Административные барьеры в сфере градостроительной деятельности
Данное исследование направлено на изучение вопросов, связанных с проблемами реализации права застройки земельных участков объектами капитального строительства.
Основной акцент работы сделан на проблематике неясного и двусмысленного регулирования некоторых положений Градостроительного кодекса РФ, а также на отсутствии эффективных механизмов защиты интересов частных субъектов градостроительной деятельности при применении таких положений.
Неясное и двусмысленное регулирование рассмотрено с точки зрения оснований для административных барьеров при реализации права застройки земельного участка.
Целями ВКР являются:
1) выявление неясных и двусмысленных норм регулирования разрешительной документации, документации по территориальному планированию, по зонированию территории, позволяющие органам власти использовать свои полномочия расширительно;
2) выдвижение предложений по улучшению действующего градостроительного регулирования.
Как итог, в работе раскрыты формы реализации административных барьеров и выдвинуты предложения по эффективным способам защиты от них.
Так, для устранения административных барьеров необходимо:
1) рассмотреть возможность внедрения общих правил административной процедуры;
2) следует на законодательном уровне раскрыть содержание таких терминов, как «разрешенное использование» и «функциональное зонирование».
3) на законодательном уровне и (или) на уровне обязательных разъяснений Верховного суда РФ установить правила проверки решений об изменении зонирования на соразмерность (пропрциональность).
4) проработать механизм установления правил о компенсации потерь субъекту градостроительной деятельности при принятии решения об изменении зонирования.
Собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о земельного участка (п. 1 ст. 263 ГК РФ).
Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (п. 2 ст. 7 ЗК РФ).
Положения указанных норм права имеют колоссальное значение для формирования всей существующей ныне системы градостроительной деятельности. Они показывают нам, что содержание права собственности на земельный участок не безгранично.
Полагаю, что ст. 7 ЗК РФ и ст. 263 ГК РФ устанавливают границы (далее также – пределы) осуществления права собственности на земельный участок.
Пределы права – это вид ограничения права, устанавливающий запреты, правила и обязанности в отношении принадлежащего собственнику имущества.
Пределы права, по общему правилу, устанавливаются в пользу неопределенного круга лиц. Однако такие лица не обладают субъективным правом по отношению к чужому имуществу.
Существование пределов права означает, что собственники земельных участков и иные производные правообладатели могут распоряжаться, владеть и пользоваться объектами недвижимости, в том числе вести застройку, при условии соблюдения установленных правил, запретов и обязанностей (градостроительных ограничений).
Проверять соблюдение правил, запретов и обязанностей при возведении зданий, сооружений призваны органы публичной власти. Они обладают полномочиями согласовывать строительство ОКС, а также достаточно широкой дискрецией (усмотрением) при принятии градостроительных ограничений (ДТП, ПЗЗ). То есть, от решений органов власти напрямую зависит возможность реализации права застройки.
Отметим, что в ВКР право застройки рассмотрено не с т.з. субъективного права застройки чужого земельного участка (superficies), а с т.з. практической реализации права строительства, реконструкции объектов капитального строительства, для возведения которых необходимо получение РнС и РнВ.
С учетом положений ГК РФ, ЗК РФ, а также ГрК РФ, матрица реализации права застройки выглядит следующим образом:
Лицо, которое притязает на право застройки, соблюдает запреты, правила и обязанности (градостроительные ограничения);
Публичный орган подтверждает соблюдение запретов, правил и обязанностей как до начала строительства, так и после возведения объекта.
Матрица включает в себя соблюдение технических, санитарных, промышленных, экологических, градостроительных и иных запретов, правил и обязанностей.
В первую очередь, градостроительные ограничения необходимы для безопасного и комфортного существования населения, комплексного учета потребностей населения и устойчивого развития территории. Эта идея отражена в ГрК РФ, в ст. 2 которого определены основные принципы градостроительной деятельности, а также в актах Конституционного суда РФ.
Таким образом, ограничения в сфере градостроительной деятельности направлены на регулирование социальных отношений в сфер, планирования и реализации мероприятий по преобразованию окружающей среды и создания условий для эффективной хозяйственной деятельности и общественного воспроизводства, безопасного и комфортного существования населения.
За период с 30.12.2004 по 10.01.2021 ГрК был изменен 120 раз. Изменения все больше затрагивают вопросы реализации гражданских прав и их пределов.
