Эффективность антикоррупционной составляющей в структуре административной реформы современной России
Данная работа посвящена одной из самых актуальных тем современной российской политике. Автор рассматривает тему антикоррупционной политики даёт её оценку в контексте реализуемой в России административной реформы. Ключевой тезис автора, который обосновывается в ходе проводимого исследования, состоит том, что антикоррупционная политика (в том числе в области административного регулирования) остаётся малоэффективной, в силу того, что обнаруживает недостаточную структурированность и несвязность, несмотря на последовательность борьбы с коррупцией, которая демонстрируется в официальном политическом дискурсе. Результаты проведённого исследования показывают, что несмотря на заявленный статус, который предполагает, тесную связь российской антикоррупционной политики с административными преобразованиями, она рассматривается как нечто автономное по отношению к государственному администрированию, как нормативно-правой и организационный комплекс карательных мер, а не как меры, направленные на преобразования и повышение «способностей» государства. Это искажает основные положения подходов административных преобразований, которые на этапе планирования реформы были положены в её основу. Проведённый анализ российской практики антикоррупционной политики выявил её ключевые проблемы в рамках административной реформы, а также факторы эффективности антикоррупционной составляющей. Кроме того, в работе также указывается на траектории административных преобразований, которые могут способствовать большей успешности антикоррупционной политики и административной реформы в целом. Проведённое исследование также показало, что на сегодняшний день в рамках анализа эффективности административных реформ антикоррупционной политике не уделяется достаточного внимания. Поэтому в автор также подробно рассмотрел вопрос о концептуальных основаниях административных реформ и того, как в них вписывается антикоррупционная политика.
Актуальность данного исследования обусловлена, по меньшей мере, тремя положениями. Первое касается непосредственно российской политико-правовой и административной практики, а именно —дискуссий, разворачивающихся в публичной сфере в связи с темой борьбы с коррупцией и антикоррупционного регулирования. Второе касается перспектив оценки эффективности государственного администрирования, которое направленно, в частности, на разработку и реализацию антикоррупционной политики. Третье положение, имеющее стратегический характер, отсылает: (а) к необходимости изучения конкретных практик управления, являющихся суммой опыта управления и регулирования в конкретной области — антикоррупционной политике и (б) проектирования стратегий антикоррупционной политики, адаптированных к контексту российского политического опыта.
Рассмотрим приведённые положения подробнее. Первое положение — обзор политико-административных и правовых трендов в публичной сфере демонстрирует нам значительную долю внимания общества и гражданских ассоциаций, СМИ, правительства и государственных институтов, профильных НКО и специальных международных организаций к теме антикоррупционного регулирования в России. За период 2017–2018 гг. в медиа-пространстве, в публичной сфере в целом и в поле государственного администрирования эта тема обнаруживает постоянство, и, как показала практика, она приобрела особенно большой масштаб в ходе прошедшей электоральной кампании.
Обратим также внимание на один из ключевых моментов актуализации антикоррупционных акций — актуализация происходит за счёт расширения поля антикоррупционных кампаний и масштабных задержаний: от локального уровня до уровней государственных институтов: руководства регионами и уровня федеральных министерств. То есть антикоррупционная кампания, набирающая масштабы, рассматривается в публичной сфере как система реакций и работы специализированных министерств и ведомств на проявления коррупции и устранение последствий коррупции — но отнюдь не ключевой элемент, составляющая процесса реформы государственного администрирования.
Подобное видение антикоррупционной политики (а точнее специальных мер реагирования на коррупцию) ставит перед нами следующий вопрос — о том, как антикоррупционная составляющая, которая первоначально была заявлена как часть административной реформы, вписывается сегодня в структуру этой реформы. Это второе положение, на которое мы обращаем внимание в исследовании: каким образом нам оценивать антикоррупционную составляющую административной реформы, учитывая её увеличивающуюся значимость, «самостоятельность» и самоценность.
