Обеспечение качества контрольной деятельности в сфере закупок

Разработаны подходы к развитию и совершенствованию системы
контроля за государственным (муниципальным) заказом в России,
основанные на результатах анализа и систематизации информации о видах
контроля и полномочиях всех контрольных органов в сфере закупок и
используемых ими методов контроля, представленная на рисунке 1.
Контроль за государственным и муниципальным заказом в России
подразделяется на внешний, независимый, который осуществляют
Федеральная антимонопольная служба России, Счетная палата и
контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований, и внутренний, ведомственный, который
осуществляют Федеральное казначейство, органы власти субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований, главные
распорядители бюджетных средств в отношении подведомственных им
учреждений, и сами заказчики в отношении исполнения поставщиками
(подрядчиками, исполнителями) условий заключенных контрактов.
По содержанию деятельности контрольного органа в сфере закупок
государственный (муниципальный) контроль в сфере государственного
(муниципального) заказа подразделяется на антимонопольный, главная
задача которого заключается в обеспечении осуществления конкурсных
процедур с соблюдением принципов рыночной экономики, обеспечивая
свободу конкуренции и интересы различных участников контрактных
отношений, и бюджетный, главная задача которого заключается в
обеспечении эффективности, результативности и целевом расходовании
бюджетных средств.
Передача полномочий от органов власти по различным уровням и
видам или отдельным методам контроля позволит стандартизировать
различные практики и подходы к осуществлению контроля, что, в свою
очередь, будет способствовать повышению качества деятельности
контрольных органов.
Вид контроляВозможность передачи полномочийМетод контроляУровень бюджета бюджетной системы
Рисунок 1 – Система контроля за государственным (муниципальным) заказом
2. Разработана модель качества контрольной деятельности в сфере
закупок, позволяющая обеспечивать качество контрольной деятельности,
учитывая требования (желаемое качество) и удовлетворенность
(воспринятое качество) заинтересованных сторон, а также учитывать
влияние последствий несоблюдения заявленных требований в результате
реализации контрольных мероприятий. Определены заинтересованные
стороны, их потребности и ожидания по результатам контроля за
соблюдением законодательства о контрактной системе в сфере закупок на
основании предложенного автором определения «качества контрольной
деятельности в сфере закупок».
По результатам проведенного анализа существующих научных
подходов к определению категории «качество» и его составляющих,
общепризнанных стандартов в области качества, по мнению автора, под
качеством контрольной деятельности в сфере закупок целесообразно
понимать совокупность характеристик контрольной деятельности,
которые соответствуют установленным требованиям и процедурам
проведения контрольных мероприятий, а также обеспечивают
достоверность, объективность и эффективность результатов
контрольногомероприятиязасоблюдениемтребований
законодательства о контрактной системе в сфере закупок, способных
удовлетворять определённые требования различных заинтересованных
сторон, для достижения целей государственных и муниципальных
закупок и обеспечения социально-экономического развития.
Автором доказывается двойственная природа категории качества
контрольной деятельности в сфере закупок, состоящая в способности
такой деятельности как удовлетворять реальные и потенциальные
потребности заинтересованных сторон, так и предоставлять возможность
потребителям результатов государственных и муниципальных контрактов
оценить собственные ожидания с реализованными возможностями.
Особенно следует остановиться на двуполярности классификации
заинтересованных сторон на внешние и внутренние по отношению к
процессу контроля осуществления государственных и муниципальных
закупок, разработанной автором и представленной в таблице 1.
Двуполярность и одновременно сложность отнесения той или иной
заинтересованной стороны к категории «внутренняя» или «внешняя»
объясняется значительным перечнем объектов государственного
(муниципального) финансового контроля. В зависимости от предмета и
этапа рассмотрения процесса государственных и муниципальных закупок
одни и те же представители будут исполнять различные роли, реализуя
при этом различные ожидания и требования, непосредственным образом
влияющие на качество осуществления закупок.
