Сравнительный анализ административных реформ в Аргентине и России
В последних декадах ХХ века Аргентина и Россия начали процессы административных реформ с целью изменения роли государства в обществе, демократизации в принятии государственных решений, совершенствования структуры и функций органов государственного управления, роста эффективности их функционирования, повышения контроля за властью со стороны населения, внедрения принципов и практик подотчётности и прозрачности.
Хотя существуют общие черты, в каждой стране реформы приобретают особый характер в соответствии со своими историческими, культурными и политическими особенностями. В диссертации анализируются сходства и различия по некоторым аспектам административных реформ в Аргентине и России, при этом особое внимание уделяется осведомлённость населения о реформах и их направлениях, т. е. черт значимых, но мало исследованных.
В диссертации представлен анализ уровня осведомленности аргентинцев и россиян, полученный в ходе анкетного опроса, также выявлено их отношение к реформам.
Актуальность. В последних декадах ХХ века, ища новую динамику включения в многополярный мир, большинство стран начинают процессы реформирования государственного управления с многочисленными целями: справиться с экономическими кризисами, повысить степень управляемости политическими или социально-экономическими процессами, усовершенствовать систему государственной службы.
На протяжении истории государства преобразовывались разными способами, как правило, революциями или реформами. Последние, в отличие от революций, подразумевают ненасильственные изменения в рамках демократической легитимности с целью принятия новых, совершенствования старых и/или адаптации чужих законов, типов учреждения или социальных институтов.
Государственные реформы не являются определенной политикой (курсом) или конкретным событием. Это – долгосрочные сложные процессы, предусматривающие деятельность в экономической, политической, институциональной и государственной сферах. Чаще всего эта сложность предполагает неопределённость понятий экономической, политической и административной реформ (с одной стороны), равно как и параллельность в их протекании (с другой).
Следует отличать административные реформы от экономических (политических). Административные – предполагают многообразие технологий и способов, связанных с совершенствованием государственной службы, включая изменение её роли в обществе, организационные преобразования, повышение квалификации работников и другие.
Экономические (рыночные) реформы означают развитие рыночных механизмов в стране, включая поощрение частного предпринимательства, приватизацию государственной собственности, поощрение конкуренции.
Политические реформы означают изменение соотношений между акторами политики: Президентом, исполнительной и законодательной властью, а также совершенствование избирательного механизма. На стыке между административной и политической реформ лежит сфера взаимодействия между уровнями власти. В Аргентине это – перераспределение полномочий между центральным правительством и провинциями, а также между провинциальной и местной властью. В России – между Центральным правительством и многообразными формами территориальных: субъекты федерации, республики, края, равно как и ускорение формирования института местного самоуправления.
Латиноамериканские авторы различают существенные и институциональные реформы. Согласно Р. Энганиа (R. Engaña) и К. Эчабарриа (K. Echabarría) под институциональной реформой понимается то, что влияет на проектирование и функционирование ведомств, т. е. организацию власти и её взаимодействие для разработки и осуществления государственной политики. Существенная реформа, напротив, относится к содержанию государственной деятельности, меняя её цели. Например, внедрение новых технологий, меняющих взаимодействие власти и населения: обязательность публичной подотчётности.
Существенные реформы связываются с государственной политикой (что делать), а институциональные с государственным управлением (как делать). Институциональные реформы могут быть политическими или административными. Политические реформы подразумевает изменения в организации власти, например переход от диктатуры к демократии или от президентской формы правления к парламентской. Административные реформы включают изменения в системе учреждений исполнительной власти, которые осуществляют государственную политику. Таким образом, административная реформа состоит из следующих направлений: совершенствование управлением государственной службы (1), структурные преобразования в органах власти и управления (2), изменения в механизмах принятии решений и отношениях с гражданским обществом (3).
Такой взгляд совпадает с понятием русских исследователей, согласно которым под административной реформой понимаются преобразования в органах исполнительной власти для создания системы управления, работающей в интересах населения и им контролируемой.
Административная реформа, в отличие от модернизации, подразумевает изменение в содержании институтов, а не только простую адаптацию некоторых компонентов, т. е. предполагает изменение политического курса по внедрению качественных изменений в структуру управления, правил игры и функционирование государственного управления. Модернизация, напротив, относится к постоянным процессам адаптации к условиям окружающей среды посредством определенных изменений, например, внедрения технологии или административных процедур.