Представляется, что актуальным и необходимым будет анализ и оценка эффективности антикоррупционной политики в структуре административной реформы — именно как составного элемента реформы — части целого, более масштабного процесса. Тем более, что процесс реформы на сегодня не завершён и по-прежнему находится в фокусе государственной политики изменений. Поэтому для исследования в области политической науки и российской политики в частности представляется актуальным также обратиться к опыту проведения административных реформ, а точнее — к опыту осмысления, проектирования и реализации её ключевых составляющих, к оценке эффективности этих составляющих, а также их влияния на процесс реформы.
Наконец, третье положение, в перспективе отсылает к необходимости изучения опыта проведения административных реформ, антикоррупционного регулирования и построения оценок эффективности антикоррупционных стратегий, с тем, чтобы сделать их более эффективными, а вместе с ними и государственное администрирование в целом. Однако для этого, по меньшей мере, необходимо также определить место антикоррупционной составляющей в государственном администрировании, а оно, как показывают положения выше, довольно неоднозначно.
Антикоррупционная политика заявлена сегодня как одна из четырёх составляющих российской административной реформы. В государственной политике и администрировании она зафиксирована как административно-управленческие меры, направленные на «противодействие коррупции, выявление и последующее устранение причин и условий ее появления». Официальная позиция административной реформы и антикоррупционной политики состоит в том, что эта работа «…призвана обеспечить эффективное функционирование органов государственной власти, в том числе при осуществлении мероприятий, направленных на проведение социальных преобразований и модернизацию национальной экономики».
В официальной позиции и правительственной риторике регулярно подчёркивается, что антикоррупционная составляющая — это перспективная траектория государственного развития. Однако несмотря на такое внимание государства к этой составляющей административной реформы, при большом количестве принятых антикоррупционных нормативно-правовых актов, на сегодняшний день представляется затруднительным выделить системный подход к анализу, мониторингу развития и эффективности составляющих административной реформы, в частности, антикоррупционной политики.
В связи с вышеизложенным в рамках политической науки и исследований государственного администрирования возникает явная необходимость комплексного анализа антикоррупционной составляющей (антикоррупционной политики и стратегий противодействия коррупции) в структуре административной реформы в современной России. Данная позиция задаёт объект исследования, его предмет, цель и задачи.
Степень научной разработанности проблемы. В соответствии с обозначенной междисциплинарной стратегией исследования анализирую несколько блоков работ российских и зарубежных авторов, фокусируясь при этом на темах (1) административных преобразований и концепциях государственного администрирования и (2) антикоррупционной политики и (3) оценивания состояния административных преобразований и антикоррупционной политики в России.
Круг позиций, определивших нашу исследовательскую траекторию в рамках первой темы составляют работы отечественных исследователей — Л. В. Сморгунова, А.И. Соловьёва, А. В. Волковой, Т.А. Кулаковой, А. Г. Барабашева, а также обзоры и концептуальные разработки зарубежных исследователей в области политического управления и государственного администрирования — M. Howlett, J. M. Bryson, B.C. Crosby и L. Bloomberg, E. Ongaro и S. van Thiel.
В рамках второй темы наши исследовательские траектории заданы преимущественно зарубежными исследователями, работавшими над темой коррупции вообще и темой антикоррупционной политики в частности. Здесь в первую очередь следует выделить работы следующих авторов: A.J. Heidenheimer и M. Johnston, M. Yolles и O. Sawagvudcharee, S. Rose-Ackerman, G. De Graaf. и L.W. Huberts, а также T.F. Nas, A.C. Price A.C. и С.T. Weber.
В рамках третьей темы исследовательские траектории заданы анализом российского законодательства, результатами исследований международных агентств и некоторыми работами отечественных авторов, посвящёнными оценке антикоррупционной политики в России.
Научная новизна исследования и теоретическая значимость работы заключаются в постановке вопроса об оценке эффективности антикоррупционной политики в рамках административной реформы. Как показал проведённый анализ, и в публичной сфере, и в академических исследованиях (1) антикоррупционная политика и (2) административные реформы практически не рассматриваются как нечто целостное. Они чаще всего рассматриваются в отрыве друг от друга.
