возмещения вреда, причиненного незаконными действиями прокуратуры

Повышенная актуальность вопросов реализации гражданско-правового статуса гражданина, необходимая для обеспечения стабильности гражданского оборота представляется однозначной. С этим положением связывается также необходимость обеспечения правового положения человека и гражданина в уголовном судопроизводстве. В уголовно-процессуальной деятельности широко применяются меры государственного принуждения, что влечет существенные ограничения субъективных прав и свобод граждан. Тем самым может возникнуть потенциальная возможность причинения гражданам и юридическим лицам вреда незаконными действиями органов прокуратуры.
Основой деятельности органов прокуратуры согласно Конституции РФ является строгое и неуклонное соблюдение законности. Это требует насколько возможно если не полного исключения случаев незаконного государственного принуждения, то хотя бы сведения к минимуму таких фактов, являющихся, как правило, следствием судебной ошибки.
Специфика деятельности органов прокуратуры, выражаемая в их публичности требует также публичной ответственности перед обществом и государством. Последнее призвано регулировать поведение человека только в определенной мере, не затрагивая его свободу и для обеспечения общественных интересов.
Если негативные и иные последствия являются следствием публичной деятельности органов прокуратуры, то государство должно быть гарантом восстановления нарушенных прав и потому обязано возместить понесенный от деятельности его представителей ущерб. Именно такую ответственность приняло на себя государство, провозгласив право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями органов государственной власти и их должностных лиц (ст.53 Конституции РФ).
Показателем такой ответственности является множество оправдательных приговоров судов, а также решений различного рода компетентных органов (в том числе вышестоящих судов) о прекращении производства по уголовным делам в связи с обстоятельствами, реабилитирующими гражданина в глазах общества.
Однако институт гражданско-правовой ответственности органов прокуратуры нуждается в дополнительной правовой регламентации и особом внимании со стороны правоведов, поскольку с нарушением своих прав со стороны прокуратуры может столкнуться каждый гражданин.
Проблемы гражданско-правой ответственности государства за незаконные действия прокуратуры порождают различные порой диаметрально противоположные точки зрения среди ученых и практиков. До сих пор по вопросу гражданско-правовой ответственности органов прокуратуры не выработано единой концепции.
Исследование проблем ответственности государства в сфере гражданского права в отечественной юриспруденции предпринимались в различные периоды становления российской государственности.
Следует иметь в виду, что прокуратура, как единая централизованная система является представителем государства в сфере надзора за соблюдением законности практически над всеми государственными органами. Особенное внимание необходимо уделить надзорным функциям в следственной и оперативно-розыскной деятельности. Кроме этого функции рассматриваемой организации также связываются с ее статусом представителя государства, участвующего в рассмотрении дел судами в качестве государственного обвинителя в отношении лиц совершивших преступления или в качестве надзорного органа, защищающего права и свободы граждан. В каждой из приведенных сфер всегда могут возникнуть ситуации, при которой органы прокуратуры должны нести имущественную ответственность за судебную ошибку или ненадлежащее исполнение ею своих функций.
Тема данной работы сужена применительно к ответственности именно прокуратуры, как одной из наиболее важной систем правоохранительных органов несущих гражданско-правовую ответственность в рамках ст.ст. 1069, 1070. И здесь повышенное внимание уделяется понятию сущности, содержательной стороне вреда особенностей гражданско-правовой ответственности прокуратуры как надзорного правоохранительного органа, в компетенцию которого входит, помимо надзорных функций и участия в судебном разбирательстве, также полномочия по уголовному преследованию, координации деятельности всех правоохранительных органов, полномочий по возбуждению дел об административных правонарушениях и проведения административного расследования.
Предмет исследования – нормативные правовые акты, регулирующие отношения по возмещению имущественного вреда, причиненного гражданам и юридическим лицам органами прокуратуры; судебная практика по данной категории дел, а также научные работы по исследуемой проблеме.
Цель исследования можно условно разделить на две части. Во-первых, это формулирование теоретических выводов, направленных на развитие юридической науки в данной области (теоретическая задача). Вторая цель имеет практический аспект и направлена на повышение эффективности действия принципа ответственности государства. Эта цель заключается в формулировании выводов и предложений по совершенствованию правового регулирования гражданско-правовой ответственности государства за вред, причиненный прокуратурой.
