Взаимодействие государства и некоммерческих организаций по оказанию социальных услуг населению (теоретико-правовой аспект)

Во введении обосновываются выбор темы диссертационного ис- следования, ее актуальность, теоретическая и практическая значи- мость; определяются объект, предмет, цели и основные задачи работы, степень разработанности и научная новизна темы; формулируются основные положения, выносимые на защиту; приводятся данные об апробации результатов диссертационного исследования.
Первая глава «Комплексный характер функции государства по оказанию социальных услуг населению» включает три параграфа.
В первом параграфе «Государственно-правовая политика развития функции оказания социальных услуг населению в современных услови- ях: состояние, проблемы, перспективы» отмечается, что важным принципом социальной политики современного государства становит- ся социальное партнерство публичного характера, субъектами которо- го становятся государство и граждане. Оно выступает особым видом сотрудничества структур публичной власти с людьми и их объедине-
ниями, основанного на слиянии ресурсов, средств, собственности, уси- лий или потенциала, нацеленного на воплощение государственной политики, результатом которого становиться решение задач социаль- но-экономического развития публично-правовых образований, обеспе- чение общественных потребностей либо удовлетворение других обще- ственно значимых задач. Сложившиеся особенности эволюции третье- го сектора создали условия для возможного привлечения его предста- вителей в сферу социального обслуживания, что требует выработки успешно функционирующих форм их взаимодействия с органами пуб- личной и местной власти. В связи с чем автором в работе даются опре- деления социальной функции и функции по оказанию социальных услуг.
Социальная функции государства – это направления его деятельно- сти, относящейся к ведению особых профессиональных субъектов гос- ударственного и муниципального управления, цель которых состоит в формировании определенного стандарта качества жизни населения и условий, способствующих снижению потребностей в государственной помощи для удовлетворения минимальных нужд. Функция государ- ства по оказанию социальных услуг населению определяется как целе- направленная деятельность, реализуемая уполномоченными органами и подведомственными организациями для удовлетворения потребно- стей нуждающихся в данных услугах, отнесенных к категории соци- ально незащищенных субъектов, а также для создания равных воз- можностей для получения данных услуг на основе норм, установлен- ных в российском законодательстве.
Функция по оказанию социальных услуг населению предполагает проведение экономических, правовых и организационных мероприя- тий по формированию среды, способствующей полному удовлетворе- нию имеющихся у граждан социальных потребностей благодаря пере- даче им ресурсов социального назначения. Характер таких мероприя- тий определяется в соответствии с существующими в тот или иной исторический период развития государства и общества ценностями.
Определены направления и виды деятельности, включенные в ме- ханизм обеспечения социальной функции государства: защитные (формирование условий, создающих для граждан состояние социаль- ной безопасности); регулирующие (разработка нормативной и ресурс- ной базы в обоснование особенностей ценообразования в сфере соци- альных услуг, а также для повышения конкуренции в сфере социаль-
ного обслуживания и для эффективного перераспределения доходов); стабилизирующие (инновационное развитие форм социального парт- нерства и сотрудничества); контрольно-охранительные (контроль над соблюдением гарантий прав человека, отдельных групп населения, ответственность субъектов отношений по социальному обслуживанию при возникновении ситуации, влекущей за собой нарушение требова- ний законодательства); социально-ориентирующие (повышение уров- ня культуры потребления, установление социальных ориентиров раз- вития общества и т.д.).
Во втором параграфе «Роль некоммерческих организаций в осу- ществлении государством функции оказания социальных услуг населе- нию: понятие, виды и правовая основа функционирования» осуществ- ляется рассмотрение НКО с точки зрения комплексного подхода к их сущности, содержанию деятельности и месту в диалоге между госу- дарством и обществом. В этих целях автором были исследованы три теории понимания и происхождения НКО: «общественного выбора», «провалов контракта» и «производства общественных благ».
На основе существующих в юридической литературе определений НКО сформулировано собственное: это неприбыльные организации, для которых характерны относительная независимость от отраслей экономики и направленность на достижение общественно полезных целей через производство услуг, материальных и нематериальных благ.
