Механизмы повышения эффективности государственных программ в регионах Дальневосточного федерального округа

1. Развита теория региональной экономики в части уточнения
понятийного аппарата и обоснования необходимости совершенствования
методики оценки эффективности государственных программ на
региональном уровне
В целях уточнения понятийного аппарата в диссертационном исследовании
было предложено декомпозировать эффективность госпрограмм на две
составляющие – операционную и функциональную. При этом под операционной
эффективностью понимается мера достижения целей государственной
программы (государственная программа считается операционно эффективной,
если поставленные в ней цели достигнуты в срок и в рамках выделенных на ее
реализацию ресурсов). Функциональной эффективностью считается мера
целесообразности использования ресурсов для реализации государственной
программы (функционально эффективная государственная программа
обеспечивает достижение целей государства с минимальными затратами
времени, финансовых, трудовых, материальных и других ресурсов).
Проблемно-системный подход, положенный в основу методологии
диссертационного исследования, диктует необходимость рассмотрения
эффективности как результата срабатывания цепочки «входящие параметры
(детерминанты) – механизмы преобразования – результат (эффект) –
эффективность». Применительно к целям диссертационной работы выделяются
управленческие и экономические детерминанты эффективности как
характеристики госпрограмм, предопределяющие их операционную и
функциональную эффективность. В числе детерминант экономической
эффективности предложены инвестиционная активность, импортозамещающий
потенциал, инновационная и инфляционная активность, подходы к измерению
которых изложены в главе 2.
В качестве дополнительной информации может выступать детерминанта
социальной эффективности, под которой понимается метрика функциональной
эффективности государственной программы, позволяющая анализировать и
сопоставлять социальные выгоды и затраты от ее реализации. Социально
эффективная государственная программа характеризуется неотрицательной
величиной чистых приведенных социальных выгод. Для оценки чистых
приведенных социальных выгод рассчитывается дисконтированная разность
социальных выгод и социальных затрат. В свою очередь, в качестве социальных
выгод в диссертационном исследовании предложено использование категории
экономического эквивалента сбережения жизни (ЭЭСЖ), отражающей те
экономические выгоды (или предотвращенные потери), которые приобретает
общество (социум, регион, страна, народ), предприняв усилия по сбережению
жизни.
Практическая ориентация диссертационного исследования предопределила
потребность в выявлении методических документов, которые следовало бы
усовершенствовать с учетом предлагаемых в работе новаций. В этой связи был
проведен анализ методических документов, регламентирующих оценку
эффективности госпрограмм на федеральном и региональном уровнях.
Показано, что несмотря на закрепленную федеральным законом необходимость
оценки функциональной эффективности госпрограмм, в регламентирующих
документах по государственным программам Российской Федерации данные
разделы не представлены.
В части методик оценки эффективности региональных государственных
программ были проанализированы релевантные документы 76 субъектов
Российской Федерации, при этом было выявлено что лишь семь документов
содержат методы оценки социально-экономической эффективности (на
качественном уровне).
2. Дополнена и расширена система управленческих и экономических
детерминант, уточняющая представления об источниках формирования
социально-экономической эффективности государственных программ на
уровне регионов
В качестве обоснования необходимости расширения системы детерминант
эффективности госпрограмм работе рассмотрена проблема недостаточности
план-фактного анализа (ПФА). Показано, что по отдельности ни ПФА, ни оценка
операционной эффективности не обеспечивают в полной мере потребностей
поддержки принятия решений, а попытки формировать будущую повестку
исключительно с опорой на план-фактный анализ, т. е. анализ прошлого,
приводят к порочной практике планирования «от достигнутого». В этой связи
обоснована система управленческих детерминант, позволяющая уже на стадии
разработки госпрограмм выявить и учесть факторы, оказывающие влияние на их
эффективность.