Таблица 1 – Классификация заинтересованных сторон в области
обеспечения качества контрольной деятельности в сфере закупок
Классификация по отношению к процессу
Заинтересованныеконтроля осуществления государственных и
сторонымуниципальных закупок
ВнутренняяВнешняя
1. ОрганыДаДа
государственной и
муниципальной власти,
уполномоченные на
осуществление контроля в
сфере закупок
2. Государственные иДаДа
муниципальные заказчики
3. Бизнес-сообществоДаДа
(юридические ивыступая в роли исполнителей
физические лица,государственных и
индивидуальныемуниципальных контрактов –
предприниматели)поставщики, подрядчики,
исполнители
4. ИсполнительныеДаДа
органы государственной ивыступая в роли
муниципальной властигосударственных и
муниципальных заказчиков
5. ЗаконодательныеДаДа
органы государственной ивыступая в роли
муниципальной властигосударственных и
муниципальных заказчиков
6. ОбществоНетДа
Основываясь на многокомпонентности заинтересованных сторон и
их требований и ожиданий в области качества контрольной деятельности
в сфере закупок автором с целью повышения эффективности управления
качеством контрольной деятельности в сфере закупок и ее адекватной
оценки разработана модель обеспечения качества контрольной
деятельности в сфере закупок, представленная на рисунке 2.
Рисунок 2 – Модель обеспечения качества контрольной деятельности в сфере закупок
Главным отличием предлагаемой модели обеспечения качества
контрольной деятельности в сфере закупок от признанных на
международном уровне методик и моделей качества услуг, таких как NPS,
метод «таинственного» покупателя, CSI, SERVQUAL, SERVPERF, индекс
лояльности, индекс удовлетворенности потребителей, концепция
«нейтральных зон» и др., является ее ориентация на удовлетворение
требований заинтересованных сторон при выполнении государственных
(муниципальных) функций и основывается на установлении расхождений
в качестве достигнутого результата реализации контрольных мероприятий
и требований (ожидаемого качества) заинтересованных сторон.
3. Разработана комплексная система показателей оценки качества
деятельности органа контроля как с точки зрения общей деятельности,
касающейся всех реализуемых функций органа контроля (планирование,
рассмотрение возражений, применение мер реагирования и пр.), так и
непосредственно детализуя деятельность органа контроля до каждого
конкретного контрольного мероприятия, представленная в таблице 2.
Таблица 2 – Категории показателей оценки качества контрольной
деятельности в сфере закупок
ГруппаНаименованиеДетализация параметров показателя
показателейпоказателя
– применение риск-ориентированного подхода
Показатель
при планировании контрольной деятельности;
«Качество
– соблюдение установленной процедуры
планирования
согласованияиутвержденияплана
контрольной
контрольной деятельности органа контроля;
деятельности»
– и др.
– соблюдение процедуры рассмотрения
Показатель
возражений объекта контроля;
«Качество
-доступностьпроцедурыоспаривания
реализации
результатов контрольной деятельности;
результатов
– вынесение обязательных для исполнения
Группа I.контрольной
представления и предписания органа контроля;
Показатели,деятельности»
– др.
характеризую
Показатель- доступность и ясность норм и правил
щие качество
«Открытость ирегулирования контрольной деятельности;
контрольной
доступность- доступность и ясность результатов
деятельности
информации оконтрольных мероприятий, отчетности органа
деятельностиконтроля;
органа- др.
контроля»
– возможность подачи жалобы, обращения на
Показатель
нарушение законодательства о контрактной
«Качество
системе в сфере закупок с использованием
рассмотрения
дистанционных технологий;
обращений,
– полнота рассмотрения обращений граждан и
жалоб граждан и
организаций;
организаций»
– содержание в письмах гражданам и
организацийответовпосуществу
поставленных проблемных вопросов в их
обращениях и заявлениях;
– и др.
-подготовкапрограммыконтрольного
мероприятия;
– определение и резервирование трудовых и
Показатель
финансовых ресурсов, необходимых для
«Качество
проведенияпланируемогоконтрольного
планирования
мероприятия;
контрольных
– согласование и утверждение программы
мероприятий»
контрольного мероприятия руководителем
органа контроля;
Группа II.
– и др.
Показатели,
– выполнение программы контрольного
характеризуюПоказатель
мероприятия в полном объеме;
щие качество«Качество
– использование соответствующих методов и
контрольныхпроведения
процедур сбора информации;
мероприятийконтрольных
– наличие рабочих документов;
мероприятий»
– и др.
– соответствие содержания и оформления акта
Показательконтрольного мероприятия установленной
«Качествоформе и требованиям;
оформления- отражение в акте контрольного мероприятия
результатовнадлежащим образом выявленных в ходе
контрольныхконтрольного мероприятия нарушений и
мероприятий»недостатков;
– и др.