Для достижения поставленной цели должны быть решены следующие задачи:
1. Исследование понятия вреда с анализом его особенностей, как условия применения гражданско-правовой ответственности.
2. Историко-правовой анализ развития законодательства, регулирующего ответственность за причинение вреда
3. Исследование критериев незаконности действий прокуратуры и определения причинной связи между незаконными действиями органов прокуратуры и возникновением вреда
4. Вопросы механизма реализации и определения размера возмещения вреда, причиненного незаконными действиями органов прокуратуры
5. Специфика полномочий прокуратуры как субъекта гражданско-правовой ответственности
6. Вопросы совершенствования института гражданско-правовой ответственности органов прокуратуры
Состояние научной разработанности темы диссертационного исследования. Вопросы, касающиеся проблем гражданско-правовой ответственности за вред причиненный гражданам и юридическим лицам со стороны органов власти и том числе прокуратуры исследованы в работах В.А. Батурина, Б.Т Безлепкина, А.М. Беляковой, Л.В.Бойцовой, В.П. Грибанова, А.В. Дикова, Ю.Ю. Калусова, А.А. Коваленко, А.П. Куна, А.Н. Кузбагарова, Н.С. Малеина, М.Г. Марковой, О.В. Михайленко, Т.Н. Нешатаевой, М.И. Парфеновой, В.В. Стрельникова, В.А. Тархова, А.М. Эрделевского и других авторов.
Недостаточность теоретической разработанности проблемы гражданско-правовой ответственности за вред причиненный гражданам и юридическим лицам со стороны органов власти обусловили необходимость выбора темы настоящего исследования.
Объект исследования – общие теоретические основы и концепции института гражданско-правой ответственности органов власти.
Предмет исследования – совокупность нормативно-правовых положений регулирующих институт гражданско-правой ответственности, как в целом, так и по отношению к правоохранительным органам с направленностью на имущественную ответственность органов прокуратуры.
Методология исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составят методы научного познания, позволяющие изучать явления окружающей действительности во взаимосвязи, взаимозависимости и взаимообусловленности как на теоретическом (сравнительно-правовой, формально-юридический методы, анализ, синтез, индукция, дедукция и другие), так и на эмпирическом уровне (статистический анализ, исследование нормативных правовых актов, научной литературы, нормативных источников.
Научная новизна. Данная работа является одним из немногих научных исследований, рассматривающим наиболее актуальные проблемы гражданско-правовой ответственности органов прокуратуры как важной составной части органов государственной власти. При этом обращается внимание на особую специфику прокуратуры как одновременно наиболее важного звена в системе правоохранительных органов в свете степени ее гражданско-правовой ответственности и возникшее при этом противоречие между степенью иерархической значимости органов прокуратуры и реальным усечением ее полномочий вследствие недавних изменений в российское законодательство.
Положения, выносимые на защиту.
1. Под вредом, в качестве основания имущественной ответственности, понимаются как имущественные, так и неимущественные последствия, проявившие себя вследствие имущественных потерь или причинения вреда здоровью или смерти физическому лицу. В самом общем виде, вред определяется в качестве нравственных и физических страданий и является понятием в большей степени социальным, который можно определить как последствия, связанные с посягательством на общественные отношения, как нарушения охраняемых законом прав и интересов государства, организаций или граждан. Помимо этого вред является межотраслевой категорией и исследований общетеоретического характера по поводу этого явления незначительно. Несмотря на то, что этот термин используется практически всеми отраслями отечественного права, его легального определения не существует, также как и нет комплексного исследования понятия этого феномена как юридической категории. Однако анализ вреда может иметь существенное значение, как для развития правовой науки, так и юридической практики. Каждая отрасль права содержит нормативные положения, регулирующие отношения по возмещению вреда. В гражданском праве вред представляется как изменение в охраняемых законом благах, которые могут быть имущественными и неимущественными. Первые представляются, как блага вещественные, находящиеся во владении пользовании и распоряжении граждан или организаций. Причинение вреда является основным условием имущественной ответственности любого субъекта.