Первая группа разработанных в диссертации факторов эффективности –
управленческие детерминанты, связанные с построением дерева целей
госпрограмм. В данной группе рассмотрена проблема многоступенчатости, суть
которой состоит в следующем. Помимо выработки и увязки целей высокого и
более низкого уровней (механизм целеполагания), посредством управленческих
механизмов формируются команды и обеспечивается их распространение по
ступеням иерархии. Без исправно действующей системы доведения команд
система управления теряет работоспособность даже при условии правильности
выбора целей и их должной увязки. Данный вопрос исследовал академик
В. И. Арнольд. Согласно результатам его исследований, многоступенчатое
управление при n > 3 (число уровней управления, в котором поведение
руководителя нижнего ранга опирается исключительно на команды
непосредственного начальства, но не на достижение цели верхнего уровня)
неустойчиво. Двухступенчатое управление приводит к периодическим
колебаниям, оно может оказаться как устойчивым, так и неустойчивым. Трех- и
более ступенчатое управление вызывает катастрофическое нарастание
колебаний. Наиболее устойчивым Арнольд считает одноступенчатое
управление, при котором управляющее лицо «более заинтересовано в интересах
дела, чем в поощрении со стороны начальства. <…> Без такой реальной
заинтересованности <…> многоступенчатое управление всегда ведет к разрухе».
Среди дополнительных детерминант построения дерева целей, выявленных
в работе, отметим соразмерность разбиения каждой цели на составляющие;
единство признаков декомпозиции/структуризации в пределах одного уровня;
логическую независимость элементов; соизмеримость числа элементарных
целей, детализирующих цель вышестоящего уровня и числа Колмогорова (7 ± 2).
Также в контексте детерминант построения дерева целей рассмотрена
проблема Top-down/bottom up. Суть проблемы состоит в том, что дерево целей
может формироваться как по принципу «сверху вниз» (метод структуризации,
декомпозиции, целевой подход), так и по принципу «снизу вверх». В настоящее
время нет единого мнения, какой метод предпочтительнее применительно к
практике государственного программно-целевого управления. Примечательно,
что данный вопрос был не менее актуален и в период плановой советской
экономики. Так, в отдельных работах того периода отмечается, что планы (в
современной трактовке – госпрограммы и национальные проекты) должны быть
результатом согласованной позиции центра и регионов, выстроены вокруг целей
высокого уровня (национальных целей) и опираться на научно обоснованный
прогноз социально-экономического развития.
В диссертационной работе показано, что помимо факторов, связанных с
построением дерева целей, значительную роль в формировании операционной
эффективностигоспрограммимеютуправленческиедетерминанты
использования современных управленческих практик и альтернативных
подходов к измерению необходимого объема ресурсного обеспечения
мероприятий госпрограмм. В этой связи было обосновано применение
следующих управленческих детерминант.
Достаточность финансирования мероприятий госпрограмм. В практике
Минфина вопрос достаточности закрывается благодаря системе ОБАСов
(обоснования бюджетных ассигнований), которая учитывает критерии
соответствия трат нормативно-правовым актам, их физическую и ценовую
динамику. Данный подход хорошо зарекомендовал себя в случае обоснования
повторяющихся (непроектных) расходов, однако недостаточно учитывает
потребности обоснования финансирования проектов. В этой связи лучшей
практикой является использование альтернативных подходов (например
бенчмаркинг с международными показателями).
Helicopter view. Рассматриваемые инициативы, особенно предлагаемые
впервые, должны подвергаться критическому анализу на более высоком уровне
системы или независимо от нее (с привлечением внешнего аудитора,
консультанта). Например, данное требование (независимости процесса оценки)
явным образом зафиксировано в одном из лучших, по мнению автора,
руководств Проекта развития ООН1.
Принцип Эшби, называемый также «закон необходимого разнообразия»,
гласит, что для эффективного управления сложность системы управления
должна быть не ниже, чем сложность самой управляемой системы (при условии
однозначности управления – каждому состоянию системы соответствует одно
управляющее воздействие).
Мероприятия по управлению рисками. В настоящее время устоявшейся
корпоративной практикой считается составление матриц «вероятность –
подверженность» для 5–15 характерных рисков, планируемых в составе
проектной документации, которые могут отбираться из более широкого реестра
возможных рисков по различным направлениям (финансовые, коммерческие,
технологические, юридические и т. д.).
Стоит отметить, что многие из рассмотренных управленческих
детерминант, несмотря на устоявшееся использование в практиках проектного
управления, в настоящее время не представлены ни в федеральных, ни в
региональных методических документах по разработке и реализации
госпрограмм.
