Неприменение индивидуальных правовых актов, противоречащих закону, как способ защиты

Признавая за тем или иным лицом определенные субъективные права и обязанности, гражданское законодательство предоставляет управомоченным лицам и право на защиту. В статье 12 ГК РФ установлены способы защиты гражданских прав. Одним из таких способов, согласно абзацу 13 рассматриваемой статьи, является неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону. Норма существует с начала принятия ГК РФ и не претерпела изменений.
Выбор абзаца 13 статьи 12 ГК РФ для исследования обусловлен тем, что при использовании такого способа защиты, как неприменение судом акта, противоречащего закону, возникает ряд вопросов, ответы на которые не дает ни научная литература, ни судебная практика, что будет подтверждено в рамках настоящей главы.
В контексте рассматриваемой статьи в настоящей работе акцент сделан на неприменении ненормативных (индивидуальных) правовых актов. В абзаце 13 статьи 12 ГК РФ нет указания, о каких актах идет речь: только о нормативных, ненормативных или о тех и других.
Закон не содержит определения ненормативного правового акта. В литературе 21 века и правоприменительной практике приводятся следующие определения ненормативного правового акта.
Верховный Суд РФ понимает под ненормативным актом такой акт, который носит властно-распорядительный характер, устанавливает, изменяет правовые отношения, а также влечет возникновение гражданских прав и обязанностей, вследствие чего влияет на права и законные интересы заявителей, оспаривающих такие акты.
Понятие ненормативного правового акта приводится в постановлении Девятого арбитражного апелляционного суда. «Ненормативным правовым актом (решением), признается документ, адресованный конкретному лицу или группе лиц, содержащий обязательные предписания или распоряжения, влекущие юридические последствия и нарушающие права и законные интересы указанных в нем лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Обязательным признаком ненормативного правового акта является наличие в нем предписаний (правил поведения) властно-распорядительного характера, обязательных для лица, которого такой акт касается».
Д. В. Тютин со ссылкой на труды И. В. Дементьева предлагает следующее определение ненормативного правового акта. Под правоприменительным (индивидуальным, ненормативным) актом понимается «правовой акт как документ, принятый уполномоченным субъектом в пределах предоставленной законом компетенции, адресованный конкретным лицам, рассчитанный на однократное применение, влекущий возникновение, изменение или прекращение конкретного правоотношения, выражающий волю принявших (утвердивших, заключивших) его лиц, принятый с соблюдением специальной формы и порядка и соответствующий требованиям законности».
В постатейном комментарии к гражданскому кодексу под редакцией Т. Е. Абовой, А. Ю. Кабалкиной указывается, что «ненормативными актами могут быть распоряжения, постановления, приказы, указания, письма, телеграммы и другие документы, содержащие соответствующее распорядительное действие, касающееся гражданских прав и обязанностей».
Статья 12 ГК РФ содержит неисчерпывающий перечень способов защиты. Способы защиты гражданских прав также регламентируются в процессуальном, административном, налоговом законодательстве. Задачей арбитражного, гражданского, административного судопроизводства является защита оспариваемых и нарушенных прав. В главе 12 Налогового кодекса установлен специальный порядок обжалования актов налоговых органов, в главе 18 Федерального закона «Об исполнительном производстве» – постановлений должностных лиц службы судебных приставов, принят КАС РФ, в котором регулируется порядок осуществления судопроизводства при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, глава 24 АПК РФ устанавливает порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений. Специальная процедура обжалования предусмотрена для решений Роспатента, для предписаний и решений антимонопольного органа.
В абзаце 6 статьи 12 ГК РФ содержится такой способ защиты права, как признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления. Рассмотрим положения статьи 13 ГК РФ, в которой указано, что ненормативный правовой акт, а в случаях предусмотренных законом также нормативный правовой акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. В абзаце 2 статьи 13 ГК РФ закреплено положение о том, что в случае признания судом акта недействительным, нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 ГК РФ. Так статья 13 ГК РФ раскрывает содержание такого способа защиты, установленного в абзаце 6 статьи 12 ГК РФ.
Исходя из статьи 13 ГК РФ, для признания акта недействительным необходимы два условия: во-первых, акт не соответствует закону или иным правовым актам, во-вторых, указанный акт нарушает гражданские права и охраняемые интересы граждан или юридических лиц. В отношении ненормативных актов не предусмотрено условие о том, что возможность признания их недействительными должна быть установлена законом, соответственно суд может признать недействительным любой индивидуально-правовой акт.
Статья 13 ГК РФ не ограничивает формы признания такого акта недействительным, такое признание возможно и в форме неприменения акта в рамках рассмотрения дела гражданско-правового характера, когда суд для того, чтобы не применять ненормативный правовой акт, должен установить его незаконность. Без установления незаконности акта суд не может не применить акт. При неприменении судом ненормативного акта суд должен учитывать общие правила, установленные для признания недействительным ненормативного акта, в том числе статьи 13 ГК РФ.
Для обжалования ненормативных правовых актов устанавливаются специальные сроки в части 1 статьи 219 КАС РФ, часть 4 статьи 198 АПК РФ – три месяца со дня, когда гражданину или организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Для использования такого способа защиты как неприменение судом закон не устанавливает специальных сроков, в связи с чем такое требование может быть заявлено в пределах срока исковой давности (глава 12 ГК РФ).
В тех случаях, когда заинтересованное лицо полагает, что ненормативный правовой акт является незаконным, и у такого лица есть иное гражданско-правовое требование, которое основывается на таком акте, или когда государственным органам приходится защищаться от требований из незаконных ненормативных актов, перед заявителями стоит выбор: обратиться с отдельным требованием о признании такого акта недействительным в рамках административного судопроизводства (а это значит соблюдение специальных сроков, избрание специальной процедуры, приостановление рассмотрения гражданско-правового спора) или заявить в рамках спора, рассматриваемого в общем порядке, о незаконности акта и потребовать у суда не применять акт, противоречащий закону. Какой способ защиты должно избрать лицо, права которого нарушаются ненормативным правовым актом? Для чего в законодательстве содержится два способа защиты, взаимоисключающих друг друга, и защищающие один и тот же интерес – соблюдение принципа законности при издании ненормативного правового акта? Обязан ли суд не применять незаконный ненормативный акт, или сторона должна заявить о том, что ненормативный акт не подлежит применению?
В постатейном комментарии от 2004 года под редакцией В. П. Мозолина, М. Н. Малеиной отмечено, что в абзаце 13 статьи 12 ГК РФ под актом необходимо понимать как нормативный, так и ненормативный акт. Основой для закрепления такого способа является часть 2 статьи 120 Конституции РФ, правило конкретизировано в статье 11 ГПК РФ и статье 13 АПК РФ. Если нормативный акт суд вправе не применять, когда он противоречит закону, то, в случае с ненормативными актами, лицо, чьи права нарушены таким актом, должно избрать иной способ защиты, а именно, в соответствии с общими правилами подведомственности оно может обратиться в суд общей юрисдикции либо в арбитражный суд с заявлением об оспаривании ненормативного акта в порядке статье 254 ГПК или статье 198 АПК. В комментарии, применительно к нормативным актам, также указывается: «при неприменении судом акта, осуществленном при рассмотрении конкретного дела, даже в случае установления его незаконности он теряет юридическую силу только применительно к этому делу, а не вообще».
Обратимся к комментарию к ГК РФ 2005 года под редакцией О. Н. Садикова к статье 12 ГК РФ, в котором Н. И. Клейн придерживается иной позиции: в статье речь идет о праве суда при рассмотрении имущественного спора оценивать законность индивидуального акта государственного органа или органа местного самоуправления, на котором основаны исковые требования или возражения по иску. В обоснование такой позиции автор комментария Н. И. Клейн приводит ссылку на постановление Президиума ВАС РФ (автор ссылается на Вестник ВАС РФ 1996 года №9), согласно которому суд, по мнению автора, разрешил вопрос о том необходимо ли первоначально решение суда о признании индивидуального акта государственного органа недействительным для неприменения этого акта при рассмотрении имущественного спора. Истец сослался на то, что решение налоговой инспекции нарушает законодательство при взыскании денежной суммы, перечисленной истцом в пользу налоговой безосновательно. Нижестоящие суды отказали истцу со ссылкой на то, что на день разрешения спора решение налогового органа не оспорено в установленном порядке. Президиум ВАС РФ, отменяя решение нижестоящих инстанций, указал, что отсутствие решения суда о непризнании недействительным решения налоговой инспекции и не заявление истцом такого требования не лишают его права на защиту иным способом, то есть путем предъявления иска о возврате неосновательно уплаченных денежных средств. Н. И. Клейн, автор комментария к статье, указывает, что обязанность суда – не применять властный акт, принятый с нарушением закона, закреплена в статье 120 Конституции РФ. Автор обращается к статье 107 АПК РФ 1992 года, в котором содержалась норма, предусматривающая право арбитражного суда отказывать в удовлетворении требований сторон, если эти требования основаны на акте государственного или иного органа, не соответствующем законодательству. Н. И. Клейн полагает, что в этом случае имелась в виду оценка судом законности индивидуального правового акта при рассмотрении имущественного спора – суд не придавал ему правовых последствий, в случае его незаконности. Автор полагает, что и в абзаце 13 статьи 12 ГК закреплены именно вышеназванные полномочия суда. Н. И. Клейн рассуждает об отличиях такого способа – признание судом недействительным индивидуального акта, как прямой судебный контроль и неприменение судом последствий индивидуального правового акта, как косвенный контроль, указывая на то, что при косвенном контроле законность имеет значение лишь для конкретного спорного правоотношения, а при прямом контроле акт теряет правовую силу для всех. Идентичная позиция отражена в комментарии к ГК РФ 2009 года В. А. Ершова, А. В. Сутягина, А. Н. Кайль.
В комментарии под редакцией Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина в 2007 году утверждается, что способ защиты – неприменение судом акта противоречащего закону, давно используется судебной практикой. Следует такой способ защиты из статьи 13 АПК РФ, в которой предусмотрено, что суд принимает решение в соответствии с законом, если будет установлено, что акт не соответствует ему. Авторы подразумевают, что в статье речь идет и о ненормативных актах, хотя прямо об этом не говорят.
В 2009 году в комментарии к статье 13 ГК РФ под редакции С. А. Степанова отмечено, что признание акта недействительным следует отличать от схожего способа защиты – неприменения судом акта, противоречащего закону. Отличия могут быть как процессуального характера (предмет иска), так и гражданско-правового, так как признание акта недействительным устраняет дальнейшее нарушение прав не только заявителя, но и иных лиц. Таким комментарием авторы ограничиваются.
По мнению А. П. Сергеева, впервые отраженному в комментарии к ГК РФ 2005 года, а затем повторно изложенной в учебнике по гражданскому праву в 2014 и 2018 году, при неприменении ненормативного правового акта суд должен обосновать, почему им не применяется в конкретной ситуации тот или иной правовой акт, какой норме и какого закона такой акт противоречит.