2. Специфика прокуратуры, как правоохранительного органа, состоит в том, что, осуществляя свои функции, она нарушают гражданские права, но только строго в тех случаях, которые указаны в законе. Здесь возможно ограничения граждан в правах, административное задержание, согласие на заключение и содержание под стражей, ненадлежащий надзор проведением следственных действий и оперативных мероприятий, напрямую затрагивающих права и свободы граждан. Однако все это проводится в отношении граждан, которые согласно конституционным положениям являются юридически невиновными до вынесения судом в установленном законом порядке приговора. Тем самым выводится, что органы прокуратуры, в процессе своей законной деятельности, могут нарушать права граждан юридически считающихся невиновными. Однако привлечь их к гражданско-правовой ответственности возможно только в случае оправдательного приговора. Проблема возникает в том, что прокуратура, как и все правоохранительные органы, своими действиями (бездействием), в результате которых гражданину причинен вред, непосредственной ответственности перед потерпевшим не несут. За действия должностных лиц органов прокуратуры отвечает государство и потому компенсация имущественного и морального вреда осуществляется за счет средств казны.
Несмотря на различные взгляды по поводу ответственности государственных органов было сформировано единое мнение, согласно которому целесообразно переложить ответственность в публично-правовой сфере от самого чиновника на казну. Однако цивилисты в основном занимались проблемой гражданско-правовой ответственности непосредственно должностных лиц, а не самого государства, поскольку считалось, что ответственность казны в большей степени входит в компетенцию государственного права, а не гражданского. Гражданско-правовую ответственность за судебную ошибку должно было нести государство и потому термины гражданско-правовая ответственность прокуратуры и гражданско-правовая ответственность государства в этом случае являются тождественными.
3. Исходя из логики имущественной ответственности государства, должностные лица не могут быть субъектами ответственности, поскольку ответственность должна возлагаться на соответствующие публично-правовые образования, от имени которых действует должностное лицо. Однако норма ст. 1069 ГК РФ ставит знак равенства между государственными органами и их должностными лицами, отражая статус последних как субъектов имущественной ответственности. В ст. 1070 ГК РФ положение должностных лиц в качестве субъектов ответственности не просматривается. По смыслу указанной статьи они проходят как непосредственные причинители вреда. Таким образом, необходимо исключить из ст. 1069 ГК РФ фразу «должностные лица», поскольку любые действия государственных органов, повлекшие имущественную ответственность, совершаются посредством должностных лиц, как их представителей.
4. В п. 1 ст. 1070 ГК РФ предусматривается ответственность государственных органов в отношении незаконного административного приостановления деятельности. Возмещение вреда здесь касается только юридического лица. В то же время такая мера может быть применена как к юридическому лицу, так и к индивидуальному предпринимателю, осуществляющего свою деятельность без образования юридического лица. Указанная норма предполагает повышенные гарантии защиты прав потерпевшего. Однако из смысла норм ст.ст. 1069, 1070 ГК РФ следует, что возмещение вреда индивидуальному предпринимателю, не являющемуся юридическим лицом, подлежит применению по основаниям ст. 1064 ГК РФ. С позиции реализации права на возмещение вреда юридическое лицо в тождественной ситуации оказывается в более преимущественном положении.
Указанное обстоятельство дает основания заключить о несоответствии п. 1 ст. 1070 ГК конституционным положениям (ч. 2 ст. 19 Конституции РФ).
На основании изложенного, предлагается изложить п. 1 ст. 1070 в следующей редакции:
«Вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного задержания, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного административного задержания, незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного ареста, а также вред, причиненный юридическому или физическому лицу в результате незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности….» далее по тексту.
5. В целях достижения правильности логической конструкции предлагается внести изменения в п. 2 ст. 1070 ГК РФ и изложить указанную норму в следующей редакции: «Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконной деятельности органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры, в результате иных оперативных и процессуальных действий» … далее по тексту.