Отдельный блок диссертационного исследования посвящен разработке
системы факторов, предопределяющих экономическую эффективность
госпрограмм (экономических детерминант эффективности). Одной из основных
экономических детерминант является доля средств в общем объеме
финансирования программы, направляемых на инвестиции в основной капитал
(инвестиционная активность), которая оценивается на основе информации о
финансировании по коду бюджетной классификации «400» – «Капитальные
вложения в объекты государственной (муниципальной) собственности». Кроме
Handbook on Planning, Monitoring and Evaluating for Development Results / UNDP. – New York,
2009. – X. – 220 p. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://web.undp.org/
evaluation/handbook/ documents/english/pme-handbook.pdf (дата обращения: 20.03.2021).
того, учитывается ряд других статей расходов, которые классифицируются как
инвестиции в основной капитал согласно международному стандарту IFRS 16,
законуобинвестициях,напримерзакупкиавтотранспорта для
производственных целей и т. д. Проблему оценки второй экономической
детерминанты, импортозамещающего потенциала госпрограмм, можно решать
разными путями. В диссертационном исследовании для этого используется
оценка доли импорта элементов конечного использования согласно таблицам
«затраты – выпуск». Данный подход допустим, если принимается гипотеза о
равной импортоемкости соответствующих компонент госпрограмм и элементов
конечного использования ВВП (ВРП). Другим аспектом детерминанты
импортозамещающего потенциала является поддержка импортозамещающих
производств. В данном случае макроэкономическим эффектом является
сокращение импорта в результате реализации продукции соответствующих
производств, объем которого оценивается при детальном анализе поступающих
на рассмотрение программ. Третьей экономической детерминантой
эффективности является инновационная активность. Ее оценка возможна
следующими методами.
1. Отслеживаниеприроставыпусковвинновационныхи
высокотехнологичных отраслях, возникающего в результате импульса
конечного спроса от финансирования соответствующих госпрограмм. По сути,
данный подход повторяет оценку межотраслевых эффектов, но учитываются
эффекты не во всех отраслях, а только в тех, которые считаются
инновационными и высокотехнологичными. Перечни таких отраслей могут быть
получены, например, из сборников OECD, ВШЭ.
2. Анализприростаобъемапроизводствинновационныхи
высокотехнологичных товаров и услуг в результате реализации госпрограмм
(аналогично подходу с импортозамещающими производствами). Недостаток
метода состоит в трудоемкости сбора данной информации, так как она в
настоящее время не систематизирована в привязке к расходам бюджета.
3. Анализ таблиц 25.2 «Сведения о затратах на закупку инновационной
продукции, высокотехнологичной продукции в рамках реализации
госпрограммы», обязанность по формированию которых закреплялась за
ответственными исполнителями госпрограмм. При этом в качестве критериев
отнесения продукции к высокотехнологичной и инновационной могут быть
использованы признаки, установленные отраслевыми документами либо
руководством Осло «Рекомендации по сбору и анализу данных по инновациям».
Перспективными направлениями оценки инновационной активности
госпрограмм может служить информация о количестве патентов, получаемых в
результате их реализации, так как в диссертационной работе показана
статистически значимая связь между показателями патентования и
экономического развития, а также категории уровня готовности технологии
(УГТ) и уровня производственный готовности, с помощью которых можно
увязывать объемы финансирования госпрограмм, направленных на
технологическое развитие и планируемое и фактическое достижение УГТ.
Четвертой экономической детерминантой эффективности является
Структура вклада финансирования в ВВП (ВРП), которую предопределяет
экономическая сущность принимаемых мер – соотношение между
потребительской, инвестиционной и другими компонентами. В рамках
предлагаемых в диссертационной работе подходов учитываются такие
компоненты финансирования, как заработная плата; страховые взносы; закупки;
социальное обеспечение; капитальные вложения; нерыночные услуги.
Также важно учитывать среди экономических детерминант показатель
равномерности финансирования. Для уменьшения вероятности возникновения
«кризиса последней минуты» необходимо отслеживать, насколько ритмично
происходит финансирование проекта или программы. Этот анализ возможен в
ex-post режиме, базируясь на помесячной информации о кассовом исполнении
выделяемых на реализацию госпрограммы и ее структурных элементов
ассигнований. Наблюдение за ретроспективной динамикой данного показателя в
течение нескольких лет позволяет выявить систематические отклонения и
задаться вопросом об их причине.
