Проблемы совершенствования законодательства в сфере недропользования

Цели и задачи исследования: Целью настоящей работы является разработка теоретических положений и практических предложений по совершенствованию правового регулирования недропользования, сформулированных на основе анализа состояния действующего законодательства, правоприменительной практики, а также выявление специфики предоставления и освоения участков недр со сложной геологической структурой. В соответствии с указанной целью были поставлены следующие задачи: – проследить основные тенденции развития законодательства о недрах в России и проанализировать правовую природу отношений по предоставлению прав пользования недрами в России; – проанализировать отличительные особенности правового регулирования законодательства о недрах зарубежных стран и выявить соотношение гражданско-правовых и административно-правовых методов регулирования отношений по предоставлению участков недр за рубежом; – выявить практические проблемы, связанные с предоставлением и рациональным использованием участков недр, имеющих сложную структуру; – разработать механизм разделения, объединения участков недр и предоставления земельных участков для целей недропользования для решения практических проблем, возникающих при использовании участков недр со сложной геологической структурой. Выводы, сделанные по результатам исследования: Закон Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (далее – Закон о недрах) вступил в силу 26 лет назад. Авторы разрабатывали его исходя из сложившегося на тот момент положения, но ситуация на рынке недропользования постоянно меняется. Современное российское законодательство практически не учитывает достижения научно-технического прогресса в сфере недропользования. Между тем зарубежный опыт свидетельствует о том, что в экономически развитых странах отношения, возникающие в процессе недропользования, регулируются правовыми нормами отвечающими развитию современных методов и способов разработки месторождений. При исследовании основных тенденций развития законодательства о недрах в России невозможно было не обратиться к теме о гражданско-правовой природе порядка предоставления права пользования недрами, которая в большей степени обусловлена противоречивостью и несовершенством норм Закона о недрах. В работе был сделан однозначный вывод о том, что российская правовая система исходит исключительно из публично-правовых методов регулирования, а все споры в настоящее время существуют лишь в теоретической плоскости и не имеют под собой нормативного обоснования. На сегодняшний день наиболее сложным является регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением и рациональным использованием участков недр со сложным строением. В законодательстве о недрах не предусмотрены особенности установления и изменения границ участков недр, имеющих сложную структуру, а также отсутствует четкий механизм по внесению изменений в лицензию на право пользования недрами. Также актуальной остается проблема оформления прав на земельные участки для целей недропользования. Значительная изменчивость морфологических особенностей строения участков недр, предоставленных в пользование, обуславливает необходимость внедрения таких институтов, как раздел и объединение участков недр. В настоящей работе было проанализировано действующее земельное, лесное, законодательство, а также законодательство в сфере недропользования на предмет возможности разделения и объединения участка недр. На основании проведенного исследования предлагается рассмотреть возможность применения иностранного опыта, а именно внесение изменений в российское законодательство о недрах. Еще одним важным выводом, который был сделан по результатам исследования, является то, что действующее законодательство позволяет установить возможность оформления прав на земельный участок, расположенный над участком недр с отклонением от вертикали. Существующие на сегодняшний день технологии освоения недр позволяют использовать раздельное правовое регулирование земельных отношений и отношений в сфере недропользования в качестве решения проблем оформления недропользователями прав на земельные участки. Таким образом, для создания условий максимально отвечающих рациональному использованию недр и решению ряда практических проблем, встающих перед недропользователем в процессе освоения подземных ресурсов, необходим учет геологических особенностей предоставляемых в пользование участков недр на законодательном уровне.

В России, где добывающая промышленность является ключевой составляющей экономики, для поддержания высокого уровня добычи необходим высокий уровень развития правового регулирования соответствующих отношений. Не смотря на постоянное обновление и изменения действующего Закона о недрах и соответствующих подзаконных актов, нормативно-правовая база остается недостаточно эффективной и требует детальной проработки и уточнения.
На сегодняшний день наиболее сложным является регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением и рациональным использованием участков недр со сложным строением. В законодательстве о недрах не предусмотрены особенности установления и изменения границ участков недр, имеющих сложную структуру, а также отсутствует четкий механизм по внесению изменений в лицензию на право пользования недрами. Эти обстоятельства создают почву для путаницы и неправомерных действий со стороны органов государственной власти и, как следствие, приводят к нарушению прав субъектов предпринимательской деятельности, осуществляющих недропользование.