ГрК РФ, безусловно, – это акт, устанавливающий границы (пределы) осуществления права собственности на земельный участок и объекты недвижимости на нем. Поэтому ГрК РФ в полном объеме должен отвечать требованиям правовой определенности, ясности и недвусмысленности, о которых не раз упоминал Конституционный суд РФ.
В Постановлении Конституционного Суда РФ от 25 апреля 1995 года № 3-П было сформулировано, что общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности нормы закона вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом ( Конституции РФ), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями.
Неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и неизбежно ведет к произволу, а значит, к нарушению принципов равенства и верховенства права.
К сожалению, именно отсутствие определенности, ясности и недвусмысленности главная проблема в сфере регулирования градостроительной деятельности. Правила игры, зачастую, установлены не ГрК РФ, а его противоестественной интерпретацией судебным или административным толкованием. Можно сказать, что элементарная матрица реализации права застройки дает сбой из-за неясности и неточности правового регулирования.
Такой «лаг» в правовом регулировании градостроительной деятельности влечет риски для реализации права застройки. Органы власти получают возможность выстраивать дополнительные барьеры перед и после реализации проекта по застройки земельного участка.
В ВКР подробно рассмотрена природа существующих административных барьеров, высказывается предположение о том, почему барьеры являются инструментом в руках органов власти для решения городских конфликтов, указана форма реализации административных барьеров и к каким последствиям для реализации права застройки ведет злоупотребление административными барьерами.
Поэтому очень важно раскрыть требования к разрешительной документации. Посредством постановки критических вопросов к понятию и требованиям разрешения на строительство и разрешения на ввод в эксплуатацию будет выявлен ряд проблем, которые способствую возникновению административных барьеров при осуществлении градостроительной деятельности. В первую очередь, деятельности по строительству объектов капительного строительства в населенных пунктах.
Предоставление разрешений на строительство практикуется почти во всех странах. К примеру, в ФРГ Строительный кодекс (BauGB) устанавливает необходимость получения РнС перед строительством объекта (параграф 109), но не определяет такого документа, как РнВ.
Но следует подчеркнуть, что РнС только подтверждает наличие соответствия между строительными намерениями владельца недвижимости и регламентациями градостроительной документации, что прямо следует из норм ГрК РФ.
По завершении строительства производится инспекция нового объекта, опять-таки, на предмет соответствия регламентациям, градостроительным документам и требованиям безопасности. В ГрК РФ такое соответствие подтверждается РнВ.
Стоит учитывать, что недостатки регулирования отношений в сфере градостроительной деятельности проявляются в правоотношениях, так или иначе связанных с конфликтами между субъектами городской среды.
Каждый из субъектов преследует свой интерес в городском пространстве. Иногда такие интересы могут быть общие, а иногда разрозненные. Как следствие, из-за различной направленности интереса возникают городские конфликты.
Во многом градостроительное регулирование создает такую систему норм права, которая по своему существу направлена на предотвращение городских конфликтов. Это означает, что пределы права застройки определены заранее, они считаются справедливыми, установленными в интересах неопределенного числа жителей.
Однако на практике мы замечаем, что регулирование не решает конфликт, а часто создает его, поскольку принятые решения не учитывают интересы частного лица. При этом у такого лица нет эффективных инструментов защиты своего права от административных решений.
Также в законодательстве отсутствует эффективная система отмены решений в судебном порядке, подразумевающая проверку ограничения на соразмерность.
Учитывая вышеизложенная, цели настоящей работы звучат следующим образом:
выявить неясные и двусмысленные нормы регулирования разрешительной документации, документации по территориальному планированию, по зонированию территории, позволяющие органам власти использовать свои полномочия расширительно;
выдвинуть предложения по улучшению действующего градостроительного регулирования.
Для достижения целей необходимо решить следующие задачи:
описать основания для возникновения административных барьеров;
раскрыть понятие административных барьеров;
описать влияния административных барьеров на разрешение городских конфликтов;
определить как действующее регулирование разрешительной документации, документации по территориальному планированию, по зонированию территории влияет на возможность органов власти использовать административные барьеры;
описать формы реализации административных барьеров;
описать способы защиты от административных барьеров;
предложить решение существующих проблем, связанных с административными барьерами.
При написании ВКР были использованы теоритические методы (анализ, синтез, обобщение, классификация, аналогия, прогнозирование) и практические методы (сравнение).
