![](https://expert-mik.ru/wp-content/themes/24author/assets/img/work/work-img.png)
Правовое регулирование застройки территории лечебно-оздоровительных местностей и курортов
Настоящая работа посвящена рассмотрению актуальных теоретических и практических проблем регулирования строительства на территориях курортов и лечебно-оздоровительных местностей в Российской Федерации.
Актуальность темы исследования обусловлена как повышенным спросом в отношении российских курортов, так и большим количеством судебных споров в связи с данными землями, отсутствием баланса между частно-правовыми интересами жителей курортов и застройщиками, необходимостью защиты уникальных природных местностей с другой.
В работе проанализированы история развития института курорта в России, терминологическое разнообразие, применимое право, актуальное регулирование в области строительства на территориях курортов и лечебно-оздоровительных местностей, существующие ограничения их эксплуатации и связанные с ними судебные споры.
Автор выявляет две взаимосвязанные проблемы в основе недостатков существующего регулирования: (1) нахождение большей части курортов и лечебно-оздоровительных местностей в границах существующих поселений; (2) невозможность соединения в одном регулировании интересов экологии, бизнеса, жителей курортных городов. Два указанных обстоятельства ведут к постоянным колебаниям законодательства в исследуемой области.
Также автор уделяет внимание рассмотрению противоречий в судебной практике, возникшими в этой связи, прямо ограничивающих возможности строительства на курортах и в лечебно-оздоровительных местностях.
Рассматривая возможные пути выхода изкризиса автор приходит к тому, что надлежащий первый шаг – включение реформирования законодательства о курортах и лечебно-оздоровительных местностях в стратегические государственные программы с целью формирования системного подхода.
Распространение пандемии коронавириуса весной 2020 года привлекло повышенное внимание граждан Российской Федерации к отечественным курортам. В курортный сезон, после закрытия границ Турции, Греции и т.пр. Сочи, Крым, Минеральные воды столкнулись с большим наплывом туристов.
В этой связи перед местными властями и застройщиками закономерно встали вопросы строительства новых объектов рекреационного назначения, курортной инфраструктуры, для удовлетворения повысившегося спроса.
В то же время необходимо с сожалением констатировать, что сам по себе вопрос осуществления застройки на территориях курортов, хотя и самым прямым образом связан с их устойчивым развитием и, соответственно, экономикой региона, не получил надлежащего регулирования, которое бы с одной стороны обеспечивало интересы потребителей, а с другой защищало от загрязнения, истощения и пр. ресурсы самого курорта.
При этом необходимо учитывать, что курорты и лечебно-оздоровительные местности не существуют в вакууме, а располагаются по большей части в рамках исторически-сложившихся населенных пунктов, что налагает на законодателя необходимость также учитывать интересы местного населения, его плотность и потребности.
Таким образом, пересечение требований по защите уникальной местности, ее максимально эффективного использования и при этом учет интересов частных лиц делает задачу регулирования застройки данной категории территорий особенно сложной.
Тем более непросто разрешить этот вопрос и потому, что само по себе существующее законодательство не предлагает правоприменителям не только сколько-нибудь исчерпывающего регулирования, но и внятного понятийного аппарата, хотя бы рекомендательной документации по планированию строительства, которые бы отражали специфику охраны и использования природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов.
Так, например, уже упомянутый термин «курортная инфраструктура» хотя и прочно вошел в обиход и имеет прямое отношение к устойчивому развитию курортов, но до настоящего времени не имеет легального определения. Также в специализированной литературе, а также в проектах документов стратегического планирования появляется такой термин как «курортные кластеры», который также требуют внятной юридической дефиниции.
Что же касается непосредственного регулирования использования и охраны территорий курортов, то обращает на себя внимание несовершенство и невзаимосвязанность градостроительного законодательства и законодательства в сфере курортной деятельности.