А. П. Сергеев полагает, что признание абзаца 13 статьи 12 ГК РФ в качестве самостоятельного способа защиты права является неоправданным. Автор объясняет это тем, что способ защиты по своей сути не может заключаться в воздержании от каких-либо действий, защита предполагает их совершение (абзац 13 статьи 12 ГК РФ, исходя из позиции занимаемой А. П. Сергеевым предполагает обязанность суда воздержаться от применения незаконного акта в конкретном деле). Способом защиты, неприменение акта, противоречащего закону, с позиции автора, не может быть еще и потому, что неприменение акта, противоречащего закону – это обязанность суда, который должен придерживаться в своей деятельности принципа законности. Автор оправдывает закрепление такого способа защиты только с той точки зрения, что специальное указание на такой способ позволяет судам обосновывать неприменение акта ссылкой на норму закона. А. П. Сергеев считает, что неприменение ненормативного акта судом вообще не может считаться способом защиты, потому что под способом защиты понимается то, что стороны используют для защиты своего субъективного права, тогда как неприменение ненормативного акта, противоречащего закону, – это обязанность суда, без исполнения которой судебное решение не будет обладать обязательным признаком законности.
А. П. Сергеев обращает внимание на то, что «судом не должны применяться незаконные акты любых государственных органов и органов местного самоуправления, включая те из них, которые не относятся к его компетенции». Так, автор уточняет, что районный суд не может признать недействительным не соответствующий закону акт министерства или ведомства, но он обязан игнорировать его, как противоречащий закону при разрешении конкретного гражданско-правового спора. Интересной видится позиция автора о том, что если вопрос о признании недействительным акта, противоречащего закону, входит в компетенцию данного суда, то суд не может ограничиться лишь игнорированием такого акта, а должен признать его недействительным.
П. В. Крашенинников в 2011 году в комментарии к ГК РФ не дает оценку такому способу защиты как неприменение судом акта, противоречащего закону в комментарии к статье 12 ГК РФ, однако раскрывает свою позицию в комментарии к статье 13 ГК РФ. Автор обозначает такую проблему при оспаривании актов публичной власти, как презумпция правомерности такого акта, со ссылками на труды С. С. Алексеева. П. В. Крашенинников указывает, что при установлении факта нарушения актом публичной власти конкретных гражданских прав и охраняемых интересов, бремя доказывания этого факта возлагается на заявителя, оспаривающего акт в суде.
При использовании такого способа защиты, как неприменение ненормативного правового акта, сторона, которая выдвигает возражение в процессе, в силу состязательности процесса и равенства сторон в рамках гражданско-правовых споров должна доказывать те обстоятельства, на которые такая сторона ссылается. Когда мы приходим к выводу, что неприменение ненормативного акта, является обязанностью суда, вопрос о распределении бремени доказывания не стоит. Но когда мы говорим, что сторона выставляет возражение другой стороне и использует один из способов защиты, предусмотрены статьей 12 ГК РФ, то такой вопрос непременно возникает. Возражение выдвигается в обычном состязательном процессе, где каждая из сторон равна перед судом. Если заявитель использует способ защиты в виде признания ненормативного акта недействительным, то процессуальные кодексы закрепляют бремя доказывания за органом, который издал такой акт. Такое положение закона обосновано тем, что орган обладает большими возможностями для того, чтобы обосновать, почему его акт является законным, он является лицом, которое ближе стоит к такому акту. В административных спорах приоритет отдается гражданам, а как быть в гражданско-правовых спорах, в которых рассматриваются вопросы неприменения ненормативного акта?
П. В. Крашенинников считает, что часть 2 статьи 13 ГК РФ содержит указание на обращение к общим способам защиты, предусмотренным в статье 12 ГК РФ только в том случае, если акт публичной власти был признан недействительным. Такое признание акт недействительным является непременным предварительным условием для применения общих способов защиты. Автор обращает внимание на то, что очень важным является разграничение способа защиты гражданских прав, содержащихся в статье 13 ГК РФ и в статье 12 ГК РФ. Автор приводит следующий пример: «требование о возврате имущества, изъятого у собственника государственным органом в порядке осуществления полномочий, предусмотренных КоАП РФ (например, изъятие имущества таможенным органом), не может быть рассмотрено и удовлетворено на основании норм гражданского законодательства. Защита прав собственника в данном случае возможна в порядке, предусмотренном для обжалования ненормативного акта соответствующих органов, поскольку к таким отношениям, согласно пункту 3 статьи 2 ГК РФ, гражданское законодательство не применяется. Гражданско-правовые отношения могут сложиться между собственником и органом после того, как акт, послуживший основанием для изъятия имущества, признан недействительным, но имущество собственнику не возвращено».
Упоминая такой способ защиты, как неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, П. В. Крашенинников ставит вопрос о каких актах идет речь в абзаце 13 статьи 12 ГК РФ: о нормативных или ненормативных или о тех и других вместе, и указывает, что ГК РФ не содержит ответа на этот вопрос. П. В. Крашенинников указывает, что однозначные нормы содержатся только в отношении неприменения нормативных правовых актов (пункт 2 статьи 13 АПК РФ), однако автор уточняет, что материальное право не дает никаких оснований предполагать, что из сферы такого общего способа защиты гражданских прав, как «неприменение правового акта» исключены акты ненормативные. Автор указывает на то, что в судебной практике встречаются противоречивые решения, и обращает внимание на то, что в процессуальном законодательстве, а именно в части 8 статьи 201 АПК РФ содержится указание на то, что ненормативный акт не подлежит применению со дня принятия решения арбитражного суда о признании недействительным этого акта.
Со ссылками на комментарий к статье 12 ГК под редакцией О. Н. Садикова, П. В. Крашенинников указывает, что признание недействительным ненормативного правового акта является прямым судебным контролем законности такого акта, в то время как неприменение судом ненормативного правового акта – это контроль косвенный, который имеет значение лишь для конкретного спорного правоотношения. Однако П. В. Крашенинников не считает, что такое утверждение является бесспорным по отношению к ненормативным актам и пишет, что: «данное толкование в полной мере применимо к нормативным актам, но именно в отношении ненормативных актов оно выглядит далеко не бесспорным. Индивидуальный характер ненормативного акта предполагает и его индивидуальное применение, в первую очередь в конкретном правоотношении. Поэтому неприменение акта в конкретном деле чаще всего будет означать неприменение акта вообще». Автор задается вопросом, не будет ли такой косвенный контроль обходом установленного порядка признания акта недействительным, ведь для оспаривания ненормативного акта установлен специальный срок в три месяца, тогда как для неприменения ненормативного акта ограничений по сроку нет. П. В. Крашенинников делает вывод, что если законом установлены специальные процедуры для признания ненормативного акта незаконным, то этот порядок должен соблюдаться. Однако автор не считает, что неприменение ненормативного акта, как способ защиты является неоправданным, так как есть случаи, когда незаконность ненормативного акта очевидна настолько, что не требует подтверждения в рамках особой процедуры. П. В. Крашенинников ссылается на труды С. Ф. Кечекьян, который еще в 1958 году предлагал разделить недействительные акты публичной власти на ничтожные (характеризуются грубыми и явными нарушениями требований, предъявляемых к ним законом, и не влекут никаких юридических последствий) и оспоримые (имеют лишь некоторые менее значительные отступления от этих требований и сохраняют свою обязательность до их отмены). П. В. Крашенинников предлагает руководствоваться именно таким делением актов при определении способа защиты: если акт ничтожный, то его можно не применять в порядке статьи 12 ГК РФ независимо от признания недействительным в особом процессе (к таким актам можно отнести те, что изданы с превышением полномочий, компетенции), если оспоримый, то он требует признания его недействительным в особой процедуре. Автор, однако, не раскрывает более подробно каким образом можно выработать критерии отнесения ненормативных актов к ничтожным и оспоримым.
А. А. Ушаков и В. Н. Чуев , комментируя статью 12 ГК РФ в 2013 году, указывают, что в Основах гражданского законодательства СССР статья 12 была статьей 6 и называлась «защита гражданских прав» до 1993 года, аналогичная норма была в ГК РСФСР до 1994 года. Статья 6 ГК РСФСР и Основ гражданского законодательства СССР не содержали такого способа защиты как неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону. Авторы полагают, что нововведение предопределено нормой части 2 статьи 120 Конституции РФ. В комментарии упоминается лишь нормативные акты, про ненормативные акты авторы не упоминают. Также дается ссылка на пункт 7 постановления Пленума ВС РФ от 31.10.1995 №8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» (далее – постановление Пленума ВС РФ от 31.10.1995 № 8).
В 2015 году ВС РФ дает толкование абзацу 13 статьи 12 ГК РФ в постановлении Пленума № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» (далее – постановление Пленума ВС РФ от 23.06.2015 №25). ВС РФ указывает на то, что не подлежат применению незаконные акты органа власти независимо от того, вынесено судебное решение о признании такого акта недействительным или нет. ВС РФ не уточняет, о каких актах идет речь, нормативных или ненормативных. Кроме того, соответствие каких актов закону суд должен проверять, если стороны не заявляют о наличии таких каких-либо ненормативных актов, не основывают свое требование на ненормативном правовом акте, однако такой акт влияет на возникшие правоотношения, и суд принял бы противоположное решение по делу, если знал о наличии такого акта.
В 2015 году Л. В. Санникова в комментарии к абзацу 13 статьи 12 ГК указывает, что основой для введения в комментируемую статью такого способа стала часть 2 статьи 120 Конституции РФ. Автор комментария указывает, что суд, установив в судебном разбирательстве противоречие нормативного или ненормативного правового акта законодательству, обязан не применять его при разрешении дела. Л. В. Санникова указывает, что такое неприменение акта не влияет на его юридическую силу, и, чтобы лишить нормативный или ненормативный акт силы, необходимо использовать такой способ защиты, как признание недействительным акта.
Ю. Ф. Беспалов в комментарии 2017 года, С. П. Гришаев, Т. В. Богачева, Ю. П. Свит в комментарии 2019 года к абзацу 13 статьи 12 ГК РФ лишь дают ссылку на постановление Пленума ВС РФ от 23 июня 2015 г. № 25 и фактически не дают своего комментария.
