Обеспечение контрольно-надзорной деятельности за использованием земель в Российской Федерации (на примере Ленинградской области)

ВВЕДЕНИЕ ………………………………………………………………………………………………………. 5
1. КОНТРОЛЬ И НАДЗОР ЗА ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ ЗЕМЕЛЬ В РОССИИ: ОБЗОР
СОСТОЯНИЯ ИЗУЧЕННОСТИ ВОПРОСА ……………………………………………………… 6
1.1 История контроля за использованием земель ……………………………………………….. 6
1.2 Обзор нормативно-правовой основы контрольно-надзорной деятельности за
использованием земель в РФ …………………………………………………………………………… 11
1.3 Обзор исследований за 2015-2020 гг., посвященных земельному контролю и
надзору……………………………………………………………………………………………………………. 13
Выводы по 1 главе …………………………………………………………………………………………… 14
2. КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ЗА ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ
ЗЕМЕЛЬ В РФ ………………………………………………………………………………………………… 16
2.1 Государственный земельный надзор…………………………………………………………… 16
2.2 Муниципальный земельный контроль ………………………………………………………… 20
2.3 Общественный земельный контроль…………………………………………………………… 21
Выводы по 2 главе …………………………………………………………………………………………… 27
3. АНАЛИЗ И ОЦЕНКА СТАТИСТИЧЕСКИХ ДАННЫХ КОНТРОЛЬНО-
НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЗА ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ ЗЕМЕЛЬ В РФ…….. 29
3.1 Определение показателей-признаков КНД …………………………………………………. 29
3.2 Определение связей «земинспектор – признак», «показатель – признак» ……. 41
3.3 Определение динамики земельного надзора на примере Ленинградской
области, Калининградской области и Краснодарского края ……………………………… 46
Выводы по 3 главе …………………………………………………………………………………………… 51
4. ОБЕСПЕЧЕНИЕ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЗА
ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ ЗЕМЕЛЬ В РФ ……………………………………………………………… 53
4.1 Определение содержания понятия «обеспечение КНД» и «обеспеченность
КНД». Оценка обеспеченности КНД (на примере ЛО)……………………………………… 53
4.2 Развитие земельного контроля и надзора: переход от административной
парадигмы к менеджменту знаний …………………………………………………………………… 60
4.3 Информационное обеспечение – ключ к развитию контрольно-надзорной
деятельности за использованием земель в РФ как части системы управления ….. 65
Выводы по 4 главе …………………………………………………………………………………………… 71
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ………………………………………………………………………………………………. 73
СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ ………………………………………………………………………………. 75
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ……………………………………………. 77
Приложение А – Перечень актов, содержащих обязательные требования,
соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю при
осуществлении государственного земельного надзора (в соответствии с Приказом
Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 23
ноября 2016 г. № П/0569) ………………………………………………………………………………… 83
Приложение Б – Схема организации плановых и внеплановых проверок ………….. 86
Приложение В – Определение требований к общественному земельному контролю
……………………………………………………………………………………………………………………….. 88
Приложение Г – Сравнение показателей Ленинградкой, Калининградской областей
и Краснодарского края …………………………………………………………………………………….. 92
Приложение Д – Таблицы определения трендов ………………………………………………. 98