Обосновывается мнение, что такие организации обладают следую- щими свойствами: 1) добровольность участия в деятельности органи- зации, открытость многих для вхождения в состав новых участников; 2) самоуправляемость; 3) наличие значительного количества источни- ков финансирования; 4) расход получаемой прибыли полностью на выполнение целей организации, зафиксированных в уставных доку- ментах.
Автором утверждается, что в качестве основных критериев класси- фикации НКО выступают: направления и цели деятельности, источни- ки ее финансирования и особенности затрат. Наиболее подходящей видится классификация, которая объединила бы в себе все вышена- званные критерии для определения видов НКО и их статуса, в качестве такой может быть деление некоммерческих организаций на рыночных и нерыночных производителей услуг.
Определение законодателем в 2010 году категории СО НКО на определенном этапе становится условием придания четкой структуры некоммерческому сектору и выделения организаций, выполняющих, общественно полезную деятельность и образующих элемент граждан- ского общества.
Дается самостоятельное определение понятия СО НКО как право- вого образования, создаваемого инициативными группами граждан в организационных формах, допускаемых законодательством РФ, в ос- нове которого заложено право на объединение и цель содействия госу- дарству в решении социальных проблем. В качестве преимуществ НКО, как поставщика социальных услуг, способных мотивировать государство к сотрудничеству, выделены следующие: А) гибкий ха- рактер деятельности НКО, функционирующих в сфере социального обслуживания граждан; Б) возможность мобилизации НКО дополни- тельных трудовых и финансовых ресурсов за счет добровольцев (во- лонтеров) и пожертвований частных лиц; В) способность некоммерче- ского сектора продолжать деятельность социальной направленности, реализуемую за счет государственной поддержки, в условиях сокра- щения числа расходов на социальную сферу, привлекая при этом до- полнительные ресурсы из других источников.
Задача включения частных субъектов в социальную сферу предо- ставления гражданам услуг встает перед органами государственной власти уже с 2015 г., и с сентября 2020 г. НКО могут полноценно участвовать в оказании услуг в социальной сфере. Принятый 13 июля 2020 г. Федеральный закон No 189-ФЗ «О государственном (муници- пальном) социальном заказе на оказание государственных (муници- пальных) услуг в социальной сфере» определил конкретные правила вхождения и участия НКО в деятельности по оказанию государствен- ных и муниципальных услуг в социальной сфере, а также получения преференций из соответствующего бюджета. Особое внимание уделе- но описанию требований к исполнителям и процедурам проведения конкурсов. При этом автор считает, что продуктивность государствен- ной поддержки может быть повышена за счет четкого и всестороннего определения системы НКО, требующих нормативного обозначения своего особого правового положения.
В третьем параграфе «Сотрудничество социально ориентирован- ных некоммерческих организаций с государственными и муниципаль- ными учреждениями по оказанию социальных услуг населению» отме-
чается, что нынешние тенденции управленческого процесса можно отобразить в категориях «сервисное государство» и «государство с функцией общества». Это обязывает органы государственной власти реализовывать свою деятельность в первую очередь с целью, удовле- творяющей интересы граждан и гражданского общества в процессе принятия публичных решений и их воплощения в действительность.
Взаимоотношения НКО с государством, по мнению автора, отно- сятся к межсекторному партнерству, которое является общим терми- ном, включающим в свой состав правоотношения, возникающие и из- меняющиеся в ходе взаимодействия между разными субъектами рынка и национального хозяйства: государством, обществом, частным капи- талом и отдельно взятыми индивидуумами. По критерию субъектного состава автор выделяет следующие виды межсекторного взаимодей- ствия: государственно-частное; общественно-государственное; обще- ственно-частное. Автор делает вывод о том, что верным является от- носить к сотрудничеству государства и НКО любые формы взаимо- действия между этими двумя субъектами при осуществлении совмест- ной деятельности в социальной сфере.