Кроме того, в рамках анализа эффективности административных реформ антикоррупционной политике не уделяется достаточного внимания. Поэтому в работе будет подробно рассмотрен вопрос концептуальных оснований административных реформ и того, как в них вписывается антикоррупционная политика. В этом заключается теоретическая значимость исследования.
Практическая значимость работы состоит в том, что на основании проведённого теоретического исследования и анализа российской практики антикоррупционной политики выявляются её ключевые проблемы в рамках административной реформы, а также факторы эффективности антикоррупционной составляющей. Кроме того, в данной работе также указывается на траектории административных преобразований, которые могут способствовать большей успешности антикоррупционной политики и административной реформы в целом.
Объект исследования: содержание антикоррупционной политики в структуре российской административной реформы на современном этапе.
Предмет исследования: факторы эффективности реализации антикоррупционной политики в процессе административной реформы.
Цель исследования состоит в том, чтобы дать оценку эффективности российской антикоррупционной политики, рассматривая её (а) как часть современной административной реформы и (б) соотнеся её с наличествующим в политической науке и в теории государственного администрирования (public administration) инструментарием оценивания государственных политических курсов, стратегий и программ.
Задачи исследования, исходя из предметной области исследования и цели работы, состоят в следующем:
раскрыть концептуальную основу административных реформ (в частности, рассмотреть концепции, имеющие отношение к современной российской политике, оказывающие влияние на актикоррупционную составляющую);
раскрыть суть коррупции, как явления, влияющего на институциональный дизайн государства;
определить позицию антикоррупционной составляющей в концепциях современных административных реформ;
определить ключевые ценности и идеологические ориентиры российской антикоррупционной политики и показать её развитие в структуре современной российской административной реформы;
идентифицировать ключевые институты, структуры и практики российской антикоррупционной политики, рассмотреть её нормативно-правовую базу;
дать оценку эффективности антикоррупционной составляющей современной российской административной реформы, в частности, оценить влияние текущих практик антикоррупционной политики на развитие и эффективность российской административной реформы.
Методология исследования предполагает междисциплинарный подход к анализу административных реформ и их составляющих. В качестве ключевых выступают: сравнительный метод, неоинституциональный, структурно-функциональный, системный подходы, а также концепции нового публичного менеджмента (New Public Management), «хорошего управления» (Good Governance) и «способностей государства» (state capabilities).
Методы исследования: документальный анализ (нормативно-правовая база административной реформы и антикоррупционной политики), контент-анализ (документы и доклады, посвящённые административной реформы и мерам противодействия коррупции), мониторинг медиа-пространства.
Гипотеза исследования состоит в предположении, что, несмотря на последовательность борьбы с коррупцией, которая демонстрируется в официальном политическом дискурсе, российская антикоррупционная политика (в том числе в области административного регулирования) остаётся малоэффективной, обнаруживает недостаточную структурированность и содержательную целостность.
Антикоррупционная политика рассматривается как нечто автономное по отношению к государственному администрированию, как нормативно-правой и организационный комплекс карательных мер, а не как меры, направленные на преобразования и повышение «способностей» государства, что искажает основные положения подходов административных преобразований, которые на этапе планирования реформы были положены в её основу.
Структура работы определена целью и задачами исследования. Работа состоит из двух глав (теоретической и практической), введения и заключения. В первой главе рассматриваются теоретико-методологические подходы, которые позволяют в практической части перейти к анализу и оценке антикоррупционных стратегий в российской административной реформе. Во второй главе непосредственно будет дан анализ и оценка эффективности антикоррупционной составляющей российской административной реформы.
