Управление качеством закупочной деятельности государственных заказчиков

Во введении обозначена актуальность диссертационного исследования, в первой главе рассмотрено состояние теории и практики закупочной деятельности в государственном секторе в контексте менеджмента качества. На основании этого, предложено понятие «качество закупочной деятельности государственного заказчика, сформирована процессная модель закупочного цикла в государственном секторе и представлен алгоритм закупочной деятельности государственных заказчиков. Во второй главе исследованы организационно-методические аспекты управления качеством закупочной деятельности государственных заказчиков с использованием риск-ориентированного подхода. Ввиду
этого, определено понятие «риск», сформирован перечень потенциальных рисков в закупочной деятельности государственных заказчиков, влияющих на ее качество и перечень показателей отклонений закупочной деятельности государственных заказчиков. В третьей главе для повышения качества закупочной деятельности государственных заказчиков предложена методика формирования рейтинга государственных заказчиков относительно качества осуществления ими закупочной деятельности и концепция стандартизации закупочной деятельности государственных заказчиков. В заключении определены научные результаты диссертационного исследования.
II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ
1. Предложена категория «качество закупочной деятельности государственного заказчика», под которой понимается совокупность характеристик последовательных и строго регламентированных действий, совершаемых квалифицированными, профессионально подготовленными специалистами (сотрудниками) государственного заказчика и выраженных в соблюдении норм и правил законодательства о контрактной системе и удовлетворении требований заинтересованных сторон. Проведённый ретроспективный анализ становления государственных закупок в России и теории менеджмента качества указывает на отсутствие структурированных категорий «государственные закупки», «закупочная деятельность государственных заказчиков», «качество закупочной деятельности государственных заказчиков». Исходя из этого, в рамках исследования научных трудов авторитетных ученных в области менеджмента качества и государственных закупок, уточнено понятие «государственные закупки», учитывая их сущность и функции как на макроэкономическом, так и на микроэкономическом уровне. Предложенная категория необходима для дальнейшего исследования действий и механизмов, совершаемых заказчиками при осуществлении государственных закупок.
2. Разработана процессная модель закупочного цикла в государственном секторе (рисунок 1) с целью представить закупочный процесс как единую непрерывную последовательность действий, состоящего из пяти основных подроцессов:
– подпроцесс No 1 «Планирование»;
– подпроцесс No 2 «Размещение документации в ЕИС»; – подпроцесс No 3 «Определение победителя»;
– подпроцесс No 4 «Заключение контракта»;
– подпроцесс No 5 «Исполнение контракта».
Автором сформированы и обоснованы понятия «целевого входа/выхода» подпроцесса и «вторичного входа/выхода» подпроцесса. «Целевой вход» в процесс закупочной деятельности сформирован исходя из задач, определенных в нормативно-правовых актах, направленных на повышение качества жизни граждан, под «вторичным входом» определены различные активы организации, в том числе информация о потребностях, необходимых для ее функционирования. Соответственно, под «целевым выходом» понимается результат/итог, выраженный в выполненных работах, оказанных услугах, поставленном товаре для достижения задач, сформированных в государственных программах, адресных инвестиционных программах, государственных заданиях, стратегиях, планах, направленных на удовлетворение потребностей граждан, а под «вторичным выходом» определены результаты закупок, направленные на удовлетворение потребностей в обеспечении функционирования организации (пример подпроцесса представлен на рисунке 2).
На основании процессной модели сформирован алгоритм закупочной деятельности государственных заказчиков, включающий 10 этапов (рисунок 3):
Применение разработанного алгоритма позволит принимать объективные решения для обеспечения качества закупочной деятельности государственного заказчика в формате риск- ориентированного мышлении.
3. Уточнено понятие «риск» применительно к закупочной деятельности государственных заказчиков на основе положений ISO 31000:2018 «Менеджмент риска. Принципы и руководство», новизна данного понятия состоит в том, что риск – это вероятность наступления события в закупочном цикле, вызванная отклонениями от нормативной правовой базы по ведению закупочной деятельности и влекущая угрозу, как конечному потребителю, так и хозяйствующему субъекту (таблица No 1).