Отдельный блок диссертационной работы посвящен обоснованию
необходимости применения детерминант социальной эффективности
госпрограмм, таких как сбережение жизней, сбережение времени. Для целей
оценки данных категорий в стоимостном выражении автором были получены
оценки величины экономического эквивалента сбережения жизни (ЭЭСЖ), года
(ЭЭСГ), часа (ЭЭСЧ).
3. Разработаны методические рекомендации по оценке социально-
экономической эффективности государственных программ на уровне
регионов ДФО
Разработанные методические рекомендации являются неотъемлемым
элементом цепочки «детерминанты – механизм – эффект – эффективность»,
обеспечивая научно обоснованную методическую базу экономико-
математического моделирования и расчета соответствующих показателей.
Методические рекомендации раскрывают технологию оценки таких
категорий, как межотраслевой эффект, вклад в использование ВВП (ВРП), вклад
в потенциальный выпуск, инфляционную активность. Также методические
рекомендации содержат методики расчета показателей экономической
эффективности госпрограмм – краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных
мультипликаторов, отражающих, соответственно, влияние реализации
госпрограмм на величину спроса, предложения и технологического развития.
Общая структура оценки включает три основных блока – оценки
экономических эффектов от реализации госпрограмм (ОЭ), оценки детерминант
экономической эффективности госпрограмм (Э) и оценки социальной
эффективности госпрограмм (CBA).
Реализуется следующая последовательность работы блоков. На вход блока
МО поступает информация о кассовом исполнении (в случае ex-post и medias res
оценки) либо бюджетной росписи (в случае ex-ante оценки) расходов на
реализацию государственной программы. Минимальный хронологический
разрез должен включать информацию за год, для которого осуществляется
оценка, и за предыдущий ему год. Данная информация классифицируется по
экономическим факторам (макрокодам – МК), в соответствии с кодами
бюджетной – КБК.
Для обеспечения методической однородности используемых подходов,
необходимо приведение полученной информации к категориям, максимально
соответствующим системе национальных счетов СНС-2008, Руководству ООН
по таблицам «затраты – выпуск» 2018, Руководству Евростата по таблицам
«затраты – выпуск» 2008, методологическим положениям Росстата, руководству
по статистике государственных финансов GFS-2014.
В этой связи осуществляется переход от макрокодов к показателям расходов
домашних хозяйств на конечное потребление (КПДХ); расходов
государственного управления на индивидуальные и коллективные товары и
услуги; расходов некоммерческих организаций, обслуживающих домашние
хозяйства (КПГУ и НКООДХ); валового накопления основного капитала, а
также приобретения за вычетом выбытия ценностей (ВНОК).
Для осуществления данного перехода необходимо принятие ряда гипотез по
доле взносов в страховые фонды, фактической доле отчислений по налогам на
доходы физических лиц, а также о норме потребления, на основе которой
денежный доход персонала разбивается на две составляющие – расходы на
потребление и прочие расходы.
Таким образом, вычисляется объем потребительского спроса,
сформированного в результате финансирования расходов на госпрограмму. Для
оценки величины вклада в использование ВВП (ВРП) необходимо вычислить
величину спроса на отечественные товары и услуги, т. е. провести очистку общей
величины потребительского спроса от импортной составляющей. Данную
оценку можно получить непосредственно на основе импортных матриц
межотраслевого баланса как долю импорта в КПДХ.
Величина расходов государственного управления на индивидуальные и
коллективные товары и услуги (КПГУ) складывается из двух составляющих –
закупки товаров, работ и услуг для обеспечения государственных
(муниципальных) нужд и субсидий бюджетным, автономным учреждениям и
иным некоммерческим организациям. В данном случае предполагается, что
субсидиивыделяютсяпреимущественнодляоказаниянаселению
индивидуальных и коллективных услуг.
Учет импортной составляющей КПГУ в части закупок может быть
осуществлен исходя из прямых измерений на основе таблиц «25.1» либо
информации систем госзакупок.
Альтернативный метод измерения импортоемкости госзакупок состоит в
использовании информации межотраслевого баланса. Для данных целей в
видовой структуре КПГУ выделяются отрасли, продукция которых не относится
к производству индивидуальных и коллективных услуг. Предполагая, что
структура данных отраслей повторяет структуру госзакупок, можно вычислить
их импортоемкость по схемам, аналогичным применяемым для оценки
импортоемкости КПДХ.