Также актуальной остается проблема оформления прав на земельные участки для целей недропользования. Однако существующие на сегодняшний день технологии освоения недр позволяют использовать раздельное правовое регулирование земельных отношений и отношений в сфере недропользования в качестве решения указанной проблемы.
Подводя итоги настоящего исследования, хотелось бы обратить внимание на следующие предложения по совершенствованию действующего законодательства о недрах.
Значительная изменчивость морфологических особенностей строения участков недр, предоставленных в пользование, обуславливает необходимость внесения соответствующих изменений в лицензию на право пользования недрами. Между тем, исходя из проведенного анализа действующего законодательства, данный механизм вызывает трудности в правоприменительной практике. В связи с чем, представляется обоснованным проработать следующие нормативные положения:
– более четко определить в Законе о недрах перечень оснований для внесения изменений и дополнений в лицензию на право пользования недрами посредством введения соответствующей нормы;
– конкретизировать правомочие недропользователя по обращению в уполномоченные органы по поводу пересмотра условий лицензии при возникновении обстоятельств, существенно отличающихся от тех, при которых она была предоставлена, а именно: закрепить обязанность государственных органов по установлению обстоятельств, на которые ссылается заявитель и принятию на этом основании решения;
– закрепить в Законе о недрах такое основание для пересмотра условий лицензии как изменение отдельных положений технического проекта или иной проектной документации в связи с технологическими потребности освоения и разработки месторождения;
– дополнить п. 39 Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами исчерпывающим перечнем оснований для отказа во внесении изменений или дополнений в условия лицензии.
Анализ судебной практики позволил сделать вывод о том, что процедура изменения границ участков недр не всегда отграничивается от процедуры исправления технических ошибок в лицензии. Для решения данной проблемы предлагается внести изменения, касающиеся конкретизации признаков технических ошибок в сведениях о границах участков недр. Наиболее эффективным способом решения данного вопроса представляется включение в Административный регламент Федерального агентства по недропользованию по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами порядка исправления технических ошибок в лицензии на пользование недрами.
С помощью отраженного в настоящей работе анализа зарубежного регулирования отношений по недропользованию, современной правоприменительной практики и действующего российского законодательства была выявлена практическая необходимость и правовая возможность введения институтов разделения и объединения участков недр. Ряд государств давно используют указанные правовые конструкции. Представляется, что установление в Законе о недрах таких возможностей позволит хозяйствующим субъектам существенно улучшить показатели добычи подземных ресурсов.
Данные правовые механизмы необходимо закрепить в Законе о недрах, например, посредством введения новых статей «Раздел участка недр» и «Объединение участка недр». При этом необходимо предусмотреть, что объединение или раздел лицензионных участков возможен только при наличии в этом технической потребности и соблюдении принципа рационального использования недр.
Лицензия определяет не только законно выданное право на пользование участком недр, но и экономические условия промышленной разработки месторождения полезного ископаемого, в частности, сроки его ввода в эксплуатацию, финансирование работ. Для того чтобы создать единые условия разработки разных месторождений необходимо получать одну лицензию на все участки недр; в обратном случае, когда требуется применение дифференцированных условий разработки – необходимо получать несколько лицензий. Соответствующее право на переоформление лицензий может быть установлено наряду с правом на раздел и объединение участков недр. При этом также необходимо регламентировать порядок обращения недропользователя за переоформлением лицензии и порядок действий государственных органов, который может быть установлен в Административном регламенте Федерального агентства по недропользованию по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами.
Следовательно, переоформление лицензии станет возможным не только в случае перехода права пользования недрами в соответствии со ст. 17.1., но и в случае раздела или объединения участков недр.
Еще одним направлением, на которое необходимо обратить внимание в целях совершенствования законодательной базы в сфере недропользования и решения острых практических проблем, является предоставление земельного участка, расположенного над предоставленным в пользование участком недр с отклонением от вертикали.
Действующее законодательство не предусматривает предварительного отведения земельных участков, необходимых для целей недропользования. Анализ правоприменительной практики показал, что, не смотря на постепенное улучшение положения пользователей недр при оформлении прав на земельные участки, проблемы практического характера по-прежнему не иссякают.