Планирование
Исполнение контракта
Целевые/ вторичные потребности
ВЫХОД
ВХОД
Рисунок 1 – Процессная модель закупочного цикла в государственном секторе
Сформированн ые цена и документация о закупке
Размещение документации в ЕИС
Заключенный контракт
Подписанный протокол определения поставщика
Размещенная документация, отсутствие оснований для внесения изменений
Заключение контракта
Определение победителя
ВЫХОД
ВХОД

Рисунок 2 – Подпроцесс No 2 «Размещение документации в ЕИС»
Рисунок 2 – Подпроцесс No 2 «Размещение документации в ЕИС»
Рисунок 3 – Алгоритм закупочной деятельности государственных заказчиков

Таблица 1 – Примеры потенциальных рисков в закупочной деятельности государственных заказчиков, влияющих на ее качество
No
1
и другие риски …
и другие риски …
Риски
Идентификация риска
Источник
регламента
Этап 1
Заключение контракта в отсутствие предусмотренных оснований
Сопоставление оснований заключения контракта с предметом планируемой закупки и с учетом источника финансирования
Часть 4 статьи 15 Закона
No 44-ФЗ
Этап 2
Утверждение плана- графика с нарушением срока
Проверка утверждения плана- графика в установленный срок
Постановле ние Правительс тва No 1279
Этап 3
Заключение контракта с единственным поставщиком в отсутствие предусмотренных оснований
Сопоставление предмета планируемой закупки с установленными случаями заключения контракта с единственным поставщиком, таким как, предельная цена, необходимость в срочном исполнении контракта и др.)
Статья 93 Закона No 44-ФЗ
и другие риски …
Этап 4 … Этап 9
Этап 10
Непроведение претензионной работы в рамках гарантийных обязательств
Проверка принятых мер по проведению претензионной работы (начисление и взыскание штрафов, пеней)
Статья 34 Закона No 44-ФЗ и постановле ние Правительс тва РФ от 30.08.2017 No 1042
1
и другие риски …

В диссертационном исследовании установлено, что риски могут повлечь, как негативные последствия, так и незначительную угрозу третьим лицам. Так как при оценке государственных заказчиков относительно качества осуществления ими закупочной деятельности учитываются последствия реализации рисков, предложен принцип дифференциации показателей отклонений деятельности государственных заказчиков на три подгруппы в зависимости от существенности совершаемых заказчиками нарушений, а именно:
– несущественные (Подгруппа I) (45 показателей);
– относительно-несущественные (Подгруппы II) (47 показателей); – существенные (Подгруппы III) (15 показателей) (рисунок 4).
заказчиков («O») заказчиков («I») заказчиков («A»)
Рисунок 4 – Перечень показателей отклонений закупочной деятельности государственных заказчиков
Показатели отклонений закупочной деятельности государственных заказчиков
Подгруппа I. Несущественные показатели отклонений закупочной деятельности государственных
Подгруппа II. Относительно- несущественные показатели отклонений закупочной деятельности государственных
Подгруппа III. Существенные показатели отклонений закупочной деятельности государственных
I.1 I.2 I.3 I.4 .. I.42 I.43 I.44 I.45 I.46 I.47
А.1 А.2 А.3 А.4 ….. А.11 А.12 А.13 А.14 А.15
O.1 O.2 O.3 O.4 …. O.40 O.41 O.42 O.43 O.44 O.45
Для расчета показателей при проведении оценки качества деятельности государственных заказчиков, предложено использовать коэффициент отклонений (K), характеризующий величину нарушений, приводящих к снижению качества закупочной деятельности государственных заказчиков:
K=V1/V2, где: (1)
V1 – количество неисполненного требования, предусмотренного документами нормативно-правового регламента закупочной деятельности в государственном секторе;
V2 – общее количество требования, предусмотренного документами нормативно-правового регламента закупочной деятельности в государственном секторе (таблица No 2).
