанского государственного университета, в
практической деятельности органов прокуратуры Краснодарского края, в
работе Управления Федеральной службы государственной регистрации,
кадастра и картографии по Республике Крым и Севастополю.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав,
объединяющих шесть параграфов, заключения, библиографии и приложения.