В 2020 году С. А. Громов придерживается мнения, схожего с тем, что высказывал А. П. Сергеев в 2005 году, согласно которому, «включение в перечень способов защиты гражданских прав такой меры, как неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону (неприменение незаконного акта), призвано способствовать реализации принципов законности и верховенства права при разрешении споров о гражданских правах. Вместе с тем неприменение незаконного акта нельзя признать собственно способом защиты гражданских прав». Автор указывает, что основой комментируемого фрагмента ГК служит конституционное правило закрепленное в части 2 статьи 120 ГК РФ. С. А. Громов считает, что правила абзаца 13 статьи 12 ГК РФ и части 2 статьи 120 Конституции РФ распространяются также на случаи выявлении незаконности ненормативных (индивидуальных актов), автор в обоснование своей позиции приводит ссылку на абзац 4 пункта 9 постановления Пленума ВС РФ от 23.06.2015 №25 и пункт 4 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 31.05.2011 №145). Автор также приводит ссылки на судебную практику 90-х годов (постановления Президиума ВАС РФ от 11.06.1996 № 938/96, от 14.07.1998 №2358/98, от 09.02.1999 № 3409/97), в которой суды приходят выводу, что отсутствие решения суда о признании недействительным решения государственного органа и незаявление истцом ходатайства о рассмотрении такого требования не лишают его права на защиту избранным им способом.
Авторы комментариев к ГК РФ, рассматривающих в своих трудах такой способ защиты, как неприменение судом акта, противоречащего закону, не придерживаются единой позиции по вопросу о том, о каком акте идет речь в абзаце 13 статьи 12 ГК РФ – нормативном и/или ненормативном. Комментируя статью 12 ГК РФ, авторы занимают разные позиции относительно того, утрачивает ли силу ненормативный акт в случае его неприменения судом только в конкретном деле или он становится недействительным для всех. Нет единого мнения и относительно того необходимо ли отдельно признавать ненормативный акт недействительным в отдельной процедуре, или суд автоматически должен признать такой акт несоответствующим закону и не применить его для разрешения спора.
Обратимся к пункту 2 статьи 120 Конституции РФ, на который ссылаются ученые в комментариях к абзацу 13 статьи 12 ГК РФ. Действительно Конституция РФ закрепляет обязанность суда не применять ненормативный правовой акт?
Пункт 2 статьи 120 Конституции РФ содержит основополагающий принцип, согласно которому суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом. В статье не уточняется, идет ли речь только о нормативных актах, или о ненормативных в том числе.
В пункте 7 постановления Пленума ВС РФ от 31.10.1995 № 8 указывается, что «если при рассмотрении конкретного дела суд установит, что подлежащий применению акт государственного или иного органа не соответствует закону, он в силу ч. 2 ст. 120 Конституции Российской Федерации обязан принять решение в соответствии с законом, регулирующим данные правоотношения». Далее указывается, что оценке подлежат нормативные акты любого государственного или иного органа и дается перечень таких актов. Нормативные акты не упоминаются.
В. Д. Зорькин в 2011 году комментирует часть 2 статьи 120 Конституции РФ и пишет следующее: комментируемая норма провозглашает непосредственное действие Конституции, чего не было прежде. Автор указывает, что частью 2 статьи 120 Конституции РФ суды наделяются правом и на них одновременно возлагается обязанность подчиняться только закону, не принимая при рассмотрении дела подзаконный акт в случае его несоответствия закону. В. Д. Зорькин полагает, что в рассматриваемой статье подчеркивается принцип разделения властей и доктрины независимости судебной власти от законодательной и исполнительной, наделение судебной власти реальными полномочиями контроля за соответствием решений, в том числе в форме подзаконных нормативных актов. Автор комментария также уточняет, что часть 2 статьи 120 Конституции РФ, ориентирует, помимо судов, и другие государственные органы, а также иных правоприменителей на соблюдение Конституции и федерального законодательства. В. Д. Зорькин пишет о неприменении нормативных актов, ненормативные акты оставлены без внимания.
«Требование к суду принимать решение в соответствии с законом, если при рассмотрении дела будет установлено несоответствие ему акта государственного или иного органа, означает, что суд, принимая решение по существу, одновременно осуществляет контроль за содержанием подзаконных актов» – отмечается в комментарии к статье 120 Конституции РФ 2013 года под редакцией Ю.И. Скуратова. Однако, в указанном комментарии речь идет о контроле за нормативными актами, ненормативные акты авторы не упоминают.
В комментарии к конституции под редакцией Бернда Визера 2018 года, авторы комментария к статье 120 Конституции РФ, немецкие ученые Херберт Кюппер и Антье Химмельрайх пишут, что часть 2 статьи 120 выбивается из систематики статей 120-122 Конституции РФ и регулирует полномочие суда, а не судьи, принимать решение не по соответствующим закону актам в соответствии с законом. Часть два является не гарантией независимости судей, а следствием (исключительной) подчиненности судей закону. Немецкие ученые указывают, что так как судьи действуют только в соответствии с Конституцией и законом, то часть 2 статьи 120 Конституции РФ может освободить их от выполнения не соответствующего закону подзаконных актов. «То что судьи подчиняются Конституции РФ и федеральному закону касается не только правового статуса судьи. Обязанность подчиняться закону прежде всего связана с содержанием деятельности по отправлению правосудия: если бы она ограничивалась только статусом судьи, то это не было бы достаточной гарантией защиты от постороннего влияния. В этой трактовке глагол «подчиняются» значит, что названные правовые нормы являются единственным критерием, который должен учитываться судьями в обязательном порядке». В рассматриваемом комментарии указывается при этом, что строгая подчиненность «только» Конституции РФ и федеральному закону свидетельствует о том, что подчиненность иным правовым актам отсутствует и суд, в соответствии с частью 2 статьи 120 Конституции РФ, оставляет противоречащий закону подзаконный акт без применения и принимает решение в соответствии с законом. «Если суд устанавливает факт нарушения закона…, то он может самостоятельно разрешить этот вопрос в рамках закона, а не должен мириться с таким положением или, напр., передавать дело в орган, принявший этот акт…». Авторы считают, что несоответствие закону может быть как формальным, так и материальным. Только немецкие исследователи Конституции РФ указывают, что к актам государственного органа, о которых идет речь в части 2 статьи 120 Конституции РФ, относятся нормативные так же как и индивидуальные акты. Следует обратить внимание на следующий вывод немецких ученых Херберта Кюппера и Антье Химмельрайха: из части 2 статьи 120 Конституции РФ можно сделать вывод об обязанности суда проводить проверку норм в ходе их применения, статья направлена на защиту иерархии норм и принципов правового государства, чему способствует обязанность каждого суда в ходе каждого процесса проверять, не нарушаются ли соответствующие положения Конституции РФ и законов.
В 2020 году В. Ю. Бархатова в комментарии к статье 120 Конституции РФ указывает, что суды не должны подчиняться как законодательной, так и исполнительной ветвям власти и должны обладать беспристрастием и независимостью. В. Ю. Бархатова полагает, что суд, принимая решение по существу, одновременно осуществляет контроль за содержанием подзаконных актов. «Подзаконные нормативные акты (приказы, распоряжения, инструкции) принимаются на основе и во исполнение конкретных законов и должны им соответствовать».
Как видно из приведенных комментариев к статье 12 ГК РФ и статье 120 Конституции РФ, авторы комментариев к ГК РФ считают, что суд вправе не применять ненормативный акт, так как суды должны руководствоваться принципу законности, установленного в Конституции РФ. Тогда как авторы комментариев к Конституции РФ упоминают лишь нормативные акты. Возможность неприменения судом исходя из статьи 120 Конституции РФ ненормативного акта, допускается только немецкими учеными.
Статья 12 ГК РФ была проверена на соответствие конституции в 2017 году в постановлении КС РФ от 06.12.2017 №37-П. Так в указанном постановлении КС РФ указывает, что статья 13 ГК РФ, дающая право судам признавать недействительными нормативные правовые акты государственных органов и органов местного самоуправления только в случаях, предусмотренных законом, сама по себе не исключает для граждан возможность реализовать конституционное право на судебную защиту в других процессуальных формах, которые установлены законодателем для конкретных категорий дел и обусловлены характером нарушений, влекущих возбуждение гражданского, уголовного, административного или конституционного судопроизводства, причем именно в том суде, к чьей подведомственности (подсудности) относится дело. Указанная позиция была подтверждена КС РФ в определениях КС РФ от 14.12.1999 № 220-О, от 19 2001 года № 87-О.
В рассматриваемом постановлении КС от 06.12.2017 №37-П, со ссылкой на определения КС РФ от 27.09.2016 № 1782-О, № 1784-О, указывает, что «вытекающая из статьи 120 Конституции РФ обязанность суда, разрешая любое дело, оценить подлежащие применению нормативные правовые акты в их иерархии и в случае их противоречия принять решение в соответствии с положениями, имеющими большую юридическую силу…означает, по сути, что право граждан оспорить в судебном порядке непосредственно нормативный акт органа публичной власти представляет собой дополнительную возможность защиты прав и свобод с использованием судебного механизма». В пункте 2.1 постановления КС разъяснил, что граждане и юридические лица по своему усмотрению осуществляют принадлежащие им гражданские права (пункт 1 статьи 9 ГК РФ) и, соответственно, свободны в выборе способа их защиты (одного или нескольких), притом, однако, что порядок судебной защиты прав и свобод определяется на основе Конституции РФ федеральными законами.
Важным выводом КС РФ в рассматриваемом постановлении является то, что «осуществляемая судом оценка нормативного правового акта на предмет его не противоречия нормативному правовому акту большей юридической силы, выступая частью процедуры выбора применимых норм права, относится к исключительным прерогативам суда, к самому существу судопроизводства, ключевая цель которого – защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов. Следовательно, праву лица, участвующего в деле и распоряжающегося процессуальными правами на всех стадиях процесса самостоятельно, на основе конституционно значимого принципа диспозитивности, поставить перед судом вопрос о неприменении нормативного правового акта, противоречащего нормативному правовому акту большей юридической силы, и о принятии решения в соответствии с последним корреспондирует безусловная обязанность суда рассмотреть этот вопрос, отразив в решении мотивы, по которым суд не применил законы и иные нормативные правовые акты, на которые ссылались лица, участвующие в деле».
КС РФ также дается буквальное толкование абзаца 13 статьи 12 ГК РФ, согласно которому статья направлена на правильное применение законов и иных нормативных правовых актов при рассмотрении арбитражными судами дела, а значит, на реализацию статьи 46 и 120 Конституции РФ о применении правовых положений, имеющих наибольшую юридическую силу, не предполагают каких-либо исключений из данного правила и потому имеют целью не ограничение, а гарантирование конституционного права на судебную защиту.
Однако в указанном постановлении рассмотрен вопрос в отношении нормативного правового акта, тогда как ничего не сказано про ненормативные правовые акты. Допустимо ли применение выводов и аргументов, представленных в постановлении КС РФ от 06.12.2017 №37-П? На этот вопрос следует ответить утвердительно, хотя бы потому, что те аргументы, который приводил КС РФ, могут быть применены и в обоснование обязанности суда не применять незаконной ненормативный акт, в частности, то, что суд обязан следовать принципам законности, а также статье 120 Конституции РФ, в которой нет деления на нормативные и ненормативные акты. Существенным различием между ненормативным и нормативным актом является то, что нормативный направлен на неограниченный круг лиц и на неоднократное применение, тогда как ненормативный правовой акт обязателен для исполнения только конкретными лицами, которые в нем указаны. Если суд обязан не применять нормативный акт, который затрагивает права неограниченного круга лиц, то кажется необоснованным говорить о том, что в отношении ненормативных актов, рассчитанных на определенных лиц, которые возможно и заявляют о неприменении такого акта, должно быть другое регулирование. Иное бы означало меньшие гарантии для тех лиц, чьи права регулируются не нормативным правовым актом, а индивидуальным, что недопустимо согласно части 1 статьи 19 Конституции РФ.