Оценка спроса на отечественную составляющую «валовое накопление
основного капитала» (ВНОК) происходит также аналогично схеме, применяемой
для КПДХ.
Таким образом, сумма трех компонент – КПДХ, КПГУ и ВНОК, очищенных
от импортной составляющей, принимается равной вкладу в ВВП (ВРП),
образующему прямой экономический эффект – Y1.
Для оценки косвенного экономического эффекта (Y2), делаются гипотезы о
распределениипоэкономическимфакторамфинансирования,не
классифицированного на предыдущем этапе вычисления прямого
экономического эффекта. Финансирование, не классифицированное ранее,
разбивается на составляющие пропорционально структуре счета распределения
доходов, публикуемой Росстатом. Таким образом, принимается гипотеза об
идентичности структуры распределения неклассифицированных расходов в
рамках госпрограммы и структуры распределения доходов в среднем по
экономике. В дальнейшем, в части межбюджетных трансфертов, данная гипотеза
может уточняться в случае поступления информации по распределению на
уровне региональных бюджетов.
Доля финансирования, распределенная согласно гипотезе на оплату труда,
очищается от взносов в фонды и налога на доходы и формирует косвенный вклад
в КПДХ по схеме, аналогичной расчету прямого эффекта.
Валовая прибыль освобождается от налога на прибыль (согласно
нормативной ставке). Полученная величина чистой прибыли реинвестируется с
учетом гипотезы по доле реинвестируемых средств. Таким образом, образуется
косвенный вклад в валовое накопление основного капитала.
Вычисление отечественной составляющей ВНОК производится аналогично
расчету прямого экономического эффекта. Таким образом, сумма
дополнительных вкладов в КПДХ и ВНОК формирует косвенный
экономический эффект – вклад в ВВП (ВРП), Y2.
После вычисления вклада в использование ВВП (ВРП) осуществляется
расчет вклада реализации госпрограммы и ее компонент в потенциальный
выпуск – Y3. Для этих целей все объемы, классифицированные при оценке
прямого и косвенного вклада как валовое накопление основного капитала,
включая его импортную составляющую, подаются на вход блока оценки
прироста потенциального выпуска. В основе данного блока лежит модель
динамики основных фондов. На основе гипотезы о коэффициентах фондоотдачи
и выбытия фондов (нормативного срока службы) вычисляются потенциальные
выпуски от вновь введенных фондов в каждом последующем году. Таким
образом, вычисляются показатели, необходимые для дальнейших расчетов
потенциального выпуска в конкретном году на фондах, введенных в результате
реализации госпрограммы, а также кумулятивного потенциального выпуска
на фондах, введенных в конкретном году – Y3.
Для расчета экономического эффекта – вклада в темп прироста
использования ВВП (ВРП) _ – применяется следующая
последовательность расчетов. По каждой из рассчитанных компонент прироста
использования ВВП (ВРП) вычисляется прирост к прошлому году,
проиндексированному в меру соответствующих дефляторов:
∆КПГУ = КПГУ( ) − КПГУ( − 1) defКПГУ
∆КПДХ = КПДХ( ) − КПДХ( − 1) defКПДХ(1)
∆ВНОК = ВНОК( ) − ВНОК( − 1) defВНОК
где defКПГУ , defКПДХ , defВНОК – индексы-дефляторы соответствующих компонент
использования ВВП (ВРП).
Расчет вклада в темп роста ВВП (ВРП) (в реальном выражении)
осуществляется по формуле
∆КПГУ+∆КПДХ+∆ВНОК1(2)
_ =∙
−1def _
где GDPt-1 – объем ВВП (ВРП) в предыдущем году, def_gdp – индекс-дефлятор
ВВП (ВРП).
Направление оценки показателей экономической эффективности
позволяет, исходя из описанных ранее детерминант эффективности, рассчитать
комплект краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных мультипликаторов.
Данные характеристики позволяют сформировать суждение об экономической
природе и последствиях предлагаемых мероприятий, а также сопоставлять
различные мероприятия между собой. Применительно к задаче повышения
согласованности стратегического и бюджетного планирования, подход к анализу
с точки зрения перечисленных мультипликаторов позволяет понять, на каком
временном горизонте следует ожидать экономического эффекта от реализации
мероприятий, а соотношение между мультипликаторами, как будет показано
далее, позволяет судить об их инфляционной активности.