Таблица 2 – Пример показателей и содержание расчета показателей отклонений закупочной деятельности государственного заказчика
Показатели отклонений закупочной деятельности государственных заказчиков подгруппы O.
O.1 Доля неразмещенных конкурсных документаций в ЕИС одновременно с размещением извещения о проведении открытого конкурса (по количеству):
K=V1/V2
V1 – количество неразмещенных конкурсных документаций в ЕИС одновременно с размещением извещения о проведении открытого конкурса;
V2 – количество размещенных конкурсных документаций в ЕИС одновременно с размещением извещения о проведении открытого конкурса.
И др.
Показатели отклонений закупочной деятельности государственных заказчиков подгруппы I.
I.9 Доля извещений о проведении запроса предложений, размещенных менее чем за 5 дней до даты проведения запроса предложений (по количеству):
K=V1/V2
V1 – количество извещений о проведении запроса предложений, размещенных менее чем за 5 дней до даты проведения запроса предложений;
V2 – количество извещений о проведении запроса предложений, размещенных не менее чем за 5 дней до даты проведения запроса предложений.
И др.

Показатели отклонений закупочной деятельности государственных заказчиков подгруппы A.
А.12 Доля уклонений от заключения контрактов, не в соответствии с требованиями Закона No 44-ФЗ (по количеству):
K=V1/V2 V1 – количество фактов уклонений от заключения контрактов;
V2- количество заключенных контрактов. И др.
4. Разработана методика формирования рейтинга государственных заказчиков относительно качества осуществления ими закупочной деятельности, отличающаяся от существующих методик новой последовательностью и методом определения суммарного значения отклонений качества закупочной деятельности государственного заказчика, позволяющая определить рейтинг государственного заказчика с позиции качества его закупочной деятельности и объективно оценить действия государственных заказчиков.
Предложенная методика состоит из следующих этапов:
1. Сбор информации о нарушениях ведения закупочной деятельности государственных заказчиков. Информацию о нарушениях, допускаемых государственными заказчиками, аккумулирует контрольный орган в сфере закупок автоматизировано посредством ЕИС. 2. Формирование показателей отклонений по подгруппам. Истинность и согласованность классификации показателей проверяется посредством получения экспертных оценок с обратной связью методом
Дельфи, а также определения коэффициента конкордации.
3. Оценка показателей отклонений по формуле (1) и получение
суммарного показателя по каждой подгруппе.
4. Определение удельного веса каждого суммарного показателя
отклонений по подгруппам.
5. Определение суммарного показателя отклонений для
конкретного государственного заказчика, выполняется сложение трех суммарных показателей отклонений по трем из подгрупп A, I и O по формуле (2).
Суммарный показатель рассчитывается по следующей формуле: = ∑ . ∗ +∑ . ∗ +∑ . ∗ ,где: (2)
=1 =1 =1
D – суммарный показатель;
A.i – показатели отклонений закупочной деятельности государственных заказчиков подгруппы A;
I.i – показатели отклонений закупочной деятельности
государственных заказчиков подгруппы I;
O.i – показатели отклонений закупочной деятельности
государственных заказчиков подгруппы O; – удельный вес Подгруппы III;
– удельный вес Подгруппы II;
– удельный вес Подгруппы I.
Таким образом, значение суммарного показателя показывает объем отклонения государственного заказчика от качества закупочной деятельности. При таких обстоятельствах, минимальное значение суммарного показателя воспринимается как лучшее из возможных значений. Предложенный суммарный показатель позволяет выявить наилучшего государственного заказчика закупочной деятельности в государственном секторе.
Апробация методики проведена на примере органов исполнительной власти Санкт-Петербурга (ИОГВ). Проведена категоризация ИОГВ и составлен рейтинг относительна качества их закупочной деятельности.