В литературе 1960 годов авторы придерживались позиции, что признание акта не советующего закону недействительным возможно только в рамках административной процедуры, иное означало бы вмешательство в компетенцию исполнительной власти, в связи с чем не признавался такой способ защиты, как неприменение судом акта, противоречащего закону.
Д. М. Чечот указывает, что наделение правоспособностью происходит путем издания соответствующих нормативных актов, обладателями субъективного права эти лица становятся на основании юридических фактов. «Нарушение правоспособности может носить как общий (запрет принимать на работу иногородних граждан), так и индивидуальный (отказ принять на работу гражданку А) характер». В сегодняшнем понимании речь идет о нормативных и ненормативных актах. Д. М. Чечот придерживается позиции, что и в том и в другом случае нарушения правоспособности невозможно использование судебной защиты. «В первом случае это означало бы проверку законности акта, носящего нормативный характер, что не может входить в компетенцию судебных органов, которые обязаны применять действующие нормативные акты, а не проверять их законность. Во втором случае, это означало бы вмешательство в исключительную компетенцию администрации. В качестве средства защиты правоспособности может быть использована жалоба лиц или протест прокурора. Сама защита должна осуществляться в административном порядке вышестоящим по отношению к нарушителю правоспособности органом». Д. М. Чечот объясняет такую позицию тем, что невозможность использования для защиты правоспособности тех форм, которые используются для защиты субъективного права, обусловлена тем, что при нарушении субъективного права круг лиц достаточно определен, а разрешая вопрос о правоспособности, суд вынужден решать вопрос в отношении всех заинтересованных лиц.
Интересной видится позиция Д. М. Чечота, что суд, разрешая вопрос о ненормативном правовом акте, будет затрагивать права издавшего такой акт органа, который может даже не участвовать в споре, в котором суд признает его неприменимым, что недопустимо, так как привлечение в дело всех заинтересованных лиц является элементарным требованием судебной и иной формы защиты.
С одной стороны на чаше весов – право лица на выбор способа защиты, а с другой – интересы государства, в том числе в обеспечении стабильности актов, издаваемых его органами актов.
Как указывал В. И. Ленин, нарушение законности – это дыра, в которую может проникнуть враг. Если рассматривать неприменение ненормативного акта, как способ обеспечения принципа законности, то необходимо обратиться к трудам О. С. Иоффе и М. Д. Шаргородского. Погружаясь в историю О. С. Иоффе и М. Д. Шаргородский пишут о 3 съезде Советов Союза ССР в 1925 году признал одной из важнейших задача обеспечение правильного проведения в жизнь советских законов и укрепление начал советской революционной законности, мероприятия такого рода требовали усиления борьбы революционной законности, с административным произволом, взяточничеством, грубым и невнимательным отношением к гражданам и вообще всякого рода фактам злоупотребления. Авторы ссылаются на труды П. Е. Недбайло, который указывает, что порядок и правосознание сами по себе автоматически обеспечить неуклонное соблюдение законов, для этого необходимы специальные средства охраны прав и обеспечение правильного применения правовых норм. «Если орган власти издает акт, на издание которого он не уполномочен, если райисполком незаконно передает землю колхоза другой организации, если торговая организация не выполняет постановления правительства о ликвидации определенных торговых точек, например, торгующих спиртными напитками и т.д., то подобные действия…нарушают принципы законности». Если обратить внимание на споры в судебной практике, рассматриваемые судам в 21 веке, которые приведены далее в работе, то можно заметить, что суд не применяет ненормативные акты, связанные с незаконным получением от государственных органов разрешений на земельные участки, отказы в выдаче лицензий на алкоголь и др., в чем видится явное сходство с вопросами, стоящими перед советским государством в первой половине 20 века.
Профессор В. П. Грибанов в 1972 году пишет, что , задача правосудия состоит не только в защите прав заявителя – уполномоченного лица, но и в защите интересов государства, общества в целом, интересов сторон правоотношений и интересов третьих лиц. В. П. Грибанов считает, что установленный законом порядок реализации материального права определяет процессуальную форму реализации права на защиту. Из исследований В. П. Грибанова следует, что «во-первых, правовое решение о разграничении форм защиты права зависит от выяснения характера материально-правовых требований, подлежащих рассмотрению, во-вторых от выяснения особенности и характера компетенции того органа, который рассматривает данное требование, и в третьих от выяснения специфических особенностей самого порядка рассмотрения спора». Профессор В. П. Грибанов приводит пример, который является актуальным и по сей день для разграничения форм защиты: решение об оценке строения выносится назначаемой исполкомом комиссией при участии собственника сносимого строения; такое решение обжалуется в административном порядке; несмотря на то, что отношения возникли из административного правого акта отвода земельного участка для государственных и общественных надобностей, тем не менее вопрос об оценке строения – это вопрос гражданско-правового характера, вопрос о возмещении убытков, которые понес собственник в связи со сносом строения. Автор из этой ситуации делает следующий вывод: «поскольку в данном случае идет речь о защите субъективного гражданского права, то при наличии спора между собственником и соответствующим органом о размере компенсации исковой порядок рассмотрения такого рода споров представляется более соответствующем характеру отношения…». В. П. Грибанов соглашается с позицией высказанной Ю. К. Толстым о том, что необходимо передавать на рассмотрение спор из административной подведомственности в подведомственность судебных органов. Предпочтение следует отдать той форме защиты, которая является более универсальной, демократичной и обеспечивает максимум гарантий правильного и объективного разрешения дела.
О. А. Красавчиков пишет, что обжалование актов ненормативного характера может происходить только в административном порядке, поскольку суд осуществляет правосудие, но не общий контроль за деятельностью органов государственного управления. О. А. Красавчиков пишет: на возникновение, изменение или прекращение гражданско-правовых отношений административно-правовые акты оказывают косвенное воздействие в тех случаях, когда они выступают в качестве предпосылки формирования определенного юридического состава, не входят в последний. Еще профессор О. А. Красавчиков увидел особую сложность в тех правоотношениях, где административный акт совместно с договором в одном юридическом составе служит основанием возникновения правоотношения. Автор, рассматривая вопрос предоставления гражданам жилой площади на основании ордера и договора, делает акцент на том, что при решении споров по таким договорам «следует исходить не из формальной действительности договора самого по себе, а из тех конкретных условий, при которых был издан соответствующий административный акт».
С точки зрения О. А. Красавчикова, решая вопрос об аннулировании административного акта (а следовательно, и о прекращении прав лица, которое получило права на основании такого акта), необходимо принимать во внимание как характер действий органа, выдающего ордер, так и характер поведения заинтересованного лица. О. А. Красавчиков в 1973 году обращает внимание на то, что издание административного акта производится по инициативе заинтересованного лица. Автор высказывает такое утверждение в отношении вопроса выдачи жилой площади гражданам, однако по нашему мнению такая позиция применима к большинству ненормативных актов, что прослеживается в судебной практике. Профессор О. А. Красавчиков приходит к выводу, что если акт выдан органом неправомерно, то такой акт должен быть аннулирован, и поведение заинтересованного лица в данном случае не имеет юридического значения с точки зрения норм гражданского права. Если со стороны лица, которым был издан ненормативный акт не было нарушений, то юридическое значение может иметь поведение заинтересованного лица. Если такое лицо действовало недобросовестно (например, обманным путем), и его инициатива в издании соответствующего акта была проявлена в неправомерных действиях, то акт, должен быть аннулирован, а заинтересованное лицо должно лишиться права, предоставленного по такому акту. Такой подход сегодня также сохраняет актуальность, несмотря на то, что он был применим еще в делах Верховного Суда СССР 1956 года. О. А. Красавчиков дает ссылку на журнал «Судебная практика Верховного Суда РФ» 1956 года, где Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ СССС по делу Барадовой сформировало следующее положение: «лицо, неправомерно получившее жилую площадь в ведомственном доме и не состоявшее с этим ведомством в трудовых отношениях, может быть выселено без предоставления другого жилого помещения». Автор указывает, что Судебная коллегия обосновала свой вывод ссылкой на статью 23 Закона от 17.10.1937, которая определят порядок предоставления в пользование свободных жилых помещений в домах местных советов и ведомств. О. А. Красавчиков пишет, что «в определениях по делу Байрамова та же Коллегия Верховного суда указала, что «съемщики, правомерно получившие ордера, не могут быть лишены предоставленных им помещений на том лишь основании, что при выдаче им ордеров должностные лица не соблюдали правил распределения жилой площади между гражданами». Так суд еще в 1956 году оценил законность ненормативного акта, чтобы разрешить гражданско-правовой спор.
В порядке искового производства судами разрешаются споры, возникающие из гражданских правоотношений, которые возникают, изменяются или прекращаются в связи с вынесением административных актов, имеющих значение юридических фактов, подмечает А. Т. Боннер. Суд исследует сложный комплекс управленческих и имущественных отношений, пишет А. Т. Боннер, и когда суд не вправе отменить незаконный акт или лишить его юридической силы, суд отказывается принимать его во внимание, для чего не требуется специальной нормы.
Неприменение судом незаконного акта, обеспечивает законную силу судебного решения. Согласно позиции, предложенной М. А. Гурвичем в 1976 году, законность и обоснованность решения обеспечиваются в процессе еще и тем, как организовано в нем исправление государством нарушений, допущенных его органами. Интересной и актуальной видится позиция М. А. Гурвича, согласно которой законная сила судебного решения должна рассматриваться как институт, устраняющий, как правило, возможность нового рассмотрения однажды разрешенного дела как в отношении прав, так и юридических фактов, установленных решением. М. А. Гурвич делает вывод, что законная сила решения – это его неизменяемость.