В рамках данной работы было проведено исследование эффективности антикоррупционной составляющей современной административной реформы в России. Политика и стратегии противодействия коррупции была рассмотрена как важнейший элемент в процессе реформирования государственного администрирования, мы подошли к оценке эффективности антикоррупционной политики, руководствуясь инструментарием, заданным политической наукой и теорией государственного администрирования.
Однако противоречивость реальной политики государства по противодействию коррупции, с одной стороны и концептуальных построений в области административных реформ, с другой, порождает некоторые вопросы и проблемы понимания сущности антикоррупционной политики.
И в публичном политическом дискурсе и в научных исследованиях антикоррупционная политика и административные реформы часто рассматриваются не как нечто целостное, а скорее в отрыве друг от друга, что осложняет как оценку эффективности антикоррупционной политики, так и оценку успешности российской административной реформы. Российская антикоррупционная политика заявлена как одна из четырёх составляющих административной реформы. В официальной правительственной позиции подчёркивается, что это — перспективная траектория государственного развития.
Однако несмотря на такое внимание государства к этой составляющей административной реформы, при большом количестве антикоррупционных нормативно-правовых актов, сегодня вряд ли можно говорить о системном подходе к анализу, мониторингу развития и эффективности административной реформы, в части реализации, антикоррупционной политики. В связи с этим, перспективным, по мнению автора, представляется продолжить исследовательские изыскания в указанном направлении, дабы способствовать обеспечению комплексного понимания антикоррупционной политики и её места в структуре административной реформы.
Антикоррупционная составляющая административных реформ — компонент, который в структурно-функциональном отношении должен обеспечивать легитимацию административных преобразований, устойчивость институтов и непротиворечивость развития «способностей государства». Однако трудно сегодня оценивать данный компонент, как работающий эффективно и действительно обеспечивающий легитимацию.
Начиная с 2012 года, на первый взгляд, антикоррупционная стратегия приобретает системный характер: проводится санация банковского сектора, происходят знаковые задержания и судебные разбирательства на федеральном и региональном уровнях. В федеральных законах и актах появляются нормы, регулирующие конфликты интересов, казалось бы, прозрачнее стала деятельность органов власти.
Однако при всей множественности нормативно-правовых актов целостного подхода к антикоррупционной политике так и не было выработано. В конечном итоге, если рассматривать антикоррупционную составляющую в структуре административной реформы через факторы эффективности, в числе которых 1) системность преобразований, 2) последовательность шагов реформирования, 3) непротиворечивость актов и регламентов, определяющих развитие антикоррупционных мер и стратегий, 4) релевантность принятых мер и стратегий для текущих социокультурных условий — нельзя сказать, что российская антикоррупционная политика действительно эффективна, во всяком случае в качественном отношении, хотя статистические отчёты министерств и ведомств, как показали примеры выше (Глава 2, Параграф 2.3) с регулярностью фиксируют рост показателей успешности противодействия коррупции.
Анализ антикоррупционной практики, таким образом, подтверждает выдвинутый тезис (гипотезу) исследования: российские антикоррупционные меры имеют слабую структурированность и непоследовательны в реализации, как итог — антикоррупционная политика и шире — административная реформа — демонстрируют недостаточную эффективность реализации.
В своей реализации антикоррупционная политика рассматривается как автономная деятельность по отношению к реформе. И в этом, в том числе, состоит её проблема. Сегодня это преимущественно нормативно-правой комплекс карательных мер, но не мер, направленных на преобразования и повышение «способностей» российского государства.
Стратегия исследования и реализации антикоррупционной политики как элемента административных преобразований ведёт к постановке вопроса: (а) об институциональном дизайне государства, (б) о его трансформации под влиянием политического поведения (коррупционного и направленного против коррупции) и (в) об необходимости обеспечить «управляемость» и развивать «способности государства».
От современного российского государства требуется адаптивность, в том числе в области административных реформ и антикоррупционных стратегий. Соответствующие направления реформы должны быть «терапевтическими», системными, последовательными и постоянными. Они должны формировать антикоррупционную культуру и поведение.