В заключении хотел бы отметить, что нормы ГрК РФ – это свод сложных правил организации городского пространства и его застройки. В силу своих принципов, этот кодекс не может обладать простым «бытовым» языком.
Но это не отменяет того факта, что его правила должны обладать ясным и определенным характером. Стандарты ясности и однозначности регулирования должны быть повышены в тех случаях, когда нормы устанавливают ограничения права.
ГрК РФ как раз тот кодекс, который определяет пределы осуществления права собственности на земельный участок. Правообладатель имеет право вести застройку участка только в заранее определенных пределах и, по общему правилу, при условии согласования строительства с уполномоченным органом власти. Правообладатель, вступая в отношения с таким органом, реализует свое притязание на право застройки и должен быть уверен в прозрачности и понятности принципов и порядка приятия решений. Этот вывод касается и тех случаев, когда орган власти принимает решения об изменении зонирования.
Поэтому очень важно не допустить регулирования, при котором орган власти может действовать с нарушениями предоставленной ему свободы усмотрения как при принятии градостроительных решений, так и при согласовании строительства. В противном случае норма может возыметь неверную интерпретацию, которая повлечет за собой несоразмерное ограничение прав собственников земельных участков.
К сожалению, в действующем регулировании мы сталкиваемся с неясной и двусмысленной интерпретацией термина разрешенного использования, в содержание которого нередко включают требования функционального зонирования, требования ППТиПМ, и даже требования НГП.
Как следствие, основания для отказа в выдаче разрешительной документации «расширяются». В такой ситуации никак не учтены законные ожидания и интересы правообладателей земельных участков.
Учитывая правило ст.ст. 51 и 55 ГрК РФ об отказе в выдаче разрешительной документации при изменении разрешенного использования, отсутствие точных признаков данного термина влечет неравное применение нормы при согласовании строительства.
Именно вследствие такой неясности и двусмысленности проявляется проблема прямого действия генерального плана на частных лиц, проблема изменения зонирования без каких-либо компенсаций для собственника и проблема оспаривания решений об изменении функционального и территориального зонирования.
Острое проявление этих проблем тесно связано с феноменом городского конфликта. Благоприятная городская среда очень важная, но и она не может быть реализована без каких-либо адекватных границ. Население города и органы власти, в парадигме сегодняшнего правоприменения, могут инициировать изменение функциональной зоны и (или) территориальной в отношении конкретного участка. В следствие чего на участке может быть ограничена застройка, но субъекты городского конфликта не понесут за такое ограничение никаких последствий.
Таким образом, обозначив «каркас» проблемы, мы можем описать основные выводы и предложения по улучшению правового регулирования:
Российскому правопорядку следует рассмотреть возможность внедрения общих правил административной процедуры. Такие правила могут закреплять основные принципы административной процедуры; виды и статус ее участников; характеристики административного акта, а также правила и условия их действия; возможность административного (предварительного) оспаривания акта в вышестоящий орган с правом отмены акта по причине нецелесообразности; требования к принятию актов в рамках усмотрения и в соответствии с необходимой целью.
В отношении исполнительных и представительных органов власти законом могут быть установлены требования соразмерности (пропорциональности) принятия решений об изменении генерального плана и (или) ПЗЗ. То есть, ограничение права собственности путем изменения зонирования должно быть необходимо с точки зрения цели существования генерального плана и правил землепользования и застройки.
Следует на законодательном уровне раскрыть содержание таких терминов, как «разрешенное использование» и «функциональное зонирование».
Разрешенное использование может включать в себя все элементы градостроительного регламента и ничего больше, т.е. только их. Требования функционального зонирования не должны быть включены в указанный термин.
В свою очередь функциональное зонирование допустимо раскрыть как институт, определяющий баланс соотношения объемов планируемой на будущее застройки и объемов обслуживающей застройки.
Таким образом, может быть решена проблема отказа в выдаче разрешительной документации по причине несоответствия функциональному зонированию.
В ином случае возникает практическая необходимость обосновывать отсутствие прямого действия генерального плана на частных лиц и, как правило, невозможность отказа в согласовании строительства по причине несоответствия функциональному зонированию.
3. Недопустимо требовать полного соответствия функциональных и территориальных зон. Последние могут приниматься только с учетом, но не в полном соответствии с функциональными зонами.