Вопрос неприменения акта, противоречащего закону, изучался также и в 1985 году В. С. Белых. Ученый пишет, что правом отмены незаконного акта обладают органы хозяйственного руководства (министерства, ведомства, государственные комитеты), что любой вышестоящий орган вправе отменить в пределах своей компетенции акт нижестоящей организации, что восстанавливает нарушенный порядок и защищает права хозяйственных организаций. Автор указывает, что органы арбитража не могут отменить незаконный акт, изданный компетентным органом, однако в силу статьи 19 Закона о государственном арбитраже СССР, статьи 79 Правил рассмотрения хозяйственных споров государственный (а равно и ведомственный) арбитраж отказывает в удовлетворении требований, если они основаны на незаконном акте органа государственного управления. В. С. Белых акцентирует внимание на том, что органы арбитража не всегда последовательно применяют указанные нормы. Автор дает ссылку на инструктивные указания госарбитража СССР от 27.05.1963 №И-I-I8, и указывает, что «органы арбитража вправе (иначе говоря, могут, но не обязаны) отказывать в удовлетворении требований, если они основаны на незаконном акте государственного управления». Автор указывает, что такая позиция госарбитража СССР не соответствует действующему законодательству и не способствует защите прав социалистических организаций от необоснованного вмешательства контролирующих и иных органов хозяйственного руководства. В. С. Белых приводит пример, в котором суд игнорирует незаконный акт, несмотря на заявление ответчика. В архивах госарбитража при Свердловском облисполкоме в деле №4/279-Д 1981 года Союзглавхимнефтекомплект (управление при центральном государственном органе Госснабе СССР, истец в деле) обратилось в суд с требованием заключить договора на поставку реактора глубокой регенерации на основании наряда, выданного истцом (сегодня такой наряд можно было бы отнести к ненормативному правовому акту). Ответчик в деле – производственное объединение «Уралхиммаш» возражал против установления договорных отношений, указывая на то, что наряд выдан со значительной просрочкой. Однако госарбитраж при Свердловском облисполкоме направил запрос истцу относительно того, действительно ли истец отказывается от выданного наряда, на что от истца поступил отрицательный ответ, истец подтвердил плановый акт на поставку реактора. Суд обязал ответчика заключить договор с истцом.
В отношении неприменения индивидуальных правовых актов высказываются также Г.А. Свердлык и Э. Л. Страунинг в 2002 году, авторы полагают, что неприменение акта, противоречащего закону, может носить только вспомогательный характер и не может выступать в качестве самостоятельного требования со стороны заявителя. Такой вывод исследователей согласуется с положениями абзаца 2 статьи 13 ГК РФ. Вопрос о том, является ли неприменение судом ненормативного акта противоречащего закону обязанностью суда, в литературе оставлен без должного внимания, и единой позиции по этому поводу не выработано. Так, Г.А. Свердлык и Э. Л. Страунинг, говоря о неприменении судом акта, используют глагол «может», тем самым оставляя вопрос необходимости оценки акта, на основе которого строится решение по делу, на усмотрение суда.
Согласно позиции И. А. Приходько, изложенной автором в 2005 году в исследованиях связанных с доступностью правосудия, «неприменение нормативного и ненормативного акта (равно как и признание акта недействительным) является способом защиты гражданских прав (статья 12 ГК), которая осуществляется в порядке гражданского судопроизводства, и возникновение вследствие издания акта наряду с гражданско-правовыми отношениями также административно-правовых отношений не дает оснований для вывода, что возникающие здесь споры (в том числе связанные с оценкой правомерности акта) должны рассматриваться не в порядке гражданского судопроизводства. Тем более, что в случае незаконности акта никаких административно-правовых отношений между органом, его издавшим, и лицом, права которого этот акт затрагивает, не возникает вовсе, ибо незаконный акт не может породить иных правовых последствий, кроме последствий, связанных с его недействительностью, в частности, обязанности возместить вред (статья 1069 ГК)».
И. А. Приходько считает, что «суд не вправе применять акт, если он противоречит закону, независимо от наличия требования о признании его недействительным (статья 12 ГК РФ), и если истец заявил требование о возмещении ущерба, причиненного изданием акта, обосновывая свое требование незаконностью акта, суд обязан в мотивировочной части решения дать оценку правомерности акта, хотя требование о признании его недействительным и не заявлялось. Суд не может уклониться от оценки оснований иска, связанных с незаконностью акта, в деле о возмещении вреда, иначе он не сможет законно разрешить дело» . Автор уточняет, что речь идет как о нормативных, так и ненормативных актах.
Со ссылками на труды М. А. Викут, И. А. Приходько подводит итог рассматриваемому вопросу, говоря о том, что безусловным критерием, который может быть положен в основу деления судопроизводства (гражданского или административного) – это спор о праве. Автор указывает, что защита прав лица, нарушенных изданием незаконного акта, осуществляется гражданско-правовыми способами (статья 12, статья 13 ГК РФ), то есть посредством гражданского, а не административного судопроизводства. Как видно, исследователи 21 века занимают отличную позицию от исследователей 20 века, так, например, ранее в работе приводились труды Д. М. Чечота, который утверждал, что не может быть спора о праве в случае обжалования ненормативного акта, а значит, такие вопросы могут рассматриваться только в рамках административного судопроизводства.
В 2013 году в своей дипломной работе М. А. Кумец делает вывод, что неприменение судом акта, противоречащего закону, может противоречить интересам стороны, обратившейся за защитой своего нарушенного (оспоренного) права или охраняемого законом интереса.
Рассуждая о возможности неприменения ненормативного акта за пределами трехмесячного срока, установленного для их обжалования, М. А. Кумец полагает, что оценка законности ненормативных правовых актов должна производиться судом при рассмотрении конкретных дел в рамках косвенного нормоконтроля в силу действия принципа законности, поэтому притязание об оценке судом на соответствие закону акта не подлежит давности. Автор утверждает, что иное означало бы установление давностного регулирования действия принципа законности в деятельности судов, что невозможно исходя из самой природы принципа законности.
С выводом М.А. Кумец о том, что неприменение ненормативного акта, противоречащего закону, не может быть способом защиты, а является элементом законности судебного решения, необходимо согласиться, так как он может быть сделан еще и на том основании, что до закрепления в статье 12 ГК РФ необходимости не применять незаконный ненормативный акт, суды также были обязаны не применять такой незаконный акт. Суды и до закрепления специального положения в ГК РФ осуществляли судебный контроль за законностью.
Проблема выбора судопроизводства в делах со сложным юридическим составом (где суд должен помимо основного требования оценить на соответствие закону ненормативный правовой акт) не может быть разрешена путем разделения заявленного требования на самостоятельные требования и рассматриваться в разных видах судопроизводства, однозначно утверждают С. Ю. Некрасов и Е. С. Усова в статье 2019 года, посвященной неприменению судом акта, противоречащего закону. Авторы утверждают, что, «исходя из смысла пункта 1 Постановления Пленума ВС РФ от 27 сентября 2016 г. № 36использование способа защиты, предусмотренного в абзаце 13 статьи 12 ГК РФ, возможно в том случае, если нормативные правовые и ненормативные правовые акты порождают гражданские права и обязанности». В таком случае, если ненормативный правовой акт не порождает гражданских прав и обязанностей, то необходимо оспаривать такие акты в порядке административного судопроизводства. Если применение акта повлекло возникновение, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей, то такие споры рассматриваются в порядке искового производства. Авторы делают вывод, что суд вправе не применять ненормативный правовой акт только тогда, когда оценка такого акта относится к его компетенции, однако не раскрывают то, каким образом компетенция суда может повлиять на разрешение проблемы выбора судопроизводства. Возможно, авторы имели ввиду, что суд может не применить не любой ненормативный акт, а только тот, что относится к рассматриваемому споры и на основании которого возникли спорные правоотношения, которые в зависимости от компетенции суда рассматриваются либо в административном судопроизводстве, либо в исковом. С другой стороны речь может идти о том, что только компетентный суд, то есть суд, который вообще может рассматривать подобные вопросы в рамках административного судопроизводства, может рассмотреть их и в рамках гражданского (например, арбитражный суд не может в гражданском споре не применить тот акт, проверка которого возложена на Суд по интеллектуальным правам, однако может проверить в гражданском споре акт налогового органа, так как признание незаконными акта налогового органа происходит в арбитражном суде).
С. Ю. Некрасов и Е. С. Усова в своей статье указывают, что истечение срок на обжалование ненормативного правового акта не приводит к выводу о законности такого акта. Авторы утверждают, что право на неприменение ненормативного правового акта, противоречащего закону, существенно отличает такой способ защиты гражданских прав от признания такого акта недействительным. Однако авторами не указывается, в чем заключается такое существенное отличие.
Е. А. Фетисова в научной статье 2019 года обращает внимание на то, что процессуальный механизм реализации права зависит от того, какой способ защиты избрали стороны: сторона спора должна заявить о необходимости неприменения индивидуального правового акта или же суд в целях неприменения акта, противоречащего закону, должен указать, что такой акт не подлежит применению независимо от заявления сторон по делу.
По вопросу о возможности защищаться таким способом, как заявление о неприменении ненормативного акта, органом, издавшим такой акт, Е. А. Фетисова придерживается следующей позиции: «исторически неприменение противоречащего закону акта было предназначено для защиты прав граждан в конфликтах с публичной властью, но теперь, как видно из судебной практики, не исключено неприменение судом противоречащего закону акта в пользу издавшего такой акт органа». В своей научной работе Е. А. Фетисова показывает причины необоснованности такого подхода, среди которых автор называет следующие: распределение бремени доказывания при заявлении о признании ненормативного акта незаконным, государственный орган должен доказать законность своего акта, с точки зрения такого распределения приоритет отдается правам граждан, и орган власти должен быть лишен права ссылаться на незаконность своего акта и нести негативные последствия собственного правонарушения; защита субъективных прав не предполагает использование абзаца 13 статьи 12 ГК РФ как средства защиты органа власти против частного лица в спорах о правах, возникших на основании правового акта, из законности которого исходило такое лицо.
Автор-современник Д. В. Тютин , исследуя вопросы, связанные с налоговыми правоотношениями в 2020 году, также обращается к вопросу о неприменении судом акта, противоречащего закону. Автор указывает, что выводы суда или сторон в деле о том, что необходимо обратиться с другим способом защиты, а именно с требованием об оспаривании акта в порядке АПК РФ, противоречит праву сторон выбирать способы защиты, которые ему предоставлен. Такой вывод поддерживается судебной практикой. Д. В. Тютин занимает следующую позицию: «ограниченные сроки на обжалование ненормативных правовых актов, а также обязательное административное досудебное обжалование при использовании данного способа защиты прав никакого значения не имеют, поскольку процедура обжалования не применяется. Для предъявления суду возражений вообще не требуется предварительного обжалования и признания недействительным какого-либо ненормативного акта».
Анализ литературы показал, что необходимость неприменения ненормативного акта, противоречащего закону, влияющего на права лица, обратившегося за защитой, возникала еще до принятия статьи 120 Конституции РФ, и суды еще в 1950-х годах отказывали в удовлетворении требований заявителя, если их требование было основано на незаконном ненормативном акте. Исследователи середины 20 века утверждают, что обжалование актов должно происходить исключительно в административной процедуре, однако речь идет именно о признании актов недействительными, исключении их из числа юридических фактов, а не о том, чтобы ограничить суд в возможности не применять ненормативный акт без специальной процедуры обжалования. Наоборот, неприменения ненормативного акта в конкретном деле – обеспечивает законность. Авторы 21 века не отрицают необходимость неприменения судом ненормативного акта, однако не придерживаются единой позиции о том, как должно быть обосновано такое неприменение: как способ защиты права или же как требование соблюдать законность при разрешении каждого дела. Приоритет исследователей отдается вопросу разрешения проблемы выбора судопроизводства, возможности неприменения ненормативного акта за пределами сроков на обжалование таких актов в порядке административной процедуры, действия ненормативного акта в случае его неприменения судом: акт не применяется только в конкретном деле или должен быть неприменим вообще, становится недействительным.