Краткосрочные и среднесрочные мультипликаторы _ и _
рассчитываются следующим образом:
+ (3)
_ = 1 2

∑ 3 (4)
_ =

где Y1t – прямой экономический эффект – вклад в использование ВВП (ВРП) в
году t, Y2t – косвенный экономический эффект – вклад в использование ВВП
(ВРП) в году t, Y3i – вклад в потенциальный выпуск в i-м году эксплуатации
введенных в строй в году t фондов, – финансирование оцениваемой
госпрограммы или ее структурной составляющей в году t.
Также возможна оценка долгосрочного мультипликатора _ как
отношение объема закупок или производства высокотехнологичных и
инновационных товаров и услуг либо потенциального экономического эффекта
от разработки патентов к финансированию.
Наиболее методичный подход к решению задачи оценки инфляционной
активности состоит в разработке многосекторной модели общего равновесия
DSGE. Помимо ряда проблем методического характера, в случае применения
DSGE-модели для оценки госпрограмм требуется кратное расширение
количества уравнений. Например, если при описании направлений госпрограмм
будет необходимо несколько десятков уравнений, то для описания основных
мероприятий число уравнений возрастет до нескольких сотен. Это делает
данный инструментарий практически непригодным для работы механизма
оценки в режиме workflow.
Компромиссным вариантом является применение менее технологичной, но
более гибкой и оперативной в применении методики, использующей
фиксированные результаты расчетов для базисного варианта в рамках DSGE и
их масштабирование для расчета альтернативных вариантов. Результатом
данного расчета являются отклики экономики на различные модельные шоки
(отклонения показателей от равновесных значений), проявляющиеся, в том
числе, в изменении равновесного выпуска, инфляции, потенциального разрыва и
ряда других показателей.
Отдельного внимания заслуживает вопрос оценки межотраслевых
эффектов от реализации госпрограмм. В основе предложенной в
диссертационной работе методики оценки межотраслевых эффектов лежит
использование соответствующей модели, которая в свою очередь базируется на
таблицах «затраты – выпуск».
4. Предложены экономические и управленческие механизмы,
позволяющиеповыситьсоциально-экономическуюэффективность
реализации госпрограмм и дополняющие действующую структуру
бюджетного и стратегического планирования на уровне регионов ДФО
В качестве определения экономического механизма принята формулировка
А. Кульмана: экономический механизм – установившаяся последовательность
экономических явлений, определяемая природой исходного явления или
конечным результатом серии явлений (например, механизм равновесия
национальной экономики и внешнего мира, механизмы превращения капитала в
доход и дохода в капитал, механизм экономических циклов, механизм
инфляции). В диссертационной работе исследованы экономические механизмы,
посредством которых государственные программы воздействуют на
экономический рост (стимулирование потребительского и инвестиционного
спроса, рост производства), а также качественные показатели экономики, такие
как инновационная и инвестиционная активность, импортоемкость.
Под управленческим механизмом понимается трактовка, данная
Д. А. Новиковым: управленческий механизм – процедура принятия
руководителем управленческих решений (на входе этой процедуры – действие
подчиненного и внешняя ситуация, на выходе – конкретное управленческое
решение).
В работе предложены такие управленческие механизмы, как:
1. Механизм учета социально-экономической эффективности госпрограмм
в рамках бюджетного процесса благодаря учету позиции органов
стратегического планирования за счет включения кодировок социально-
экономической эффективности (КСЭ) совместно с кодами бюджетной
классификации (КБК).
2. Механизм совместного учета функциональной и операционной
эффективностигоспрограммнаосновематрицыЭйзенхауэра.
Усовершенствование региональных, федеральных и отраслевых методик оценки
эффективности госпрограмм благодаря расширению (включению) блоков
оценки функциональной эффективности дополнительно к блоку оценки
операционной эффективности. Расширение блоков оценки операционной
эффективности за счет учета разработанной в диссертационном исследовании
системы детерминант операционной эффективности.
3. Механизм рейтингования федеральных округов и входящих в них
регионов, позволяющий судить об их инвестиционной и социальной
привлекательности.
4. Механизмзадействованиявпрограммно-целевомпроцессе
надрегионального уровня управления, включающий участие аппарата
полномочных представителей президента России в федеральных округах в
согласовании финансирования государственных программ.