С одной стороны, правовое регулирование градостроительной деятельности осуществляется в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, градостроительными актами субъектов и муниципальных образований, а также отдельными нормами федеральных законов, устанавливающих дополнительные требования в отношении правового режима отдельных территорий. Очевидно, что применительно к курортам таким актом является Федеральный закон от 23.02.1995 N 26-ФЗ “О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах”.
Кроме того, в случаях фактического нахождения курорта на территории городского округа, поселения, осуществление строительства должно осуществлять в данных границах с учетом местной градостроительной документации в порядке, установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации, а за пределами таких границ – с учетом правового режима соответствующих земель исходя из их категории и вида разрешенного использования.
При этом до настоящего времени каких-либо особых правил застройки для территорий курортов в законодательстве не существует ни в профильном законе, ни в Градостроительном кодексе Российской Федерации (за исключением ч. 5 ст. 36 указанного закона) весьма общего содержания. Кроме того, отдельные нормы, имеющие отношение к предмету исследования (н-р, п. 7 Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения 1996 г.) являются по сути анахронизмами и требуют приведения в соответствие с действующим законодательством.
Таким образом, действующим законодательством не предусмотрено фактических особенностей осуществления градостроительной деятельности на территориях курортов, а также средств контроля за деятельностью органов власти в сфере градостроительной деятельности на территории курортов, регулирующих их застройку.
Единственный нормативный градостроительный документ, пусть и местного значения, в котором могут быть реализованы ограничения строительства, связанные с правовым режимом курортов, являются Правила землепользования застройки, что явно не является достаточным.
При таких обстоятельствах, данное исследование посвящено вопросу комплексного анализа существующих проблем, как связанных с недостаточными нормативным регулированием, так и недобросовестным поведением сторон участников строительной деятельности, при осуществлении строительства на территории курортов, прежде всего, расположенным в границах муниципальных образований.
Актуальность темы исследования определяется как возросшей в последнее время популярностью российских курортов, так и необходимостью системного устранения пробельности и несовершенства российского законодательства в обозначенной сфере.
Объектом исследования являются отношения, возникающие при осуществлении строительства на территории лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Предмет исследования – процесс осуществления строительства, необходимые и обоснованные ограничения такой деятельности, осуществление устойчивого развития курортов и их инфраструктуры.
Целью работы является исследование самого понятия и целевого назначения курортов и лечебно-оздоровительных местностей, ретроспективная оценка развития правового регулирования, выявление проблем при осуществлении строительства на данных территориях, которые могли бы быть устранены посредством совершенствования законодательной базы.
В соответствии с целью в работе поставлены следующие задачи:
Рассмотрение истории развития правового регулирования охраны и застройки курортов и лечебно-оздоровительных местностей в Российской Федерации;
Определение понятия, статуса и целевого назначения курортов и лечебно-оздоровительных местностей;
Анализ применимого законодательства на предмет оценки полноты существующего регулирования;
Изучение судебной практики для выявление наиболее острых релевантных проблем;
Подготовка рекомендаций по совершенствованию законодательства.
В рамках исследования использованы следующие методы: анализ, а также метод теоретического исследования, системный подход.
В качестве основных источников исследования были использованы научные работы по теме, монографии, нормативно-правовые акты различного уровня, разъяснения органов власти, судебная практика. Необходимо учитывать, что ввиду недостаточного внимания к проблеме со стороны уполномоченных органов круг источников оказался достаточно ограничен. Среди авторов, освещавших тему, представляется необходимым отметить Романову О.А., осветившую проблему недостаточной законодательного регулирования вопроса, а также работу Бабич М.Е., где аналогичным образом освещены проблемы пробельности законодательства.
Значительная часть территории России обладает уникальной совокупностью факторов, позволяющих относить значительные площади к курортам, лечебно-оздоровительным местностям – Минеральные воды, побережье Черного моря, Кавказ, Урал, Сибирь, Алтай. И только отчасти такое положение обусловлено расплывчатостью существующих в специализированных нормативных актах терминологии. Реальная площадь территорий, способных оказывать лечебное, профилактическое, реабилитационное воздействие на здоровье человека может быть определена только приблизительно.