Обратимся к судебной практике для того, чтобы проанализировать, как суды применяют абзац 13 статьи 12 ГК РФ. Примечательно то, что в некоторых делах встречается практически дословное цитирование позиции, отраженной в комментариях к ГК РФ, которые были исследованы ранее в настоящей работе, а также что в литературе рассматривались те вопросы, которые становились актуальными в судебной практике.
В пункте 21 постановления Пленума ВАС РФ от 20.02.1998 №8 «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» (далее – постановление Пленума ВАС РФ от 20.02.1998 №8), содержалось следующее: «при разрешении исков об истребовании имущества из чужого незаконного владения, заявленных лицами, титул собственника которых основан на … акте государственного органа либо органа муниципального самоуправления, противоречащем законодательству, арбитражный суд вправе … не применять акт указанного органа (абзац 12 статьи 12 ГК РФ) независимо от того, предъявлялись ли требования о признании… акта недействительными».
В 2003 году податель кассационной жалобы в деле, рассматриваемом ФАС Московского округа, указывал, что суды нижестоящих инстанций вышли за пределы исковых требований и признали не соответствующими законодательству и не имеющими юридической силы ненормативные акты органов государственной власти. Заслуживает внимания аргумент подателя жалобы о том, что в нарушение статьи 13 ГК РФ суд лишил органы, вынесшие указанные акты, возможности защитить их в установленном порядке, в частности, применить срок исковой давности. Суд кассационной инстанции на аргументы подателя жалобы ответил следующее: принимая решение об удовлетворении иска, суд не применил, как противоречащие закону, ненормативные правовые акты. Неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону, является в соответствии с абзацем 11 статьи 12 ГК РФ одним из способов защиты гражданских прав. Примечательным в этом деле является также тот факт, что суд первой инстанции указал, что, так как самостоятельно ненормативные акты не оспаривались, суд не может их не применить в деле, апелляционная и кассационная инстанция не согласились с таким выводом суда.
В пункте 2 постановления Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 №11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства» (далее – постановление Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 №11) указывается, что ненормативные акты, полномочных органов о предоставлении земельных участков на праве постоянного (бессрочного пользования) нарушающие положения ЗК РФ, установленные в рассматриваемом пункте, должны признаваться недействительными в силу статьи 13 ГК РФ либо не подлежащими применению в соответствие со статьей 12 ГК РФ как противоречащее закону.
В пункте 1 постановления Пленума ВС РФ от 18.12.2007 №65 дано разъяснение, что согласно действующему законодательству налогоплательщик, обращаясь в суд за защитой своего права на возмещение НДС, вправе предъявить как требование неимущественного характера, об оспаривании решения налогового органа, так и имущественного характера – о возмещении суммы НДС. «В случае, если налогоплательщиком предъявлены в суд одновременно оба требования и по требованию неимущественного характера пропущен срок…суд обязан рассмотреть по существу требование имущественного характера, поскольку применительно к пункту 3 статьи 79 Налогового кодекса РФ такое требование может быть предъявлено в суд в течение трех лет считая со дня, когда налогоплательщик узнал или должен был узнать о нарушении своего права на возмещение НДС».
В 2007 году в другом деле ФАС Московского округа посчитал, что заявитель не может ссылаться на обязанность суда не применять ненормативный правовой акт, противоречащий закону или нормативному правовому акту, в силу статьи 12 ГК РФ, так как на момент рассмотрения такой ненормативный правовой акт уже исполнен, фактические и правовые последствия его принятия наступили. Также одним из аргументов суда в отказе требований заявителя был тот факт, что заявитель не оспорил ненормативный правовой акт и не признал такой акт недействительным.
Также в 2007 году ФАС Московского округа отклонил довод заявителя о том, что решение Совета народных депутатов 1991 года не подлежит применению как ненормативный правовой акт, противоречащий закону, так как такое решение было издано до введения в действие положений статьи 12 ГК РФ о неприменении судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону.
В деле № А60-3319/2008, рассматриваемом в Уральском округе в 2008 году, нет единообразия в толковании статьи 12 ГК РФ. Суд первой инстанции указал, что ненормативный акт должен быть оспорен в самостоятельной процедуре. Семнадцатый арбитражный апелляционный суд, отменяя решение, признает такой ненормативный акт незаконным, не соответствующим Земельному кодексу РФ и дает ссылку на абзац 12 статьи 12 ГК РФ и считает, что акт не подлежит применению в деле. Кассационный суд соглашается с судом первой инстанции и ставит окончательную точку в споре, делая вывод, что если акт не был оспорен, то оснований не применять ненормативный правовой акт у суда нет.
При этом Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в 2007 году для того, чтобы обосновать законность неприменения ненормативного акта, сослался на пункт 12 статьи 12 ГК РФ и на пункт 21 постановления Пленума ВАС РФ от 25.02.1998 № 8. В рассматриваемом деле суд установил факт нарушения порядка получения лицензии, ввиду чего такая лицензия признана не соответствующей Закону «О недрах» и не была принята во внимание, на основании такой лицензии не возникли надлежащим образом права на использование участка недр.
В 2008 году арбитражный суд Республики Карелия отклонил ссылку на пункт 21 постановления Пленума ВАС РФ от 25.02.1998 № 8, указывая на то, что иск основан на притязаниях собственника имущества. Тринадцатый арбитражный апелляционный суд не согласился с таким выводом суда первой инстанции и указал, что исходя из буквального смысла абзаца 12 статьи 12 ГК РФ, право суда не применять противоречащий закону акт, не обусловлено обязательным использованием иного способа защиты, равно как и конкретным кругом правоотношений. Суд указал, что участники гражданских правоотношений свободны в выборе способов защиты и могут избрать как обращение в суд с требованием о признании недействительным ненормативного акта, так и ссылку на неприменение акта, не соответствующего закону. Идентичный вывод сделан в 2009 году в постановлении Двенадцатого арбитражного апелляционного суда., а также в 2014 году Ставропольским краевым судом
В 2008 году Шестнадцатым арбитражным апелляционным судом поддержана позиция Семнадцатого арбитражного апелляционного суда. Суд указывает, что администрация не могла передать спорный участок в собственность без проведения торгов, в связи с чем в силу статьи 12 ГК РФ, не может быть принято в качестве основания для регистрации права постановление администрации (в рассматриваемом деле оспаривалась зарегистрированное право собственности на земельный участок). Общество, чье право собственности оспаривалось, заявило о пропуске трехмесячного срока на обжалование постановления администрации, установленного в статье 198 АПК РФ, в связи с чем суд не мог не применять ненормативный правовой акт. Судом отклонено заявление Общества о пропуске срока, решение суда обосновано тем, что в данном случае прокурором оспаривалось право собственности на земельный участок, то есть спор возник из гражданских правоотношений, поэтому положения главы 24 АПК РФ на данный спор не распространяются. Судом сделана попытка обосновать право суда не применить ненормативный акт за пределами трехмесячного срока, установленного в статье 198 АПК, указанием на то, что срок в статье 198 АПК РФ является процессуальным и в силу статьи 117 АПК РФ подлежит восстановлению по ходатайству лица, участвующего в деле. Судом не разъясняется каким образом право восстановления срока по ходатайству лица, участвующего в деле, которое не заявлялось в рассматриваемом споре, влияет на возможность не применять судом ненормативный правовой акт за пределами трех месяцев.
Седьмой арбитражный апелляционный суд в 2008 году признал обоснованным отказ суда первой инстанции в неприменении ненормативных актов, руководствуясь тем, что распоряжения администрации являются действующими, доказательств обратного не представлено. Суд указал, что доказательств несоответствия указанных распоряжений земельному законодательству и нарушения прав ответчика в материалы дела не представлены. Указанный вывод свидетельствует о том, что в рамках гражданско-правового спора бремя доказывания незаконности акта лежит на том лице, которое заявило о необходимости не применять такой акт в деле. Ссылка на абзац 12 статьи 12 ГК РФ судом отклонена как необоснованная.
В деле № А10-3333/07-22 в 2008 году Арбитражный суд Республики Бурятия счел возможным не применять свидетельство на товарный знак, распространив на индивидуальный акт положения абзаца 12 статьи 12 ГК РФ, так как наименование «Байкал» не подлежит регистрации в качестве товарного знака обозначений, тождественных или сходных до степени смешения с официальными наименованиями и изображениями. Суд кассационной инстанции отменил такое решение суда первой инстанции, указав на то, что правовая охрана товарного знака в порядке, установленном главой 6 Закона о товарных знаках не прекращена, предметом требования являлась законность решения и предписания антимонопольного органа, а не признание незаконным товарного знака.
Восьмой арбитражный суд в нескольких постановлениях 2008, 2009 года дает токование абзацу 12 статьи 12 ГК РФ, такое толкование поддерживает ВАС РФ в 2009 году. Суд указывает, что в абзаце 12 статьи 12 ГК РФ под актом следует понимать как нормативный, так и ненормативный (индивидуальный) акт, адресованный конкретному лицу или группе лиц, однако если нормативный акт суд может не применить в ходе рассмотрения дела, то для неприменения индивидуального акта требуется специальная процедура. Такое толкование абзаца 12 статьи 12 ГК РФ обосновывается следующим: «Основой для закрепления данного способа защиты в поименованной выше статье является статья 120 Конституции РФ, предусматривающая обязанность суда, установившего несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимать решение в соответствии с законом. Это правило конкретизировано в статье 13 АПК РФ, согласно которой арбитражный суд, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного правового акта иному, имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту, в том числе издание его с превышением полномочий, принимает решение в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. При этом неприменение судом такого нормативного правового акта как не соответствующего нормативному правовому акту, имеющему большую правовую силу, не зависит от того, признан ли он недействующим в установленном порядке. Что касается ненормативных актов, действия (бездействия) государственных органов и органов местного самоуправления, то в случае их противоречия закону лицо, чьи гражданские права нарушены, должно избрать иной способ защиты. В соответствии с общими правилами о подведомственности дел оно может обратиться в суд общей юрисдикции либо в арбитражный суд с заявлением об оспаривании ненормативного акта, действия (бездействия) в порядке статьи 254 ГПК РФ или статьи 198 АПК РФ».