5. Механизмвыстраиванияметодологическойвертикали,
подразумевающий выработку ключевых положений методики на уровне
федерального центра с привлечением научно-исследовательских организаций и
трансляция данных положений на уровень федеральных округов и регионов для
использования в качестве основы для разработки собственных методических
документов.
Перечисленные управленческие механизмы дополняют действующую
структуру бюджетного и стратегического планирования на уровне регионов,
федерального округа, федерального центра. Полное задействование данных
механизмов, в том числе совокупности подразделений и организаций, экспертов,
методологий, информационных систем, нормативно-правовых актов, систем
подготовки и переподготовки специалистов, позволит повысить качество
проводимыхоценок,интерпретациипоступающейинформации и
вырабатываемых рекомендаций для принятия решений.
5. Разработана скоринговая модель оценки инвестиционной и
социальной привлекательности регионов, сформирован рейтинг
инвестиционной и социальной привлекательности регионов РФ
Разработка модели осуществлялась исходя из следующих требований:
− возможность оценки как инвестиционной, так и социальной
привлекательности регионов;
− возможность рейтингования всех субъектов РФ на основе официальной
статистической информации в открытом доступе;
− возможность опоры на существующие скоринговые модели, что
позволило бы ограничить количество обоснованно учитываемых факторов, с
одной стороны, и откалибровать разработанную модель на опубликованные
ранее рейтинги – с другой.
В этой связи в основу разработанного в диссертационной работе
инвестиционного блока скоринговой модели была положена методика
рейтингового агентства «Эксперт-РА», из которой были исключены факторы, не
публикуемые фронтальным образом для всех регионов РФ на основе
официальной статистической информации. Таким образом, были учтены
следующие факторы (таблица 1).
Таблица 1 – Факторы скоринговой модели инвестиционной привлекательности
регионов
ФакторИсточникУдельный вес
Валовой региональный продуктРосстат5,67
Валовой региональный продукт на душу населения8,50
Доля крупнейшей отрасли в валовом продукте (для
2,83
субъекта Российской Федерации)
Среднегодовая численность населения субъекта
1,25
Российской Федерации
Среднегодовой уровень безработицы3,00
Отношение инвестиций в основной капитал (за
3,50
исключением бюджетных средств) к ВРП за 3 года
Доля налоговых и неналоговых доходов в доходахМинфин
9,00
бюджета
Размер профицита бюджета9,00
Отношение долга к налоговым и неналоговым
11,25
доходам
Источник: составлено автором по материалам рейтингового агентства «Эксперт-РА».

Верификация модели показала, что из рейтингов 29 регионов по пяти
произошло точное воспроизведение, по 22 отклонение составило не более
трех ступеней (т. е., например, при фактически оцененном рейтинге AA+ модель
могла переоценить рейтинг на усеченной информации до уровня AAA+), по двум
регионам отмечалось отклонение в 4 ступени из 18 возможных. Таким образом,
использование разработанной в диссертации модели с усеченным (по сравнению
с методикой агентства «Эксперт-РА») количеством факторов позволяет
осуществлять рейтингование всех регионов РФ и федеральных округов при
достаточно точном воспроизведении результатов полученных ранее оценок.
Результаты рейтингования показывают, что ДФО вместе с Центральным
ФО разделяют середину рейтинга федеральных округов по среднему
рейтинговому числу и оба округа относятся к инвестиционному уровню «A-»
(таблица 2). Это позволяет утверждать, что Дальневосточный федеральный
округ в целом является инвестиционно привлекательным. Рейтинги отдельных
субъектов округа приведены в таблице 3.
Очевидно, что сами по себе рейтинги инвестиционной привлекательности
регионов не являются предопределяющими для нормы внутренней доходности
конкретных проектов. Вместе с тем, отражая непосредственным образом
стоимость заимствования для регионов на рынках капитала и косвенным образом
– стабильность и достаточность общеэкономических условий ведения бизнеса,
рейтинги оказывают влияние на принятие инвестиционных решений по
конкретным проектам с различными формами участия государства.
Таблица 2 – Ранжирование инвестиционной привлекательности федеральных округов
Федеральный округСреднееРангСтандартноеРанг
рейтинговоеотклонение
число
Уральский56,2120,48
Северо-Западный50,3217,05
Приволжский45,2317,96
Центральный44,2416,64
Дальневосточный41,7515,43
Сибирский40,7620,07
Южный37,9715,22
Северо-Кавказский19,189,71
Общий итог42,618,9

Источник: расчеты автора.