Административные реформы пронизывают всю систему государственного управления, внедряя в него новые технологии: например, контроля за бюджетным процессом, оценки прозрачности процесса принятия решений, публичность отчётности руководителей органов власти, а также оценки эффективности функционирования учреждений (гос. корпораций) и программ, внедрение процедуры ОРВ (оценки регулирующего воздействия) и др.
Представляется, что административные реформы являются стержневой проблемой, стоящей как перед аргентинским, так и перед российским обществом. Формирование государственности нового типа – Public Administration – когда правительство не просто руководит обществом, но и учитывает его интересы, отчитывается перед ним, когда создана система демократического отбора лучших представителей общества во власть – важнейшее направление социального развития обеих стран. Этот переход осуществляется не просто: волны успеха сопровождаются откатом (что естественно и описано в литературе как закономерности демократизации).
Административные реформы осуществляются в большинстве стран мира. Хотя существуют общие черты, такие как изменение роли государства в обществе, совершенствование структуры и функций органов государственного управления, рост эффективности их функционирования, повышение контроля за расходованием финансовых средств и ресурсов, внедрение принципов и практик подотчётности и прозрачности в государственном управлении, – в каждой стране реформы приобретают особый характер в соответствии со своими историческими, культурными и политическими особенностями.
Наша диссертация стремится выявить некоторые особенности административных реформ именно в странах с разными институциональными традициями (Аргентина и Россия). Не имея возможности сравнить все направления реформ, акцент будет сделан на двух: борьбе с коррупцией и мерами по росту открытости управления.
Теоретическая проработанность темы. Значимость реформ отражена в их серьёзном научном обсуждении, как в Аргентине, так и в России. Назовём знаковые фигуры исследователей той и другой страны. Не претендуя на полноту перечня, к аргентинским исследователям административных реформ можно отнести Андара А. (Andara, A.), Блутман Г. (Blutman, G.), Боззо А. (Bozzo, A.), Эстевес А. (Estévez, A.), Лопез Б. (López, В.) Латинской Америке действует международный центр, где постоянно изучаются вопросы, связанные с государственным управлением и государственной службой: Латиноамериканский центр управления развитием (Centro La-tinoamericano de Administración para el Desarrollo – CLAD). Исследования по тематике проводятся также в Центре исследований государственного управления на факультете экономических наук Университета Буэнос-Айреса (Centro de Investigación en Administración Pública- CIAP) и в Национальном институте государственного управления (Instituto Nacional de la Administración Pública – INAP).
В России центрами изучения реформ являются Аналитический центр при Правительстве РФ, НИУ ВШЭ, европейски университет, некоторые независимые экспертные центры: «фонд ИНДЕМ», «Стратегия», частично ВЦИОМ. К современным исследователям, ставшими лидерами изучения этого направления можно отнести, Васильеву Е.А., Нисневича Ю.А., Оболонского А.В., Охотского Е.В., Сморгунова Л.В., Соловьева А.И., Перегудова С.П. и других
Кафедра социального управления и планирования СПбГУ также активно включена в тематику. Ею изданы два учебника: «Основы государственного и муниципального управления: Public Administration» и «Основы государственного и муниципального управления: агенты и технологии принятия политических решений», в которых красной линией проходит курс на административные реформы.
В Латинской Америке исследователи выделяют 3 парадигмы (совокупность принципов и направлений), которые составляют суть административной реформы: New Public Management (NPM) [Армстронг А. (Armstrong A.), Ашбурнер Л. (Ashburner, L.), Эванс П. (Evans, P.), Ферле Э. (Ferlie, E.), Фиджералд Л. (Fitzgerald, L.,) Хоод К. (Hood, C.)], демократизацию государственного управления [Бругэ К. (Brugué, Q.), Кастельс М. (Castells, M.), Кунилл Грау Н. (Cunill Grau, N.) Флеури С. (Fleury, S.), Кликсберг Б. (Kliksberg, B.), Олиас де Лима Б. (Olías de Lima, B.), Виллорриа М. (Villorria, M.)] и «неовеберианский подход», выражающийся в повышении качества функционирования государственной службы [Фуэнтес Г. (Fuentes, G.), Рамио К. (Ramió, C.)].