Акты правоохранительных органов, незаконность которых может привести к возникновению обязательства вследствие причинения вреда, четко определены в ст. 1070 ГК РФ. Применительно к органам прокуратуры это возбуждение производства об административном правонарушении, требования о привлечении лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостережение о недопустимости нарушения закона. Незаконные действия органов прокуратуры, вследствие которых причинен вред, по смыслу закона приравниваются по своим гражданско-правовым последствиям к незаконным актам управления и, следовательно, вред возмещается в порядке ст. 1069 ГК РФ. Касательно ненадлежащего надзора действий органов прокуратуры представляется, что потерпевший также наделен правом возмещения вреда не только в адрес органов дознания и предварительного следствия, но также и непосредственно в адрес прокуратуры как ведомства осуществляющего надзор за следствием и дознанием (ст. 29 Закона о прокуратуре). Органы прокуратуры в силу своей специфики в ситуациях связанных с вопросами соблюдения прав и свобод человека должны разрешать многие вопросы, в оперативном порядке разгружая тем самым судебные органы.
6. Санкционирование прокуратурой первоначальных мер уголовно-процессуального воздействия представляет собой начало цепи длительного уголовного преследования с сопутствующим таковому целым комплексом нарушений конституционных прав преследуемого лица, который, конечном итоге, признается судом невиновным. Тем самым решение органов прокуратуры становится отправной точкой для череды уголовно-процессуальных принудительных мер, которые в итоге признаются незаконными. Вред в большей степени является результатом действий или бездействия, как правило, нескольких органов или должностных лиц. Это объясняется сложившейся системой государственного управления. Незаконные действия одних лиц слагаются из попустительства других лиц и отсутствием должного контроля и надзора со стороны третьих лиц в частности органов прокуратуры. И здесь уже затруднительно установить какое из конкретных действий приводит к причинению вреда.
Санкционирование прокурором тех или иных оперативно-следственных мероприятий ставит последнего в положение лица, разделившего ответственность за незаконные действия правоохранительных органов. Все случившиеся в связи с действиями признанными незаконными: убытки, уменьшение прибыли, утрата доверия со стороны партнеров юридического лица, подрыв деловой репутации – все это может быть объектом гражданско-правовой ответственности прокуратуры равно с причастными к таковому правоохранительными органами.
Добросовестное заблуждение следователя или дознавателя, закончившего расследование или дознание с предъявлением обвинения и направлением уголовного дела в суд в свою очередь приводит к цепочке последующих незаконных действий связанных с решениями прокурора по согласию на избрание соответствующей меры пресечения в отношении незаконно привлеченного лица, в утверждении обвинительного заключения, участии прокурора в судебном заседании в качестве государственного обвинителя, поддерживающего обвинение в отношении невиновного лица, что приводит в итоге к вынесению неправосудного приговора, поскольку функция обвинения в уголовном процессе сосредотачивается между всеми представителями правоохранительных органов, осуществляющих уголовно-процессуальную деятельность. Прокурор в этой цепочке является ключевым звеном. Несмотря на снижение объема полномочий, органы прокуратуры продолжают оставаться одним из наиболее важных элементов системы правоохранительных органов, несущих гражданско-правовую ответственность за действие своих должностных лиц при вынесении незаконных решений. Прокуратура, как наиболее важная часть правоохранительных органов, является важным звеном правоохранительной деятельности и потому не может не являться субъектом этой ответственности.
7. Предлагается следующая редакция статьи 1069, 1070 ГК РФ:
Ст. 1069 ГК РФ – Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет имущества Российской Федерации, а в случаях предусмотренных законом, за счет имущества субъекта Российской Федерации или имущества муниципального образования.
8. Последние изменения законодательства существенно сузили процессуальные полномочия и процессуальную роль прокурора. Тем самым автоматически снижается степень его гражданско-правовой ответственности.