Таблица 3 – Ранжирование инвестиционнойпривлекательностирегионов
Дальневосточного федерального округа
Субъект РФРейтинговоеУровень
число
Сахалинская область68,0AA-
Хабаровский край58,4A+
Республика Саха (Якутия)55,6A+
Приморский край55,2A+
Амурская область46,0A-
Магаданская область40,3A-
Камчатский край36,8BBB+
Забайкальский край28,6BBB
Еврейская автономная область25,7BBB
Чукотский автономный округ22,7BBB-
Республика Бурятия21,0BBB-
Общий итог41,7A-

Источник: расчеты автора.
В связи с необходимостью проведения всесторонней, системной
диагностики состояния регионов ДФО модель была дополнена блоком,
учитывающим социальные факторы, отсутствующие в блоке оценки
инвестиционной привлекательности, среди которых: 1) динамика населения
субъектов Российской Федерации за период 2014–2019 гг.; 2) средний возраст
населения по субъектам Российской Федерации на 1 января 2019 г.; 3) значение
среднедушевого денежного дохода; 4) коэффициент Джини; 5) уровень
безработицы. Результаты рейтингования для федеральных округов приведены в
таблице 4.
Таблица 4 – Ранжирование социальной привлекательности федеральных округов
Федеральный округСреднееРангСтандартноеРанг
рейтинговоеотклонение
число
Центральный496256
Северо-Западный383277
Южный527234
Северо-Кавказский404181
Приволжский538223
Уральский251328
Сибирский415245
Дальневосточный322192

Источник: расчеты автора.

Полученный результат позволяет сделать выводы, что по совокупности
учтенных факторов регионы Дальневосточного федерального округа занимают
лидирующие позиции. С одной стороны, это положительно характеризует округ
с точки зрения формирования кадрового потенциала для реализации проектов, с
другой – требует внимания государства для поддержки позитивных тенденций.
Отметим, что лидер рейтинга – Уральский федеральный округ, занимающий
также лучшую позицию по рейтингу инвестиционной привлекательности,
занимает последнее место по дифференциации социального рейтинга регионов
округа, что несет определенные риски. В Дальневосточном федеральном округе
такой значительной дифференциации не отмечается.

III. ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В ходе диссертационного исследования было изучено современное
положение теории и практики управления государственными программами в
России, выявлены наиболее острые проблемы оценки их функциональной и
операционной эффективности, а также предложены подходы по их решению,
выработанные с опорой на лучший отечественный и международный опыт.
В части решения поставленных теоретических задач автором были
рассмотрены сущность и значение государственных программ для развития
регионов, а также структура социально-экономических эффектов от их
реализации. Отдельный блок работ был посвящен вопросу совершенствования
терминологического аппарата региональной экономики в контексте вопросов
эффективности государственных программ. Разработка данного класса задач
позволила заложить основу для развития методической и прикладной части
исследования.
В рамках решения методических задач был проведен анализ действующих
методик оценки эффективности государственных программ как на федеральном,
так и на региональном уровнях и выработаны предложения по их
совершенствованию благодаря включению разработанной в диссертационном
исследовании методики оценки социально-экономической эффективности и
комплекта управленческих и экономических детерминант эффективности.
Также в рамках данного класса задач была проанализирована система
программно-целевого управления надрегионального уровня, что позволило
выявить необходимость дополнительного задействования в программно-
целевом процессе института полномочных представителей президента
Российской Федерации в федеральных округах.
Решение практических задач было сфокусировано на анализе текущего
социально-экономическогоположениярегионовДальневосточного
федерального округа, который был проведен на основе анализа показателей
социально-экономического развития и разработанной в диссертационном
исследовании скоринговой модели инвестиционной и социальной
привлекательности. Также была проведена апробация предложенных подходов
на примере анализа социально-экономической эффективности ряда инициатив,
реализуемых или планируемых к реализации в округе.
Таким образом, последовательное решение в диссертационном
исследовании указанных классов задач позволило решить проблему поиска
путей повышения социально-экономической эффективности государственных
программ на региональном уровне благодаря теоретическому обоснованию и
выработке предложений по совершенствованию экономических и
управленческих механизмов.