Механизм взаимодействия и сотрудничества НКО и государства в сфере предоставления социальных услуг — это совокупность вырабо- танных на практике способов, приемов, форм по формированию, обес- печению и последующему совершенствованию условий для совмест- ной работы органов власти с такими институтами гражданского обще- ства как СО НКО в целях разрешения социальных проблем и предо- ставления населению социальных услуг во исполнение предписаний законодательных актов.
Автор предлагает выделять следующие их виды: конкурсные; со- циально-технологические; организационно-структурные; процедурные и переговорные. На практике они могут применяться в комбинации и дополнять друг друга, способствуя эффективному функционированию сферы социальных услуг. Отмечается, что государство оставляет для себя в законодательстве инструменты, которые способствуют осу- ществлению контроля за функционированием НКО.
Вторая глава «Механизм обеспечения социальных услуг населе- нию некоммерческими организациями» состоит из трех параграфов. В первом параграфе «Формы оказания социальных услуг населению
некоммерческими организациями» предлагается рассматривать меха- низм обеспечения социальных услуг НКО как организационно опреде-
ленную в законодательстве РФ многоуровневую систему процедур и систематических действий, исходящих от разнообразных субъектов сферы социального обслуживания и осуществляемых в целях вопло- щения в жизнь нормативных предписаний с использованием юридиче- ских средств, находящихся в распоряжении каждого субъекта, резуль- татом чего является включение НКО в деятельность по удовлетворе- нию жизненных потребностей конкретного индивида и решение соци- альных проблем общества в целом на основе принципа равного удо- влетворения социальных и экономических интересов сторон. Все эле- менты, образующие данный механизм, сочетаются, находятся в посто- янном взаимодействии и дополняют друг друга. Автор придерживает- ся подхода, согласно которому обеспечение граждан социальными услугами является элементом более широкого института — реализа- ции прав человека.
Отмечается, что НКО придерживаются в своей деятельности трех форм предоставления социальных услуг населению, выработанных гос- ударством как гарантом реализации прав человека: социальное обслу- живание на дому, в полустационарной или стационарной формах. Дает- ся перечень и характеристика социальных услуг, исходящих от НКО.
Диссертант отмечает, что СО НКО, получившие статус поставщи- ков социальных услуг, обладают правомочием на привлечение труда волонтеров при предоставлении гражданам социальных услуг. Для них это становится способом экономии, минимизации расходов на предо- ставление конкретной услуги и соответственно установления ее низ- кой стоимости, а также источником формирования новых подходов к работе с получателями социальных услуг. Поэтому обосновывается необходимость организации диалога с добровольческими движениями и активного включения их лидеров в осуществление механизма соци- ального партнерства, так как волонтерство — это внутренний актив общества, источник формирования его социального капитала, а также дополнительный ресурс обеспечения населения социальными услуга- ми НКО. Волонтерство может стать первоначальной площадкой для обучения граждан умениям и навыкам оказания социальной помощи и тем самым для подготовки «кадров», способных на основе полученных знаний создать надежные и ответственные некоммерческие объедине- ния, способные эффективно решать социальные проблемы, с которыми сталкивается общество.
Во втором параграфе «Организационно-правовые средства госу- дарственной поддержки некоммерческих организаций, оказывающих социальные услуги населению» утверждается, что механизм обеспече- ния социальных услуг населению со стороны НКО включает в себя следующие формы поддержки их деятельности со стороны государ- ства: правовые, организационные, консультативные и информационно- коммуникационные, событийные. Отмечается, что законодатель оста- вил открытым перечень форм государственной поддержки деятельно- сти существующих НКО, что формирует возможность для поиска и внедрения новых, инновационных способов взаимодействия с государ- ством, предоставления с его стороны мер поддержки.
Фундаментальным направлением, требующим особого внимания, становится развитие механизмов привлечения НКО для участия в про- цессе оказания услуг социального характера на уровне муниципалите- тов. Здесь наблюдается пробел в восприятии главами местного само- управления необходимости объединения усилий с НКО. Отсутствует мотивация к такому сотрудничеству, за исключением распоряжений «сверху». Несмотря на готовность НКО войти в среду социальных услуг на местном уровне, муниципалитеты не развивают соответству- ющие инструменты сотрудничества в этой сфере.