В 2009 году Шестнадцатый арбитражный суд в деле № А63-15102/08-С6-21 установил, что суд первой инстанции правомерно не применил ненормативный акт (постановление главы Ставрополя о резервировании земельного участка для муниципальных нужд), руководствуясь абзацем 12 статьи 12 ГК РФ, а также указал, что акт правомерно не применен судом в качестве доказательства невозможности предоставления спорного земельного участка для строительства.
Интересным представляется вывод, сделанный в постановлении ФАС Дальневосточного округа 2010 года: «при исследовании вопроса действительности сделки, для заключения которой в обязательном порядке должен быть принят ненормативный акт, суд вправе дать оценку законности такому ату как одному из доказательств по делу, и в соответствии с абзацем 12 статьи 12 ГК РФ не принять такой акт, в случае его противоречия закону».
ВС РФ в определении от 18.02.2009 со ссылкой на абзац 12 статьи 12 ГК РФ указывает, что при рассмотрении исковых требований о признании права, арбитражный суд не лишен возможности проверять действительность ненормативных актов, принятых публичными органами, в отношении имущества, являющегося предметом спора, если такие акты касаются вопроса принадлежности этого имущества лицам, участвующим в деле.
В постановлении Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.11.2010 указывается, что в статье 13 ГК РФ законодателем установлена презумпция правомерности акта органа местного самоуправления, которая может быть опровергнута только признанием такого акта недействительным в судебном порядке. Суд указывает, что поскольку постановление мэра о делегировании полномочий заказчика по внедрению комплексной системы видеонаблюдения «Безопасный город» не признано недействительным в судебном порядке, а заявителем не приведены доводы об обстоятельствах, обусловливающих в силу абзаца 12 статьи 12 ГК РФ неприменение судом акта, как противоречащего закону, а равно не представлены доказательства их существования, то довод подателя жалобы не свидетельствует о незаконности указанного постановления. В постановлении Десятого арбитражного апелляционного суда в 2015 году сделан аналогичный вывод. Суд указал, что истец может защищаться любым доступным способом, со ссылкой на статьи 9, 12 ГК РФ, не обязательно только оспариванием акта в отдельном процессе, однако в соответствии со статьей 65 АПК РФ должен доказать , почему ненормативный правовой акт является незаконным. Суд отказал истцу в удовлетворении его требований, так как доказательств незаконности акта истцом не было предоставлено.
В постановлении ФАС Волго-Вятского округа 2011 года абзацу 12 статьи 12 ГК РФ дается следующее толкование: «из смысла указанной статьи суду предоставлено право дать правовую оценку ненормативному акту государственного органа, исполнение которого повлекло нарушение прав и законных интересов лица, в том числе постановлению судебного пристава-исполнителя об ограничении владельца ценных бумаг в праве пользования или об отмене ограничения владельца ценных бумаг в праве пользования».
В пункте 4 информационного письма Президиума ВАС РФ от 31.05.2011 №145 приводится пример дела, в котором истец просил признать незаконным отказ органа местного самоуправления в выдаче разрешения на строительство, обязать упомянутый орган выдать разрешение на строительство, взыскать с этого органа денежные средства в качестве возмещения вреда за невыдачу разрешения, при этом заявителем пропущен срок на обжалование ненормативного правового акта. Суд указал, что он отказывает в признании незаконным акта, так как срок пропущен, однако в тоже время пропуск такого срока не является препятствием для оценки судом законности отказа муниципального органа в выдаче разрешения на строительство в целях установления оснований для возмещения вреда, причиненного истцу в результате такого отказа. Тот факт, что истец не обжаловал акт в установленный срок не свидетельствует о его грубой неосторожности и не повлекло увеличения размера вреда.
В постановлении Двенадцатого арбитражного апелляционного суда в 2013 статья 12 ГК РФ применяется в сочетании со статьей 4 АПК РФ, суд указывает, что право выбора способа защиты принадлежит лицу, обратившемуся за такой защитой.
В 2014 году для обоснования неприменения ненормативного правового акта Ставропольский краевой суд использует ссылку на статью 1, 2, 124 ГК РФ, указывая следующее: «руководствуясь основными началами гражданского законодательства, которое основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты (статья 1 ГК РФ), выступая в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами (статьи 2, 124 ГК РФ), истец, как гражданин Российской Федерации и как индивидуальный предприниматель, свободен в выборе способов защиты гражданских прав и может избрать как обращение в суд с требованием о признании недействительным ненормативного акта в порядке статья 13 ГК РФ, глава 25 ГПК РФ, так и ссылку на неприменение акта, не соответствующего закону».
В постановлении ФАС Северо-Кавказского округа от 18.06.2014 по делу № А53-14130/2013, где суды нижестоящих инстанций не дали правовой оценки ненормативному правовому акту указано: если при рассмотрении конкретного дела суд установит, что подлежащий применению акт государственного или иного органа не соответствует закону, то в силу части 2 статьи 120 Конституции Российской Федерации суд обязан принять решение в соответствии с законом, регулирующим данные правоотношения.
После публикации постановления Пленума ВС РФ от 23.06.2015 № 25 суды стали делать ссылку на пункт 9 названного постановления для обоснования правомерности неприменения в конкретном деле ненормативного правового акта. Так, индивидуальный предприниматель обратился с требованием о взыскании убытков, составляющих излишне уплаченную арендную плату по договору аренды земельного участка. Суд первой инстанции отказал индивидуальному предпринимателю в удовлетворении требований. Третий арбитражный апелляционный суд не согласился с судом первой инстанции, указав на то, что основанием для увеличения кадастровой стоимости является постановление администрации города Абакан, которое было впоследствии отменено. Со ссылками на пункт 9 постановления Пленума ВС РФ от 23.06.2015 № 25, абзац 13 статьи 12 ГК РФ, а также указав, что сам по себе факт последующей отмены постановления администрации города Абакан не является препятствием для оценки законности такого постановления, если в период действия такого акта были нарушены (могли быть нарушены) права и законные интересы истца, защищаемые посредством предъявленного индивидуальным предпринимателем иска, суд установил следующее: поскольку увеличение арендной платы было результатом издания администрацией незаконного постановления, то кадастровая стоимость не может быть использована при расчете арендной платы по договору.
В обзоре судебной практики Верховного суда Чувашской Республики в 2016 году закреплен следующий значимый вывод: учитывая, что гражданские права и обязанности возникают, в частности, из актов государственных органов, споры о наличии или отсутствии права, соединенные с требованием о признании незаконным ненормативного акта органа государственной власти, являющегося основанием возникновения или прекращения такого права, подлежат разрешению в порядке гражданского судопроизводства. Следует отметить, что и в 2011, 2014, 2015, 2020 году суды отменяли решения судов нижестоящих инстанций или направляли на новое рассмотрение в связи с тем, что судами не проверены ненормативные правовые акты на соответствие закону, на основании которых возникли гражданские права. В таком случае суды не просто автоматически должны проверить такие ненормативные акты, это входит в их обязанности при осуществлении правосудия.
В постановлении Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда 2016 года делается вывод о том, что в установленный в статье 12 ГК способ защиты права исходя из толкования, данного в пункте 9 постановления Пленума ВС РФ от 23.06.2015 № 25, подразумевает не признание судом акта государственного органа не подлежащим применению, а неприменение самим судом при рассмотрении дела акта государственного органа, противоречащего закону, независимо от признания такого акта недействительным.
В Постановлениях ВС РФ от 01.09.2017 по делу № А56-АД17-17, от 12.01.2018 по делу № 35-АД17-5 сделан вывод, что вопрос о законности и обоснованности представления, содержащего требования прокурора, невыполнение которых вменено лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, подлежит исследованию в рамках рассмотрения административного дела.
В одном из дел, рассматриваемых КС РФ в 2018 году заявитель обратился в суд с требованием признать неконституционным положение абзаца 13 статьи 12 ГК РФ, так как «оно исключает возможность в рамках рассматриваемого земельного спора о границах земельного участка проверить ненормативный правовой акт на соответствие нормативному правовому акту». Заявитель в качестве возражения заявил о таком несоответствии и просил не применять ненормативный правовой акт. КС РФ не нашел оснований для принятия жалобы и со ссылкой на пункт 9 постановление Пленума ВС РФ от 23.06.2015 № 25 указал на то, что «при рассмотрении споров, связанных с защитой гражданских прав, суд не применяет противоречащий закону акт государственного органа или органа местного самоуправления независимо от признания этого акта недействительным». К имеющим значение для разрешения конкретного дела обстоятельства, КС РФ отнес соответствие ненормативного акта действующего в момент его издания земельному законодательству.
В пункте 45 обзора судебной практики ВС РФ №3 (2018) ВС РФ разъясняет, что обращение в суд с имущественным требованием о возврате излишне взысканных таможенных платежей не предполагает соблюдения процедуры установленной в Законе о таможенном регулировании. Во включенном в Обзор случае общество обратилось в суд где взысканием излишне внесенных таможенных платежей, которые возникли в результате проведения таможенным органом контрольных процедур и принятия решения о корректировки таможенной стоимости. ВС РФ, рассматривая дело в качестве кассационной инстанции, указал, что когда взыскание произошло вследствие ошибки, допущенной таможенной службой, возврат производится в приоритетном порядке. Суд аргументирует такой подход ссылкой на Международную конвенцию об упрощении и гармонизации таможенных процедур. ВС РФ также сделал вывод о том, что на плательщика не возлагается обязанность по предварительному обращению в таможенный орган с заявлением об их возврате, поскольку урегулирование вопроса о возврате излишне взысканного налога в административном порядке в этом случае является правом, а не обязанностью плательщика.
Арбитражный суд Московского округа в 2018 году указал, что при выборе конкретного способа защиты, необходимо, в зависимости от характера правоотношений, учитывать вытекает ли спор из гражданских или публичных правоотношений. Необходимо установить на что были направлены фактически требования, если на признание ненормативного акта противоречащим закону, то они должны рассматриваться в порядке главы 24 АПК РФ. Если заявителем не обоснован выбор способа защиты отличный от рассмотрения дела в порядке главы 24 АПК РФ и не предъявлено самостоятельное требование в соответствующем порядке о признании ненормативного акта противоречащим закону, то суд не может удовлетворить такое требование заявителя в порядке гражданских правоотношений. В рассматриваемом деле суд отказал истцу в удовлетворении требования о признании договоров о закреплении долей квот добычи (вылова) действующими, указав на то, что такой способ защиты истцом не обоснован и фактически направлен на оспаривание действий Рыболовства и Комиссии по распределению и закреплению долей квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов, которые подлежат рассмотрению в порядке главы 24 АПК РФ.
Арбитражный суд Поволжского округа в 2018 году раскрыл, что понимается под неприменением судом акта, противоречащего закону: «под использованием упомянутого способа защиты гражданских прав подразумевается, в частности, правомочие суда при рассмотрении спора оценивать законность индивидуального акта государственного органа или органа местного самоуправления, на котором основаны исковые требования или возражения по иску, и не применять незаконный акт».