Инициатива прокурора в отношении процедуры уголовного преследования является результатом реализации его надзорных функций. Устранение прокурора из ряда стадий уголовного процесса, порождает сомнение не только результативности самого уголовного преследования, но также оказывает влияние степень его гражданско-правовой ответственности в случае судебно-следственной ошибки, за возможное причинение имущественного или морального вреда в случае незаконного привлечения к уголовной ответственности или незаконных следственных действий. Прокурор наделен правом надзора за процессуальной деятельностью правоохранительных органов, проверяя исключительно законность осуществления оперативно-розыскных мероприятий, регистрации сообщений о преступлениях, обоснованность и объективность проверочных материалов соответствие закону принятых в результате проверок решений. Тем самым, прокурорский надзор представляется, как аналитическая деятельность, осуществляемая на постоянной основе, связанная с принятием мер прокурорского реагирования по результатам выявления нарушений законности и фактически не просматривается в функциях прокуратуры наличие уголовного преследования на этапе проверки сообщений о преступлении, возбуждения уголовного дела и дальнейших процессуальных действий. Несмотря на внешне обширный перечень полномочий прокурора из анализа таковых следует, что круг его возможных действий носит исключительно надзорный характер и реализуется им с точки зрения соблюдения законности, а основное непосредственное влияние прокурор имеет лишь на органы дознания, в то время, как в отношении следственных органов круг его полномочий существенно снижен. В силу изменений в российское законодательство, согласно которым полномочия прокурора в значительной степени были усечены, степень его гражданско-правовой ответственности соответственно также нельзя признать в большей степени значимой в сравнении с лицами, непосредственно осуществляющими уголовное преследование в отношении лиц, виновность которых в дальнейшем не подтвердилась. Тем не менее, в каждом конкретном случае следует обозначить, насколько в действительности свелась роль прокурора при участии в уголовном преследовании впоследствии реабилитированного лица.
9. Гражданско-правовая концепция возмещения вреда отраженная в
ст.ст. 1069-1070 ГК РФ не полной мере охватывает ситуации, при которых частные лица, находясь в неравном положении с правоохранительными органами, претерпевают те или иные негативные последствия, и при этом не всегда имеют возможность привлечь государство к ответственности за, в целом, правомерные действия правоохранительных органов или действий, связанных с отсутствием вины должностных лиц. Государство наделяется позитивными обязательствами по возмещению причиненного вреда с выплатой соответствующих компенсаций и при отсутствии вины.
Принижение роли прокуратуры как надзорного органа в этом отношении приводит к общему усечению как общепризнанных прав и свобод граждан, так и применительно к возмещению причиненного вследствие незаконных действий органов власти вреда. Роль прокуратуры должна быть существенно повышена. Иначе значимость прокуратуры, как надзорного органа, ставится под сомнение. При наделении прокуратуры большими полномочиями, та может стать ключевым звеном в определении характера и степени ответственности в цепочке должностных лиц разливных ведомств. К этому можно добавить также вопрос солидарной имущественной ответственности государства и отдельных лиц по делам частного обвинения.
10. Выделяются два основных направления решения вопроса компенсации вреда причиненного действиями правоохранительных органов:
Гражданско-правовой и административно-правовой. В Российской Федерации, как стране претендующей на статус правового государства должны существовать оба направления. У физических и юридических лиц должно быть право выбора между административным и гражданско-правовым механизмом компенсации материального и нематериального вреда. Административно-правовой механизм следует применять по малозначительным и очевидным деликтам, как правило, материального характера, под контролем, как судебных органов, так и прокуратуры, поскольку административно-правовой механизм характеризуется большей оперативностью и автоматизмом. В то же время, решение вопросов компенсации вреда по наиболее сложным и связанными с крупным ущербом делам, а также по делам, связанным с повреждением репутации или причинением существенного морального вреда, следует отнести к компетенции гражданско-правового механизма, с непосредственным рассмотрением судебными органами. В силу приведенного мнения, необходимо разработать соответствующий комплексный законопроект, который бы, по отношению к взыскателю, в сфере возможности выбора, носил бы рекомендательный характер.
Прокуратура как орган, надзирающий за соблюдением законодательства, имеет двойственный характер, тесно соприкасаясь с судебной системой. Эта специфическая роль прокуратуры требует совершенствования законодательных положений по повышению ее государственного авторитета и юридической значимости. Тем самым автоматически повышается ее гражданско-правовая ответственность применительно к отечественному законодательству Российской Федерации, как государству, провозгласившего себя правовым.
Прокуратура является наиболее важным звеном в системе правоохранительных органов в свете степени ее гражданско-правовой ответственности. Поэтому подлежит разрешению возникшее противоречие между степенью иерархической значимости органов прокуратуры и реальным усечением ее полномочий вследствие недавних изменений в российское законодательство.