При этом необходимо постепенно отходить от доминирующего сегодня в российской практике «надзорно-карательного» видения антикоррупционной политики. Подобное видение отнюдь не способствует устранению коррупции, но скорее является следствием её распространения, и, следовательно, оно неэффективно, исходя из перспективы административных преобразований.
Нормативно-правовые акты
Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 No. 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2014. No. 9. С. 851
Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ [Электронный ресурс] // URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_48601/ (дата обращения 14.03.2018), Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ [Электронный ресурс] // URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_42413/ (дата обращения 14.03.2018)
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 No. 154-ФЗ [Электронный ресурс] // URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_7642/ (дата обращения 14.03.2018), Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 No. 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» [Электронный ресурс] // URL: (дата обращения 14.03.2018)
Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31.07.1995 No. 119-ФЗ [Электронный ресурс] // URL: (дата обращения 14.03.2018)
Федеральный закон от 25.12.2008 No. 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [Электронный ресурс] // URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_82959/ (дата обращения 15.04.2018)
Федеральный закон от 27.07.2004 No. 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [Электронный ресурс] // URL:(дата обращения 15.04.2018)
Федеральный закон от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции [Электронный ресурс] // [Электронный ресурс]: (дата обращения 15.04.2018)
Указ Президента Российской Федерации от 13.04.2010 No. 460 (ред. от 13.03.2012) «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010–2011 годы» [Электронный ресурс] // URL: (дата обращения 24.04.2018)
Указ Президента Российской Федерации от 13.04.2010 No. 460 (ред. от 13.03.2012) «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010–2011 годы» [Электронный ресурс] // URL: (дата обращения 24.04.2018)
Указ Президента РФ от 13.03.2012 № 297 (ред. от 19.03.2013) «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012–2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции» [Электронный ресурс] // URL: (дата обращения 15.04.2018)
Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. No. 1336 «О федеральной программе “Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 – 2005 годы)”» [Электронный ресурс] // URL: (дата обращения: 01.04.2018)
Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. No. 824 «О мерах по проведении административной реформы в 2003—2004 годах» [Электронный ресурс] // URL: (дата обращения: 01.04.2018)
Указ Президента РФ от 24.11.2003 № 1384 «О Совете при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией» [Электронный ресурс] // URL: (дата обращения 15.04.2018)
Указ президента Российской Федерации «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» от 16 ноября 1992 № 1392 [Электронный ресурс] // URL: (дата обращения 19.04.2018)
Указ Президента Российской Федерации №147 [Электронный ресурс] // URL: (дата обращения 28.03.2018)
Указ Президента Российской Федерации №226 [Электронный ресурс] // URL: (дата обращения 12.04.2018)
Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. No. 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» [Электронный ресурс] // URL: (дата обращения 14.03.2018)
Постановление Правительства РФ от 31.07.2003 No. 451 «О Правительственной комиссии по проведению административной реформы» [Электронный ресурс] // URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_43628/ (дата обращения: 01.04.2018)
Распоряжение Правительства РФ «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2010 годах» от 25.10.2005 No. 1789-р [Электронный ресурс] // URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_56259/ (дата обращения 14.03.2018)
Национальный план противодействия коррупции [Электронный ресурс] // URL: (дата обращения 15.04.2018)
Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции, принята резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеи от 31 октября 2003 года [Электронный ресурс] // URL: (дата обращения 15.04.2018)
Resolution (97) 24 on the twenty guiding principles for the fight against corruption [Electronic resource] // Committee of Ministers of the Council of Europe. 1997. URL: (дата обращения 15.04.2018)
Хочешь уникальную работу?
Больше 3 000 экспертов уже готовы начать работу над твоим проектом!
4.9 (20 отзывов)
4.8 (211 отзывов)
4.5 (330 отзывов)
4.9 (5 отзывов)
4 (15 отзывов)
5 (8 отзывов)
4.8 (373 отзыва)
4.7 (46 отзывов)
4.4 (93 отзыва)