В ходе исследования установлено, что актуальными являются направления,
связанные со статистическим анализом контрольно-надзорной деятельности и
возможностях его модернизации, изучению управленческих аспектов, разработкой
информационных систем для земельного контроля и надзора.
Использование статистических методов при анализе земельного контроля и
надзора и возможностей модернизации статистического учета является
перспективным направлением исследования: были обнаружены закономерности,
которые следует проверить многофакторным статистическим анализом с
использованием данных государственного мониторинга земель, что является
целью дальнейшего исследования.
Научная новизна работы заключается в том, что впервые государственный
земельный надзор, муниципальный земельный контроль и общественный
земельный контроль рассмотрен в рамках реформы контрольно-надзорной
деятельности; впервые контрольно-надзорная деятельность за использованием
земель рассмотрена через призму парадигм управления определены возможности
развития ГЗН и МЗК через менеджмент знаний.
Поставленные в начале работы задачи были решены не полностью: после
анализа статистических показателей государственного земельного надзора было
обнаружено, что на показатели работы сильно влияет фактор управления, который
лежит в основе обеспечения контрольно-надзорной деятельности, поэтому
основной акцент перешел с оценки обеспечения к оценке управления. Однако
постеленная цель была достигнута.
На основании проведенного исследования можно сделать следующие
выводы.
Существующая система земельного контроля и надзора ведет свою историю
с периода Генерального межевания и реформ Александра II. В 1970-х гг. эта
система приобрела четкую организационную структуру и управленческий подход,
который действует с небольшими изменениями и сегодня.
В систему контрольно-надзорной деятельности за использованием земель в
РФ входят три типа деятельности: государственный земельный надзор,
муниципальный земельный контроль и общественный земельный контроль, однако
последний из-за низкой разработанности нормативно-правовой базы не развит.
Действующая система нормативно-правовых актов достаточно обширна, однако в
результате проводимых реформ постоянно подвергается изменениям.
По статистическим показателям из ЕМИСС нельзя сделать однозначных
выводов о влиянии реформы на земельный контроль и надзор, требуется большая
дифференцирования статистических показателей и переход к геостатистической
системе учета с ведением единой базы данных контрольно-надзорной деятельности
и мониторинга земель.
Выявлено, что в Ленинградской области наблюдается неравномерная
обеспеченность ГЗН и МЗК специализированным оборудованием, необходимым
для проведения качественных проверок, не все отделы имеют доступ к ИС,
наблюдается нехватка кадров.
Существует противоречие между действующей в ГЗН и МЗК системой
управления, основывающейся на административной парадигме, и внедряемой
реформой КНД системой, базирующейся на инновационной парадигме
управления: ошибка заложена в форсировании реформы и базировании ее на
количественных показателях. Для успешного перехода от административной
парадигмы к инновационной нужно базироваться на менеджменте знаний, когда
знания сотрудников и станут двигателями реформы.
Результатом перехода к инновационной парадигме управления при
реализации земельного контроля и надзора может быть выделение сообщества
инспекторов в отдельный департамент с последующим включением в него
специалистов по мониторингу земель.
Среди всех компонентов обеспечения КНД связующим является
информационное обеспечение. Целесообразно для мониторинга земель,
земельного контроля и надзора создать единую земельного геоинформационную
систему поддержки принятия управленческих решений.
СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ

АИС – автоматизированная информационная система
АО ‒ административное обследование
БПЛА ‒ беспилотный летательный аппарат
ГЗК, Госземконтроль – Государственный земельный контроль
ГЗН ‒ Государственный земельный надзор
ГАС – государственная автоматизированная система
ГИС – геоинформационная система
ГИС ГМП – государственная информационная система о государственных и
муниципальных платежах
ГМЗ ‒ Государственный мониторинг земель
Госземинспектор, ГЗИ ‒ государственный инспектор по использованию и охране
земель
ДЗЗ ‒ дистанционное зондирование земли
ЕГРН ‒ Единый государственный реестр недвижимости
ЕМИСС – Единая межведомственная информационно–статистическая система
ЗК ‒ Земельный кодекс
ЗУ ‒ земельный участок
ИП ‒ индивидуальный предприниматель
ИС – информационная система
КНД ‒ контрольно-надзорная деятельность
КНМ ‒ контрольно-надзорные мероприятия
ЛО ‒ Ленинградская область
МЗК ‒ муниципальный земельный контроль
Минприроды ‒ Министерство природных ресурсов и экологии
Минсельхоз ‒ Министерство сельского хозяйства
НПА ‒ нормативно-правовой акт
ОГВ ‒ органы государственной власти
ОЗК – общественный земельный контроль
ОМС ‒ органы местного самоуправления
ОН ‒ объект недвижимости
ОЭК – общественный экологический контроль
РОП ‒ риск-ориентированный подход
Роснедвижимость ‒ Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости
Росприроднадзор ‒ Федеральная служба по надзору в сфере природопользования
Росреестр ‒ Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и
картографии
Россельхознадзор ‒ Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному
надзору
РСФСР ‒ Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика
СЭД – система электронного документооборота
ТО ‒ территориальный орган
ФГИС – федеральная государственная информационная система
ФИАС – федеральная информационная адресная система
ЮЛ ‒ юридическое лицо