4. Разработана методика оценки качества контрольной деятельности
в сфере закупок, основывающаяся на квалиметрических методах оценки
качества, позволяющая на основе полученных данных принимать
взвешенные управленческие решения по повышению качества,
эффективности и результативности контрольной деятельности с
обязательным соблюдением требований всех заинтересованных сторон,
исключая какие-либо коррупционные проявления, поступки и решения.
Учитывая, что показатели, включенные в систему показателей
оценки качества контрольной деятельности в сфере закупок, не могут
быть рассчитаны на основе формализованных оценок (использование
математической формулы расчета значения показателя на основе точных
значений эмпирических данных), представляется целесообразным
использование квалиметрических методов оценивания качества по таким
неформализованным показателям.
Автором разработана методика оценки качества контрольной
деятельности в сфере закупок, предполагающая формирование
интегрального показателя качества на основе единичных показателей
качествавнутридвух предложенныхавтором групп
показателей оценивания. Так, каждому показателю присваивается
определённый вес в общей структуре показателей (таблица 3).
Таблица 3 – Веса показателей оценки качества контрольной деятельности
в сфере закупок
ГруппаНаименование показателяВес, λ
показателей
1.1. Показатель «Качество планирования0.1435
контрольной деятельности»
Группа I.
1.2. Показатель «Качество реализации0.1066
Показатели,
результатов контрольной деятельности»
характеризующие
качество1.3. Показатель «Открытость и доступность0.2077
контрольнойинформации о деятельности органа контроля»
деятельности1.4. Показатель «Качество рассмотрения0.18
обращений, жалоб граждан и организаций»
Группа II.2.1. Показатель «Качество планирования0.09724
Показатели,контрольных мероприятий»
характеризующие2.2. Показатель «Качество проведения0.01019
качествоконтрольных мероприятий»
контрольных2.3. Показатель «Качество оформления0.2547
мероприятийрезультатов контрольных мероприятий»
Общая сумма весов показателей, λ1
Для каждого показателя рассчитывается комплексный показатель
качества С, сумма которых и будет представлять собой интегральный
показатель качества контрольной деятельности в сфере закупок Q,
который рассчитывается по следующей формуле:
Q = C1* λ1 + C2*λ2 + C3*λ3 + C4*λ4 + C5*λ5 + C6*λ6 + C7*λ7,
где Q – значение интегрального показателя качества контрольной
деятельности в сфере закупок, баллы;
C1, C2, C3, C4, C5, C6, C7 – значения комплексных показателей
качества контрольной деятельности в сфере закупок для показателей 1 – 7
соответственно, баллы;
λ1, λ2, λ3, λ4, λ5, λ6, λ7 – значения весовых коэффициентов
показателей 1-7 соответственно качества контрольной деятельности в
сфере закупок.
Комплексный показатель качества контрольной деятельности в
сфере закупок C1-С7 для показателей 1-7 соответственно определяется на
основе детализации показателей по набору вопросов, характеризующих
качество контрольной деятельности в сфере закупок в разрезе оценки как
контрольной деятельности в целом, так и каждого проведенного
контрольного мероприятия, отвечать на которые и будут специалисты-
эксперты, и рассчитывается по следующей формуле:

С =∑ ,

гдеC–комплексный показатель качества каждого
конкретного показателя оценки, баллы;
Kx – единичный показатель качества y-вопроса оцениваемого
показателя (оценка эксперта), баллы;
y – количество вопросов, детализированных в оцениваемом
показателе.
5. Предложены методические подходы к цифровой трансформации
государственного финансового контроля с учетом требований современных
тенденций цифровизации экономики, что позволит максимально упростить
процедуры обмена информацией и документами, а также будет способствовать
повышению эффективности дистанционного и автоматизированного контроля.
Представляется целесообразным в качестве развития сферы
цифровизации государственного финансового контроля создание единой
платформы государственного управления (рисунок 3) путем интеграции
действующих информационных систем на федеральном уровне с
региональными и муниципальными, а также доработкой функционала в
части оценки качества деятельности органа государственного
(муниципального) финансового контроля.