Согласно NPM модель бюрократического государственного управления заменяется на конкурентную и независимую, что, в свою очередь, предполагает: разделение политических и административных функций (1); дифференциацию видов деятельностей, обязательно реализуемых государством (например, разработка государственных политик, контроль и надзор) и тех, которые могут выполнять другие акторы (2); улучшение возможности контроля за результативностью (3); внедрение подотчётности (accountability) (4).
Второе направление – демократизация государственного управления или «неореспубликанский» подход – предполагает, адаптацию управленческих функций к современному обществу и меняющейся реальности, когда достигнут высокий уровень образованности населения и его компьютерная грамотность, обеспечивающие любого жителя и выходом на каналы коммуникации, и к базам информации. Согласно Кликсберг Б. (Kliksberg B.) изменения происходят как в государственном управлении, так в гражданском обществе.
Неовеберианский подход сочетает полезные элементы New Public Management для модернизации государственного управления с элементами бюрократической парадигмы, такими как, важность определения иерархий и профессионализации работников государственной службы. Последнее проявляется в жёстких требованиях к наличию высшего профессионального образования, к постоянному повышению квалификации, проведению аттестаций и внедрению отчётности за проделанную работу.
В целом в Аргентине преобладают исследования экономических, а не административных реформ. Практически отсутствует их анализ в сравнении с другими странами, как латинской Америки, так и мира.
В России существует большое количество теоретических работ об административных реформах. хотя интерес к тематике уменьшается: отсутствуют современные общие работы, посвящённых оценке хода реформ; в литературе преобладает анализ конкретных направлений, не проводятся сравнения с другими странами.
Объектом диссертационного исследования является административная реформа в двух государствах: Аргентине и России.
Предмет его – выявление сходств и различия в проведении административных реформ применительно к двум названным странам.
Несомненно, сравнение направлений административных реформ в Аргентине и России, содействует пониманию проблем современного государственного управления, позволяет оценить его готовность эффективно отвечать на требования населения, реализуя принципы демократизации, прозрачности в использовании ресурсов и подотчётности в принимаемых управленческих решениях.
Суть нашего методологического подхода совпадает с современным общемировым трендом на актуализацию внимания к процессам на микро уровне. В данном случае – это страны. Его цель – выявления факторов, объясняющих ход (1) и направления административных реформ (2), а также предопределяющих их перспективы (успешность/неуспешность) (3).
В первой главе был сделан акцент на изучение работ аргентинских авторов, равно как и описание хода административных реформ в этой стране, поскольку в России они менее известны, чем собственные. Этот анализ позволил выявить фоновые особенности аргентинского общества: начало развития рыночных отношений (1), глубокий экономический кризис, выразившийся как в неразвитости национального производства, так и огромной бедности населения (2), слабость государственной службы в силу её постоянной сменяемости (3), особенности населения страны как гражданского общества (не очень высокий уровень его образования, безработица, но готовность к политической активности и активным формам протеста в защиту своих прав) (4).
В соответствии с указанными социально-экономическими и политическими обстоятельствами, можно выявить особенности протекания административных реформ в стране. К ним можно отнести их инициацию влиянием извне (международными банками или организациями), трудности в реализации принятых правительственных курсов, как вследствие недостаточности финансирования, так и из-за политической неустойчивости. Частая смена Правительств, свойственная данному периоду, делает невозможным доведения до конца хотя бы текущие задачи по реформированию управления. Административные реформы переплетены с рыночными и политическими, равно как и сопровождаются социальными преобразованиями, что затрудняет их выделение в общем потоке модернизации страны. При этом в стране есть свои, а также присутствуют зарубежные научные центры, анализирующие и оценивающие перемены.
Во второй главе диссертации анализировались две болевые проблемы, в равной мере свойственные и в Аргентине и России, борьба с коррупцией и формирование «открытого правительства». Что касается АКМ, в обеих странах существуют институты, реализующие их на практике: приняты соответствующие законы, на предприятиях действуют Кодексы поведения и др., разработаны и действуют механизмы внешнего контроля, включая сайты, куда можно обратиться с жалобой. Однако, до создания действенной системы эффективного противостояния коррупции им ещё далеко. «Слабым местом» обеих стран является создание институтов публичной подотчётности как органов власти, так и руководителей.