В системе российского права действует принцип раздельного правового регулирования использования и охраны земель и недр, который во многом и создает проблемы оформления прав на земельные участки при недропользовании. Но, в отличие от ряда государств использующих принцип нераздельного регулирования, в наше законодательство может быть включено положение о предоставлении земельных участков не над участками недр, а с отклонением от вертикали. Причем такой опыт уже имеется в Республике Казахстан.
В российском законодательстве о недрах не установлено запретов на расположение подобным образом земельных участков и участков недр, однако и случаев применения такой схемы не наблюдается. Соответственно, возможно закрепить такой порядок в подзаконных актах, и, в случае возникновения споров между собственников земельного участка и пользователя недр, государственным органам необходимо рекомендовать применение указанного механизма.
Таким образом, не смотря на продолжительную и многообразную работу по совершенствованию действующего законодательства о недрах, оно по-прежнему отстает от практических возможностей хозяйствующих субъектов. В сложившейся ситуации целесообразным будет внесение таких изменений, которые бы позволяли учитывать геологические особенности участков недр, имеющих сложную структуру.

1. Нормативно-правовые акты и иные официальные документы Российской Федерации
1.1. Действующие нормативно-правовые акты и иные официальные документы:
1.1.1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) [Электронный ресурс]: фед. закон от 30 нояб. 1994 г. № 51-ФЗ // Собр. законодательства. – 1994. – № 32. – Ст. 3301 (в ред. от 29 дек. 2017 г.). – СПС «Консультант Плюс»;
1.1.2. Земельный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс]: фед. закон от 25 окт. 2001 г. № 136-ФЗ // Собр. законодательства. – 2001. -№ 44. – Ст. 4147. (в ред. от 21 июля 2014 г.). – СПС «Консультант Плюс»;
1.1.3. Лесной кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс]: фед. закон от 04 дек. 2006 г. № 200- ФЗ // Собр. законодательства. – 2006. – № 50. – Ст. 5278 (в ред. 29 дек. 2017 г.). – правовой системы: СПС «Консультант Плюс»;
1.1.5. О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части приведения их в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации [Электронный ресурс]: фед. закон от 26 июня 2007 г. № 118-ФЗ // Собр. законодательства. – 2007. – № 27. – Ст. 3213 (в ред. от 03 июля 2016 г.). – СПС «Консультант Плюс»;
1.1.6. О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации [Электронный ресурс]: фед. закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ // Собр. законодательства. – 2014. – № 26. – Ст. 3377 (в ред. от 31 дек. 2017 г.). – СПС «Консультант Плюс»;
1.1.7. О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации [Электронный ресурс]: фед. закон от 22 авг. 2004 г. № 122-ФЗ // Собр. законодательства Росс. Федерации. – 2004. – №35. – Ст. 3607. – СПС «Консультант Плюс».
1.1.8. О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации [Электронный ресурс]: фед. закон от 31 дек. 2014 г. № 499-ФЗ // Собр. законод. – 2015. – № 1. – Ст. 52. (в ред. от 29 июля 2017 г.). – СПС «Консультант Плюс»;
1.1.9. О внесении изменений в Положение об установлении и изменении границ участков недр, предоставленных в пользование [Электронный ресурс]: постановление Правительства Рос. Федерации от 18 мая 2017 г. № 595 // Собр. законодательства – 2017. – № 22. – Ст. 3153. – СПС «Консультант Плюс»;
1.1.10. О недрах [Электронный ресурс]: закон от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 // Собр. законодательства Росс. Федерации. – 1995. – № 10. – Ст. 823. – (в ред. 30 сент. 2017 г.). – СПС «Консультант Плюс»;
1.1.11. Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр [Электронный ресурс]: приказ Минприроды Рос. Федерации от 29 сен. 2009 г. № 315 // Бюл. норматив.актов фед. органов исполнительной власти. – 2010. – № 10. – СПС «Консультант Плюс»;
1.1.12. Об утверждении классификации запасов и прогнозных твердых полезных ископаемых [Электронный ресурс]: приказ Минприроды Рос. Федерации от 11 янв. 2008 г. № 278 //Бюлл. норматив. актов фед. органов исполнительной власти. – 2007. – № 5. – СПС «Консультант Плюс»;
1.1.13. Об утверждении Положения о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами [Электронный ресурс]: постановление Правительства Рос. Федерации от 03 марта 2010 г. № 118 // Собр. Законодательства. – 2010. – № 10. – Ст. 1100. – СПС «Консультант Плюс»;
1.1.14. Об утверждении Положения об установлении и изменении границ участков недр, предоставленных в пользование [Электронный ресурс]: постановление Правительства Рос. Федерации от 03 мая 2012 г. № 429 // Собр. законодательства Росс. Федерации. – 2012. – № 19. – Ст. – 2445. – СПС «Консультант Плюс»;
1.1.15. Об утверждении Правил подготовки и оформления документов, удостоверяющих уточненные границы горного отвода [Электронный ресурс]: постановление Правительства Рос. Федерации от 29 июля 2015 г. № 770 // Собр. законодательства. – 2015. – № 32. – Ст. 4761. – СПС «Консультант Плюс»;
1.1.16. Об утверждении Правил охраны недр [Электронный ресурс]: постановление Госгортехнадзора Рос. Федерации от 06 июня 2003 г. № 71 // Росс. газета. – 2003. – № 118. – СПС «Консультант Плюс».