Необходимы комплексные меры: методическая помощь, исходящая от органов власти; формирование муниципальных и государственных заказов на разнообразные услуги, в которых нуждается общество, с учетом особенностей и возможностей НКО. Все программные доку- менты, касающиеся обеспечительной деятельности в отношении прав граждан, должны задействовать потенциал НКО, а также определять инструменты финансовой поддержки их функционирования.
Стабильное развитие направлений функционирования НКО воз- можно при условии одновременного применения механизмов финан- сового и нефинансового характера. Важная роль отводится при этом процессу формирования на национальном уровне единого информаци- онного и правового пространства деятельности некоммерческих структур, установлению единых стандартов для отчетности и заявок на получение финансирования от государства. Практика заключения гос- ударственных контрактов с СО НКО должна расширяться.
В третьем параграфе «Специфика правовых отношений между гос- ударством и некоммерческими организациями в процессе оказания социальных услуг населению» раскрывается специфика правовых от-
ношений, возникающих и развивающихся между государством и НКО по предоставлению социальных услуг населению. Правовое обеспече- ние таких отношений требует учета круга субъектов, принимающих в них участие, их представлений, идей, системы ресурсов, находящихся в их распоряжении, степень их влияния на деятельность других субъ- ектов, объема доступной для них информации и преимуществ взаимо- действия.
Правоотношения, в которых участвуют НКО, относятся к публич- ным, поэтому они отличаются следующими признаками: 1) возникают, изменяются и прекращаются на основе правовых норм; 2) обладают волевым характером; 3) характеризуются состоянием их защищенно- сти, которое обеспечивается государством в лице уполномоченных государственных структур; 4) возникают и развиваются по поводу конкретного общественного блага, ценности; 5) наделяют своих участ- ников субъективными правами и обязанностями.
Отмечается значительность признака сущности задач, разрешаемых в процессе взаимодействия НКО и органов государственной власти, который позволяет разделить возникающие между рассматриваемыми субъектами отношения на два типа:
− процедурно-организационные (зарождаются в процессе создания СО НКО, ее государственной регистрации, реализации процедур отчет- ности о деятельности, о финансовых операциях, расходах, об использо- вании отдельного вида имущества (например, полученного от иностран- ных граждан), а также при ликвидации или реорганизации НКО);
− институционально-технологические (возникают и развиваются в процессе деятельности, нацеленной на решение социально- экономических проблем на конкретной территории путем установле- ния и улучшения существующих практик предоставления социальных услуг населению на основе партнерства НКО и государства (социаль- ный государственный заказ, грант)).
Автор полагает, что в сфере законодательного определения таких отношений усилия должны быть направлены на гармонизацию и лик- видацию существующих пробелов через четкое определение новых целей и видов деятельности за определенными сложившимися на практике видами НКО. Отношения с участием НКО в сфере социаль- ных услуг требуют дальнейшего законодательного обеспечения на основе расширения количественных и качественных показателей их совместной деятельности с государством и бизнесом. Это требует раз-
решить ряд проблем прикладного характера: совершенствование бюд- жетного законодательства, так как НКО становятся субъектом бюд- жетных отношений; мониторинг форм доступа НКО к бюджетным средствам; увеличение количества НКО и преференций для них на законодательном уровне.
Актуальной видится работа по координации отношений взаимодей- ствия государства с НКО и разработке единой, систематизированной программы, способствующей формированию единого представления, исключающего произвольное толкование о деятельности, правовой природе, статусе, направлениях и специфики функционирования НКО, а также о сотрудничестве и информационном обмене с властными структурами всех уровней.
В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, формулируются выводы и предложения, обозначаются перспективы дальнейшего развития социальной функции государства, функции ока- зания социальных услуг населению, а также взаимодействия между государством и некоммерческим сектором по вопросам оказания соци- альных услуг.