Российское антикоррупционное законодательство более широкое, чем аргентинское: в нем шире список запретных действий, включая ситуации конфликта интересов (запрет поддерживать родственников или друзей в рамках своей зоны ответственности, иметь счёта за границей, принимать нематериальной подарки в виде услуг, обязанность предоставлять сведения о своих доходах и членов семей и др.). Важной особенностью является и принятие в России планов антикоррупционной деятельности.
При этом нельзя не признать, что в обеих странах антикоррупционное регулирование можно оценить средними оценками: оно существует, достигло определенных успехов, но им далеко до Европы, Канады и США. В Аргентине и России отсутствует развёрнутый контроль за коррупционной деятельностью, практически нет мер противостояния коррупции на верхнем уровне: не разработаны технологии «вращающихся дверей» и «захвата государства», когда элита бесконтрольно может перераспределять финансовые потоки в нужное ей русло. Опять же эти страны не помышляют о контроле за качеством работы СМИ, и обоснованности принятых решений (политических и экономических) как новых и формирующихся направлениях АКМ в развитых странах.
В обеих странах существуют органы, ответственные за борьбу с коррупцией. Однако у них различные задачи. В России отмечается сочетание централизованной координации с повсеместным оперативным управлением АК деятельностью не только в органах государственной службы, но иногда и в коммерческих предприятиях. В Аргентине реализация АКМ сконцентрирована на одном офисе. В России сам президент осуществляет руководство им, а в Аргентины, президент выбирает его руководителя.
Анализ показывает, что уровень развития «открытого правительства» как в России, так и в Аргентине относительно высок: технологии e-government применяются для улучшения качества государственных услуг и обеспечение доступа населения к информации. Однако, что соответствует предупреждению зарубежных исследователей, одной открытости данных для качественного и публичного управления мало. Необходимо, с одной стороны, сделать доступ удобным, поощряя стремление людей к получению информации, а с другой – нужно желании и навыки самого населения её получать и использовать. Пока этого нет. Нужно, таким образом, улучшить технические условия интернет коммуникации: обеспечить достоверность информации, доступность её поиска, создать понятность данных. Параллельно, не нужно забывать о том, что большую часть населения нужно постоянно обучать пользованию интернетом и информационными базами.
Один из наиболее значительных результатов нашей диссертации – это оценивание уровня осведомлённости населения двух стран об административных реформах. Думается, что эта задача крайне важна, поскольку населения обязано знать и участвовать в реформах. Они проводятся для людей и должны ими оцениваться и контролироваться, но, как оказывается, практически им не известны.
Разработав программу исследования, нами было опрошено примерно 122 респондентов из Аргентины и 56 из России. В обеих странах реформы большинством респондентов воспринимаются как простая формальность, их направления мало известны людям. В Аргентине доминирует негативное к ним отношение. В России – большинство указало на их медлительность.
Выявлено общее негативное направление к реализации двух основных направлений административных реформ: демократизации управления и введения контроля. Почти половина респондентов в обеих странах оценивают их по низшей из предложенных оценок.
Респонденты двух стран по-разному относятся к выборам. В Аргентине, где по Конституции участие в выборах обязательно, население считает голосование – доступной формой решения проблем. В РФ, где голосование не обязанность, сложился парадокс, чем ближе государственное управление к людям и вроде бы избиратели должны иметь больший интерес к депутатам, быть лучше информированы об их деятельности в органах власти, на самом деле участие в выборах ниже.
В Аргентине респонденты активнее участвуют в политических акциях (которые не являются официальными), а в России – в общественных. Аргентинцы значительно больше, чем россияне участвуют в акциях протеста, поскольку политическая их активность – неотъемлемая черта нашей демократии. Наш опрос показал полную неосведомлённость населения о возможности участия в обсуждении законов. Ни один человек из обеих стран не упомянул об ОРВ, о наличие сайтов с предложениями и возможностью критики актов законодательной системы.
Проведённое исследование показало, что как в Аргентине, так в России административные реформы не являются эффективными в полной мере. Они остаются малоизвестными населению, и, по-нашему мнению, не выполняют своей главной цели – росту демократизации и профессионализации управления.
Последние выполненные заказы
Хочешь уникальную работу?
Больше 3 000 экспертов уже готовы начать работу над твоим проектом!
5 (188 отзывов)
4.2 (6 отзывов)
4.9 (5 отзывов)
5 (20 отзывов)
4.9 (522 отзыва)
5 (22 отзыва)
4.8 (17 отзывов)
5 (8 отзывов)
4 (15 отзывов)
