Правовое регулирование застройки территории лечебно-оздоровительных местностей и курортов

Распространение пандемии коронавириуса весной 2020 года привлекло повышенное внимание граждан Российской Федерации к отечественным курортам. В курортный сезон, после закрытия границ Турции, Греции и т.пр. Сочи, Крым, Минеральные воды столкнулись с большим наплывом туристов.
В этой связи перед местными властями и застройщиками закономерно встали вопросы строительства новых объектов рекреационного назначения, курортной инфраструктуры, для удовлетворения повысившегося спроса.
В то же время необходимо с сожалением констатировать, что сам по себе вопрос осуществления застройки на территориях курортов, хотя и самым прямым образом связан с их устойчивым развитием и, соответственно, экономикой региона, не получил надлежащего регулирования, которое бы с одной стороны обеспечивало интересы потребителей, а с другой защищало от загрязнения, истощения и пр. ресурсы самого курорта.
При этом необходимо учитывать, что курорты и лечебно-оздоровительные местности не существуют в вакууме, а располагаются по большей части в рамках исторически-сложившихся населенных пунктов, что налагает на законодателя необходимость также учитывать интересы местного населения, его плотность и потребности.
Таким образом, пересечение требований по защите уникальной местности, ее максимально эффективного использования и при этом учет интересов частных лиц делает задачу регулирования застройки данной категории территорий особенно сложной.
Тем более непросто разрешить этот вопрос и потому, что само по себе существующее законодательство не предлагает правоприменителям не только сколько-нибудь исчерпывающего регулирования, но и внятного понятийного аппарата, хотя бы рекомендательной документации по планированию строительства, которые бы отражали специфику охраны и использования природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов.
Так, например, уже упомянутый термин «курортная инфраструктура» хотя и прочно вошел в обиход и имеет прямое отношение к устойчивому развитию курортов, но до настоящего времени не имеет легального определения. Также в специализированной литературе, а также в проектах документов стратегического планирования появляется такой термин как «курортные кластеры», который также требуют внятной юридической дефиниции.
Что же касается непосредственного регулирования использования и охраны территорий курортов, то обращает на себя внимание несовершенство и невзаимосвязанность градостроительного законодательства и законодательства в сфере курортной деятельности.
С одной стороны, правовое регулирование градостроительной деятельности осуществляется в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, градостроительными актами субъектов и муниципальных образований, а также отдельными нормами федеральных законов, устанавливающих дополнительные требования в отношении правового режима отдельных территорий. Очевидно, что применительно к курортам таким актом является Федеральный закон от 23.02.1995 N 26-ФЗ “О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах”.
Кроме того, в случаях фактического нахождения курорта на территории городского округа, поселения, осуществление строительства должно осуществлять в данных границах с учетом местной градостроительной документации в порядке, установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации, а за пределами таких границ – с учетом правового режима соответствующих земель исходя из их категории и вида разрешенного использования.
При этом до настоящего времени каких-либо особых правил застройки для территорий курортов в законодательстве не существует ни в профильном законе, ни в Градостроительном кодексе Российской Федерации (за исключением ч. 5 ст. 36 указанного закона) весьма общего содержания. Кроме того, отдельные нормы, имеющие отношение к предмету исследования (н-р, п. 7 Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения 1996 г.) являются по сути анахронизмами и требуют приведения в соответствие с действующим законодательством.
Таким образом, действующим законодательством не предусмотрено фактических особенностей осуществления градостроительной деятельности на территориях курортов, а также средств контроля за деятельностью органов власти в сфере градостроительной деятельности на территории курортов, регулирующих их застройку.
Единственный нормативный градостроительный документ, пусть и местного значения, в котором могут быть реализованы ограничения строительства, связанные с правовым режимом курортов, являются Правила землепользования застройки, что явно не является достаточным.
При таких обстоятельствах, данное исследование посвящено вопросу комплексного анализа существующих проблем, как связанных с недостаточными нормативным регулированием, так и недобросовестным поведением сторон участников строительной деятельности, при осуществлении строительства на территории курортов, прежде всего, расположенным в границах муниципальных образований.
Актуальность темы исследования определяется как возросшей в последнее время популярностью российских курортов, так и необходимостью системного устранения пробельности и несовершенства российского законодательства в обозначенной сфере.
Объектом исследования являются отношения, возникающие при осуществлении строительства на территории лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Предмет исследования – процесс осуществления строительства, необходимые и обоснованные ограничения такой деятельности, осуществление устойчивого развития курортов и их инфраструктуры.
Целью работы является исследование самого понятия и целевого назначения курортов и лечебно-оздоровительных местностей, ретроспективная оценка развития правового регулирования, выявление проблем при осуществлении строительства на данных территориях, которые могли бы быть устранены посредством совершенствования законодательной базы.
В соответствии с целью в работе поставлены следующие задачи:
Рассмотрение истории развития правового регулирования охраны и застройки курортов и лечебно-оздоровительных местностей в Российской Федерации;
Определение понятия, статуса и целевого назначения курортов и лечебно-оздоровительных местностей;
Анализ применимого законодательства на предмет оценки полноты существующего регулирования;
Изучение судебной практики для выявление наиболее острых релевантных проблем;
Подготовка рекомендаций по совершенствованию законодательства.
В рамках исследования использованы следующие методы: анализ, а также метод теоретического исследования, системный подход.
В качестве основных источников исследования были использованы научные работы по теме, монографии, нормативно-правовые акты различного уровня, разъяснения органов власти, судебная практика. Необходимо учитывать, что ввиду недостаточного внимания к проблеме со стороны уполномоченных органов круг источников оказался достаточно ограничен. Среди авторов, освещавших тему, представляется необходимым отметить Романову О.А., осветившую проблему недостаточной законодательного регулирования вопроса, а также работу Бабич М.Е., где аналогичным образом освещены проблемы пробельности законодательства.