В качестве основания для признания решения судов нижестоящих инстанций незаконными в одном из дел, рассматриваемых в 2019 году, ответчик настаивал на том, что истцом избран ненадлежащий способ защиты, истцу необходимо было признать недействительным ненормативный правой акт. Однако Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа отказал ответчику со ссылкой на пункт 9 постановления Пленума ВС РФ от 23.06.2015 № 25 , указывая, что суд не применяет противоречащий закону акт независимо от признания этого акта недействительным. Аналогичный вывод сделан Арбитражным судом Восточно-Сибирского округа в 2016 году (в отношении постановлений о предоставлении гражданину в собственность путем выкупа земельных участков из земель населенных пунктов для сельскохозяйственного назначения), Арбитражным судом Поволжского округа (ненормативным актом, изменившим вид разрешенного использования земельного участка, нарушен порядок предоставления земельного участка под жилищное строительство), а также в других делах в 2017, 2019, 2020, 2021.
В одном из решений арбитражный суд Поволжского округа в 2019 году отметил, что отказ в удовлетворении заявления о признании недействительным разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции в связи с пропуском процессуального срока (речь идет о трехмесячном сроке), не лишает заявителя возможности приводить доводы о нарушениях закона, допущенных при вынесении данного ненормативного правового акта, при рассмотрении судами в рамках иных требований, в соответствии с положениями абзаца 13 статьи 12 ГК РФ, а также разъяснениями, изложенными в абзаце 4 пункта 9 постановления Пленума ВС РФ от 23.06.2015 № 25. Аналогичные выводы сделаны также в постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 02.07.2019 № Ф06-48432/2019 по делу № А06-7993/2018. Суды в ряде дел, как в 2010, 2011 году так и в 2020 отклонили доводы сторон по делу о том что ненормативный акт должен был быть обжалован в отдельном порядке, а суд неправомерно не применил ненормативный акт.
В кассационной инстанции суды в 2005, 2012, 2016, 2018, 2020, проверяя решения нижестоящих судов делают вывод о том, что суды правомерно проверили ненормативный правовой акт на соответствие закону и оставляют решения без изменения, а жалобы заявителей без удовлетворения.
Суд апелляционной инстанции Свердловской области делает следующий вывод, со ссылкой на пункт 9 постановления Пленума ВС РФ от 23.06.2015 № 25: установление факта ошибки при принятии ненормативного правового акта не требуется оспаривания ненормативных актов органа местного самоуправления в рамках административного судопроизводства с соблюдением установленных сроков обжалования.
В 2021 году Двадцать первый арбитражный апелляционный суд со ссылкой на статью 71 АПК РФ о свободной оценке доказательств судом, а также на абзац 13 статьи 12 ГК РФ, пункт 9 постановления Пленума ВС РФ от 23.06.2015 № 25 указал, что суд вправе дать оценку ненормативного акта, как одного из доказательств по делу, свидетельствующих о наличии или отсутствии законных оснований для возникновения правоотношений, являющихся предметом рассмотрения конкретного спора. Для реализации указанного способа защиты судом должна быть дана оценка такому акту на предмет его соответствия закону вне зависимости от того, заявлялось ли заинтересованным лицом требование о признании этого акта недействительным в порядке главы 24 АПК РФ. Также в обоснование своего права не применять ненормативный правовой акт в деле суд дал ссылку на аналогичную правовую позицию ВС РФ от 04.02.2016 № 308-КГ15-13732. Необходимо отметить, что в определении ВС РФ, на которое дана ссылка, обстоятельства дела существенно отличались, кроме того речь в определении ВС РФ шла о неприменении нормативного правового акта (административного регламента).
В постановлении Двадцать первого арбитражного апелляционного суда 2021 года указывается, что при рассмотрении по существу искового требования о признании отсутствующим права собственности, суд вправе давать оценку законности ненормативных правовых актов, послуживших основанием для возникновения этого спорного права. В обосновании такого вывода суд приводит ссылки на постановление Президиума ВАС РФ от 25.12.2012 № 10288/12 по делу № А11-8533/2010, абзац 4 пункта 9 постановления Пленума ВС РФ от 23.06.2015 № 25, а также ссылкой на определение ВС РФ от 11.04.2019 по делу № А83-1792/2015.
В судебной практике при рассмотрении дел о признании «последующего» ненормативного акта недействительным, суды руководствовались абзацем 13 статьи 12 ГК РФ и признавали нарушающими закон и «предшествующий» ненормативный акт, принятие которого повлекло принятие последующего незаконного акта. Такая практика встречается как в 2005, 2011, 2017 так и в 2021 году при оспаривании постановления пристава, отказа в выдаче лицензии на алкоголь, решений кадастровых органов и другое.
Из проанализированных дел видно, что суды прошли путь он непризнания такого способа защиты, как неприменение ненормативного акта, противоречащего закону, до признания того, что ненормативный акт, противоречащий закону должен быть не применен в конкретном деле, если он является основанием возникновения гражданско-правовых отношений, или влияет на решение о признании нормативного или ненормативного акта недействительным. В судебной практике сложилось единое мнение в отношении того, что суд должен игнорировать специальный срок на обжалование ненормативного акта, если стоит необходимость не применить такой ненормативный акт для правильного разрешения дела. Вопрос конкуренции судопроизводств в случаях, когда необходимо признать ненормативный акт недействительным, если он является основанием для возникновения права, в отношении которого разрешается спор, в судебной практике разрешён в пользу такого права: если для разрешения гражданско-правового спора необходимо установить несоответствие ненормативного акта государственного органа закону, то суд не лишен такой возможности, необходимости оспаривать акт в административном порядке нет. Тем не менее суд должен установить на что направлено фактическое требование истца, не скрывается ли за ним признание ненормативного акта недействительным, как основной способ защиты.
Однако, анализ судебной практики показал, что нет единого подхода к тому, как именно следует обосновать необходимость неприменения ненормативного акта в деле. Не смотря на то, что во всех решениях присутствует ссылка на абзац 13 статьи 12 ГК РФ, однако такая ссылка не редко является лишь формальностью, дополнительным подтверждением позиции о необходимости не применить ненормативный акт. В судебной практике встречаются такие обоснования неприменения ненормативного акта, как ссылка на часть 2 статьи 120 Конституции РФ, указывается, что неприменение акта – это правомочие суда при рассмотрении спора оценивать законность, ссылкой на обязанность суда оценить ненормативный акт, как одно из доказательств по делу, так и ссылкой на постановление Пленума ВС РФ от 23.06.2015 №25, в таких случаях в решениях указывается, что суд не применяет противоречащий закону акт, независимо от признания такого акта незаконным (подобные обоснования встречались и до принятия постановления Пленума ВС РФ от 23.06.2015 №25), а также встречается обоснование, согласно которому, лицо, обратившееся за защитой в суд, вправе выбирать способ защиты, поэтому если оно избрало не обжалование ненормативного акта, а один из способов, предусмотренный статьей 12 ГК РФ в сочетании с абзацем 13 статьи 12 ГК РФ, суд не может игнорировать такой выбор заинтересованного лица.
Исходя из анализа научных исследований 20 и 21 века, судебной практики в различных регионах России с 2000 по 2021 год, в рамках исследуемой темы возникает большое количество вопросов ответы на которые не даны ни в литературе, ни в судебной практике. Некоторые вопросы косвенно затрагивались в трудах исследователей гражданского права и процессуального права, однако обоснованные ответы, на них, которые могли бы стать основой для использования правоприменителей, с нашей точки зрения, выработаны не были. Такой вывод основан на том, что исследователями вопроса возможности неприменения ненормативного правового акта не выработан единый подход к этому вопросу, а обоснование дается на столько разнообразное, что один подход не входит в конкуренцию с другим, кроме того исследователи разных временных периодов не развивают вопросы, выработанные до их исследования, а рассуждают на совершенно новую тему (в один период обсуждалась проблема выбора судопроизводства, в другой вопрос пропуска трехмесячного срока на обжалования при неприменении акта в конкретном деле, в более ранних периодах больший интерес представлял вопрос разграничения компетенции суда и административных органов, правомерности неприменения ненормативного акта без использования специальной процедуры и др.).
Видится, что для дальнейшего детального исследования могли бы быть рассмотрены более подробно следующие вопросы:
• неприменение ненормативного акта является способом защиты права или же реализацией правосудия судом на основании принципа законности?
• является ли обязанностью суда неприменение ненормативного акта, противоречащего закону, или суд может не применить такой акт только в том случае, если было заявление от сторон о необходимости неприменения ненормативного акта, противоречащего закону?
• может ли суд не применить ненормативный акт, противоречащий закону тогда, когда о таком неприменении заявляет сторона, которая издала соответствующий ненормативный акт?
• в какой процессуальной форме должен реализоваться такой способ защиты, как неприменение судом акта, противоречащего закону: путем выставления возражений, встречного иска, самостоятельного иска?
• что понимается под неприменением ненормативного правого акта: неприменение его в рассматриваемом судом деле и лишение силы только для лиц, участвующих в деле, или неприменение такого акта вообще, то есть фактически признание его недействительным?
• не нарушаются ли права третьих лиц, при неприменении в конкретном деле судом ненормативного правового акта?
• необходимо ли участие в деле органа, издавшего ненормативный акт, законность которого изучается судом?
• правомерно ли неприменение судом ненормативного акта без признания такого ненормативного акта незаконным по специальным процедурам, установленным для признания таких актов незаконными?
• правомерно ли неприменение судом ненормативного акта за пределами срока, установленного для обжалования таких актов в рамках специальных процедур?
• какая природа у срока на обжалование ненормативного правового акта, как это отражается на использование такого способа защиты, как неприменение судом ненормативного акта, противоречащего закону?
• какое обоснование суда будет считаться достаточным для того, чтобы считать акт неприменимым в конкретном деле?
• достаточно ли у суда, рассматривающего в порядке гражданского, арбитражного судопроизводства компетенции для признания ненормативного правового акта не подлежащим применению по спорам связанным с интеллектуальными правами, по вопросам рассматриваемы антимонопольной службой и др.?
• как должно распределяться бремя доказывание в случае использования заявителем такого способа защиты как неприменение ненормативного правового акта, противоречащего закону?
• при рассмотрении заявления о признании ненормативного правового акта заявитель выплачивает государственную пошлину, должно ли лицо, которое заявляет о неприменении ненормативного правового акта оплатить государственную пошлину, как за самостоятельное неимущественное требование?
Большинство из изложенных вопросов, как было показано в настоящей главе не нашли своего ответов ни в законе, ни в доктрине, ни в судебной практики. Объем настоящей работы не позволяет ответить на все изложенные вопросы. В второй главе мы попытаемся найти ответ на следующий вопрос: неприменение ненормативного акта является способом защиты права или же реализацией правосудия судом на основании принципа законности?