Подход полного соответствия деструктивен для города, поскольку параметрическое моделирование будущего не может быть полностью воспринято в настоящем.
4. Изменение территориального зонирования не должно быть произвольным, т.е. изменение территориальной зоны и (или) градостроительного регламента должно учитывать характер вводимого ограничения и соотносить его с целью принятия изменений (учет баланса частных и публичных интересов).
При таком подходе допустимо ограничивать застройку конкретного участка, но критерий законности такого решения будет куда выше. В связи с этим, при необходимости оспаривания решений в суде орган будет вынужден доказать не только соблюдение компетенции, процедуры и т.д., но и необходимость принятия данного ограничения с точки зрения определенных в законе целей. То есть обосновать, что цель оправдывает умаление права застройки.
5. Требования к проверке решения об изменении зонирования на соразмерность должны быть установлены на законодательном уровне и (или) на уровне обязательных разъяснений Верховного суда РФ.
В отсутствие повсеместной проверки изменения зонирования на соразмерность, практика может столкнуться с неэффективным оспариванием решений, принятых в целях запрета реализации права застройки.
6. Вопрос о компенсации за изменение зонирования также должен быть решен на уровне законодательства РФ, поскольку практика столкнулась с серьезной проблемой невозмещения потерь от правомерных решений по изменению зонирования. В ситуации, когда судебное оспаривание оказалось неэффективно, компенсация остается единственным допустимым способом защиты от административных барьеров.
Опыт зарубежных стран показывает, что введение института компенсации за изменение зонирования допустимо. При этом компенсации не парализует градостроительную деятельность органов власти.
Несмотря на это, без тени сомнений, институт убытков требует детальной экономической проработки с точки зрения размера возмещения потерь.
Таким образом, методом теоритического и практического исследования были достигнуты все поставленные цели, а именно были выявлены неясные и двусмысленные нормы регулирования разрешительной документации, документации по территориальному планированию, по зонированию территории, позволяющие органам власти использовать свои полномочия с целью несоразмерного ограничения права застройки, а также выдвинуты предложения по улучшению действующего градостроительного регулирования.
Нормативно-правовые акты и иные официальные документы Российской Федерации
Градостроительный кодекс Российской Федерации : от 29.12.2004 № 190-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2005. – № 1 (часть 1). – Ст. 16. – (ред. от 30.04.2021). – Режим доступа : СПС «КонсультантПлюс».
Земельный кодекс Российской Федерации : от 25.10.2001 № 136-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2001. – № 44. – Ст. 4147. – (ред. от 01.05.2021). – Режим доступа : СПС «КонсультантПлюс».
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) [Электронный ресурс] : федер. закон от 30 нояб. 1994 г. № 51-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1994. – № 32. – Ст. 3301. – (в ред. от 09.03.2021). – СПС «Консультант Плюс».
Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс] : федер. закон от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ // Рос. газ. – 2002. – 27 июля (в ред. от 08.12.2020). – СПС «Консультант Плюс».
Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации [Электронный ресурс] : федер. закон от 08.03.2015 № 21-ФЗ // Рос. газ. – 2015 – № 49 – Ст. 1391 – (ред. от 30.04.2021). ). – СПС «Консультант Плюс».
О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации : 03.08.2018 № 342-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2018. – № 32 (часть 2). – Ст. 5135. – (ред. от 27.12.2019). – Режим доступа : СПС «КонсультантПлюс».
О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов : от 03.08.2018 № 341-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2018. – № 32 (часть 2). – Ст. 5134. – Режим доступа : СПС «КонсультантПлюс».
Пояснительная записка “К проекту федерального закона “О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования осуществления градостроительной деятельности и установления зон с особыми условиями использования территории”. – Режим доступа : СПС «КонсультантПлюс».
О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга» : [Электронный ресурс] : пост. правительства Санкт-Петербурга от 21.06.2016 № 524 – (ред. от 26.02.2021) – Режим доступа : СПС «КонсультантПлюс».
Последние выполненные заказы
Хочешь уникальную работу?
Больше 3 000 экспертов уже готовы начать работу над твоим проектом!
5 (158 отзывов)
5 (188 отзывов)
4.5 (9 отзывов)
0 (13 отзывов)
4.4 (93 отзыва)
5 (154 отзыва)
4.6 (92 отзыва)
4.9 (37 отзывов)
5 (91 отзыв)