5. Предложена концепция стандартизации закупочной деятельности государственных заказчиков на основании исследования лучших практик стандартизации осуществления закупочной деятельности крупных государственных корпораций и анализа профессиональных стандартов в сфере закупок, отличающаяся тем, что в качестве объектов стандартизации используется конкурсная документация, конкурсные процедуры и виды деятельности специалистов в области закупок, что позволит повысить качество и эффективность закупочной деятельности в государственном секторе РФ (рисунок 5).
Концепция включает в себя 4 этапа формирования системы стандартизации закупочной деятельности государственных заказчиков:
1 этап: Описание предмета стандартизации.
В качестве предмета стандартизации могут рассматриваться как сама конкурсная документация, так и конкурентные процедуры, например, выбор победителя по итогам проведенного конкурса, а также итоги осуществления закупки, которые фиксируются посредством приемки результатов исполнения контракта, ведения претензионной работы при выявлении недостатков и замечаний (штрафные санкции).
2 этап: Разработка типовой документации.
По итогам отбора на первом этапе предмета стандартизации и его дальнейшего описания формируется перечень (реестр) унифицированных наименований товаров, работ, услуг, для каждого из которых разрабатывается типовая конкурсная документация (извещение

о проведении конкурса, типовой контракт, типовые условия, которые обязательно должны быть включены в контракт, гарантийные обязательства и пр.).
Так, в качестве унифицированных наименований товаров, работ, услуг могут быть оказание консультационных услуг, оказание образовательных услуг, жилищно-коммунальные услуги, строительство зданий (объектов, сооружений), поставка продуктов питания и пр.
3 этап: Описание этапов подпроцессов.
Когда в рамках первых двух этапов были сформированы перечень (реестр) унифицированных наименований товаров, работ, услуг и сформирована типовая документация для каждого из них, формируются стандарты (регламенты) действий государственного заказчика на каждом из этапов осуществления государственной закупки, т.е. детальным образом описываются шаги, документы, действия, которые должны быть совершены представителем государственного заказчика, чтобы государственный контракт считался успешно выполненным, а работа государственного заказчика оценена на высоком качественном уровне.
4 этап: Разработка профессиональных стандартов.
В дальнейшем стандарты разработанные в отношении типовых товаров, работ, услуг должны быть гармонизированы с ранее разработанными стандартами деятельности и профессиональными стандарты «Специалист в сфере закупок» и «Эксперт в сфере закупок», на основе которых формируются программы дополнительного профессионального образования, по которым проходят повышение квалификации как специалисты органов государственной власти, так и государственных учреждений, занимающихся закупочной деятельностью.
Рисунок 5 – Концепция формирования системы стандартизации закупочной деятельности государственных заказчиков с учетом формирования качества
III. ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ (ЗАКЛЮЧЕНИЕ)
Общим итогом проведенного диссертационного исследования является развитие теоретических и методических подходов повышения качества закупочной деятельности государственных заказчиков.
На основе ретроспективного анализа развития закупочной деятельности в России и дефиниции «качество» предложена категория «качество закупочной деятельности государственного заказчика». Выстроены теоретические аспекты процессной модели закупочного цикла в государственном секторе и алгоритма закупочной деятельности государственных заказчиков, сформирован перечень потенциальных рисков в закупочной деятельности государственных заказчиков, влияющих на ее качество.
Задачи методического характера достигнуты за счет разработки методики формирования рейтинга государственных заказчиков относительно качества осуществления ими закупочной деятельности и концепции стандартизации закупочной деятельности государственных заказчиков.
Результаты и выводы диссертационного исследования предоставляют возможность для новых научных изысканий в части совершенствования организации закупочной деятельности
государственных заказчиков и оценки качества их осуществления. Практическое применение результатов исследования позволит совершенствовать процесс принятия управленческих решений в области качества закупочной деятельности государственного заказчика и повысить эффективность расходования бюджетных средств государственными заказчиками.