1.2. Иные официальные документы органов государственной власти Российской Федерации:
1.2.1. Временные рекомендации к формированию пакета материалов для объявления аукционов на право пользования участками недр, направляемых в Комиссию для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр [Электронный ресурс]: утв. Роснедрами от 16 мая 2006 г. в письме № ПС-06-30/3270. – СПС «Консультант Плюс»;
1.2.2. О границах горных отводов [Электронный ресурс]: письмо Роснедр от 02 дек. 2014 г. № ЕШ-01-29/13650. – СПС «Консультант Плюс»;
1.2.3. Методические указания по технологическому проектированию горнодобывающих предприятий металлургии с подземным способом разработки [Электронный ресурс]: утв. протоколом Роскомметаллургии от 27 янв. 1993 г. № 1 // Спб. АО Гипроруда. – 1993. – СПС «Консультант Плюс».
1.3. Недействующие нормативно-правовые акты и иные официальные документы:
1.3.1. Об утверждении Требований к формированию перечней участков недр, предлагаемых для предоставления в пользование, для разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии [Электронный ресурс]: приказ Роснедр от 01 фев. 2017 г. № 47. – СПС «Консультант Плюс».
1.3.2. О разработке месторождений углеводородов на территории автономного округа [Электронный ресурс]: закон от 26 июня 1998 г. №57-оз (с изм. на 18 сен. 2001 г.) (утрат. силу на основании Закона Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 31 дек. 2004 № 94-оз). – Режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/991001447;
1.3.3. О разработке месторождений углеводородов на территории автономного округа [Электронный ресурс]: закон от 27 февраля 1998 г. №9-ЗАО. – Режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/800100885;
1.3.4. Основы законодательства СССР и союзных республик о недрах [Электронный ресурс]: закон от 9 июля 1975 г. № 1840- IX // Ведомости ВС СССР 1979. – № 39. – Ст. 643. – СПС «Консультант Плюс»;
1.3.5. О нефти и газе [Электронный ресурс]: закон от 22 марта 1999 г. № 90 (в ред. закона Тюм. обл. от 16 марта 2004 г. № 215). – Режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/906605038.
1.4. Проекты нормативных правовых актов и иных официальных документов:
1.4.1. О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» в части замены понятий «договор», «соглашение» и «договорные отношения», имеющих гражданско-правовое значение, на понятие «условия пользования недрами» [Электронный ресурс]: проект фед. закона № 284423-7 // (по состоянию на 12.10.2017). – СПС «Консультант Плюс»;
1.4.2. О недрах [Электронный ресурс]: проект от 17 июня 2005 г. № п/п Код: 187513-4 // «Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности». – Режим доступа: https://asozd2.duma.gov.ru/archiv/a_dz_5.nsf/ByID/E42C640AB9FAA4B3432571BB0057E495&Open Document.
2. Нормативно-правовые акты и иные официальные документы иностранных государств:
2.1. О недрах и недропользовании [Электронный ресурс]: кодекс Республики Казахстан от 27 дек. 2017 г. № 125- VI. – Режим доступа: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31764592#pos=0;0.