Кроме того, с целью повышения мобильности и эффективности
государственного контроля предлагается внедрение инструментов
дистанционного контроля, избегая взаимодействия органа контроля и
объекта контроля, а также разработка мобильных приложений,
автоматизирующих контрольную деятельность.
Платформенное решение повлечет за собой положительный сетевой
эффект, максимально упростив процедуры обмена информацией и
документами между различными органами власти и сократив издержки
всех вовлеченных участников, что подтверждается мировым опытом
внедрения платформенных решений. При этом при создании цифровой
платформы будут устранены «узкие», «слабые» места взаимодействия
органов власти, будут оцифрованы и оптимизированы ключевые процессы
и процедуры, включая осуществление государственных закупок, внедрены
аналитические методы принятия решений на базе цифровых данных, что
повысит положительный эффект от создания платформы.
Вперспективноймоделиразвитияединойплатформы
государственного управления представляется целесообразным развитие
технологий и методов автоматического и алгоритмического контроля на
всех этапах осуществления закупочных процедур, что позволит повысить
качество осуществления государственного контроля в условиях
цифровизации экономики, что позволит, в вою очередь, снизить издержки
на проведение закупочных процедур и отказаться от субъективных
решений уполномоченных на осуществление контроля должностных лиц
Рисунок 3 – Архитектура единой платформы государственного управления
6. Разработан проект федерального стандарта внутреннего
государственного (муниципального) финансового контроля «Обеспечение
качества контрольной деятельности», возможный к применению на
различных уровнях бюджетной системы Российской Федерации, что
позволит стандартизировать подходы и оценить эффективность
деятельности органа власти, уполномоченного на проведение
контрольных мероприятий.
В 2020 году Министерством финансов Российской Федерации в
соответствии с требованиями статьи 269.2 Бюджетного кодекса
Российской Федерации принят весь комплекс федеральных стандартов
внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля,
регламентирующих порядок осуществления полномочий контрольными
органами, являющимися исполнительными органами государственной
власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами
(должностными лицами) муниципальных образований, уполномоченными
на осуществление внутреннего государственного (муниципального)
финансового контроля, к которому также относится и контроль в сфере
закупок, предусмотренный частью 8 статьи 99 Федерального закона № 44-
ФЗ. При этом, такие федеральные стандарты не устанавливают никаких
качественных критериев оценки результатов деятельности органа
контроля и не предполагают проведение такой оценки.
Как дальнейшее направление развития контрольной деятельности
предлагается принятие и утверждение на законодательном уровне единого
для всех участников системы финансового контроля, разработанного
автором, федерального стандарта обеспечения качества контрольной
деятельностидляоргановвнутреннегогосударственного
(муниципального) финансового контроля, в связи с отсутствием
в настоящее время такого стандарта в комплексе федеральных стандартов
внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.
Применение разработанного и впоследствии утвержденного на
законодательном уровне федерального стандарта органами внутреннего
финансового контроля «Обеспечение качества контрольной деятельности»
позволит повысить открытость государственной власти, обеспечит
единый подход к осуществлению контрольных мероприятий, что приведет
к соблюдению баланса интересов государства, бизнеса и граждан, в том
числе в части эффективности и результативности использования
бюджетных средств.
III. ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ (ЗАКЛЮЧЕНИЕ)
Общим итогом проведенного диссертационного исследования
является теоретические и методическое основы обеспечения качества и
повышенияэффективностиконтрольнойдеятельностиорганов
внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля
при осуществлении контроля за соблюдением законодательства о
контрактной системе в сфере закупок.
Задачи теоретического характера решены путем анализа
существующей системы контроля за государственным (муниципальным)
заказом в Российской Федерации, разработкой подходов к развитию и ее
совершенствованию, а также путем разработки модели обеспечения
качества контрольной деятельности в сфере закупок.
Задачи методического характера достигнуты за счет разработки
комплексной системы показателей оценки качества деятельности органа
контроля и методики оценки качества контрольной деятельности в сфере
закупок.
Результаты исследования могут быть использованы как инструмент
для цифровой трансформации государственного (муниципального)
финансового контроля, а также могут быть положены в основу развития
Единой информационной системы в сфере закупок.
Применение результатов исследования позволит совершенствовать
методы государственного управления в части использования
федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального)
финансовогоконтроля«Обеспечениекачестваконтрольной
деятельности».