Очевидно, что эффективное, а главное – открытое и легальное строительство невозможно без совершенствования всего корпуса взаимосвязанных норм: не только специфических строительных, но и законодательства о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах.
Исходя из приведенной исторической ретроспективы следует признать, что совокупность таких факторов государственного регулирования, существовавших в 70-е гг., как единая терминология, создания специализированных органов, единое Положение по застройке с установлением объективного коэффициента вместимости курорта, единообразное повсеместное регулирование развития курортов с момента генерального планирования до реализации конкретных проектов являлась эффективной в прошлом и представляется необходимой в настоящем.
Разрешение существующих конфликтов в сфере применения существующих положений, регулирующих строительство на территориях курортов и лечебно-оздоровительных местностей являлось предметом дискуссий и до повышения интереса к российским курортам в связи с пандемией коронавируса. По сути проблема урегулирования такой застройки является динамической и на исторической прямой видны периоды «ужесточения» и «либерализации» регулирования.
Представляется, что в настоящее время мы находимся на этапе роста ограничений, которые проистекают из реакции судов на либерализацию законодательства.
Такая реакция отччасти понятна, так как оценивая негативные последствия текущей ситуации слабой урегулированносьт осуществления застройки на территориях курортов и лечебно-оздоровительных местностей относится:
рост численности и плотности населения, связанный с этим рост автотранспорта, загрязнения, накопление бытового мусора, негативно влюяющее на загрязнение уникальных природных комплексов;
реализация строительных проектов, не отвечающих повышенным требованиям к особо охраняемым территориям, к которым все еще относится значительная часть территорий курортов и лечебно-оздоровительных местностей.
Учитывая, что строительство санаториев, отелей, иной лечебно-оздоровительной инфраструктуры в отрыве от городов как минимум нерентабельно, дальнейшая судьба курортов и лечебно-оздоровительных местностей в России, вероятнее всего, будет связано с судьбой территорий публичных образований, их территориального планирования.
Другой ключевой проблемой в части современного правоприменения при строительстве на территориях курортов и лечебно-оздоровительных местностей являются взаимоисключающие позиции судов относительно относимости существующих ограничений для природных охранных зон к «старым» курортам, созданным до введения в силу Закона 406-ФЗ.
Эта проблема основана также на необходимости одновременной защиты экологии и интересов частных лиц.
Таким образом, пути совершенствования порядка осуществления строительства в границах лечебно-оздоровительных местностей и курортов проходят прежде всего через совершенствование правового регулирования деятельности по территориальному планированию и градостроительному зонированию на территориях, совпадающих с территориями лечебно-оздоровительных местностей и курортов, путем гармонизации градостроительного, экологического и курортного законодательства; в установлении форм и системы участия уполномоченных федеральных и региональных органов власти в подготовке и утверждении генеральных планов и правил землепользования и застройки; включении курортов и лечебно-оздоровительных местностей, а также объектов санаторно-курортного комплекса, в систему стратегического планирования Российской Федерации.
При этом такой путь должен быть сбалансированным, не исключающим из оборота курорты и лечебно-оздоровительные зоны с одной стороны, но делающим прозрачным ответы на вопросы – что такое курорты и лечебно-оздоровительные местности, как они определяются, чем регулируются и кто за них в ответе. Именно в этой части следуют «вшить» в законодательство все разумные охранные экологические требования, однако не делая закон открытым перечнем разнородны примеров, оставив естественному изменению ландшафта и развитию медицины возможность «ужиться» в новых рамках.
Такое решение видится утопическим и недостижимым в ближайшем (и даже отдаленном) будущем. Однако такие системные изменения законодательства нужно планировать заранее, включая их в стратегические программы в области экологии, медицины, инвестиционного развития и стимулирования, чего в настоящее время не наблюдается.
![](https://expert-mik.ru/wp-content/themes/24author/assets/img/signup-document.png)
Последние выполненные заказы
Хочешь уникальную работу?
Больше 3 000 экспертов уже готовы начать работу над твоим проектом!