Правовое регулирование обеспечения хозяйствующими субъектами безопасности пищевой продукции

Актуальность темы исследования. Обеспечение населения
безопасной пищевой продукцией – ключевой приоритет политики любого государства. В Российской Федерации регулирование вопросов безопасности пищевой продукции развивалось по принципу правового маятника: от полного контроля за качеством пищевой продукции в период СССР, которое включало в себя и безопасность пищевой продукции, – до отказа государства от обязательных требований к её качеству с 2002 года и предъявления обязательных требований только к безопасности пищевой продукции.
Продовольственная безопасность Российской Федерации, как указано в принятой в 2020 году Доктрине продовольственной безопасности Российской Федерации1, достигается в том числе посредством обеспечения населения качественной пищевой продукцией. Как указано в Стратегии повышения качества пищевой продукции в Российской Федерации до 2030 года2, сложившаяся в России система нормативно-правового регулирования отношений в области обеспечения качества и безопасности пищевой продукции была связана с унификацией и гармонизацией национальных норм безопасности пищевой продукции с международными стандартами и выполнением обязательств Российской Федерации как члена Всемирной торговой организации и Евразийского экономического союза. При этом такая система нормативно-правового регулирования, по мнению разработчиков указанной Стратегии, привела к печальным последствиям: оборот продуктов не отвечает потребностям большинства населения, потребительские свойства пищевой продукции (в том числе высокая калорийность,
1
2 Распоряжение Правительства Российской Федерации «
Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru. – 2020. – No 0001202001210021.
Об утверждении Стратегии
повышения качества пищевой продукции в Российской Федерации до 2030 года» от
29.06.2016 No 1364-р // СЗ РФ. – 2016. – No 28. – Ст.4758.
4
сниженная пищевая ценность) приводят к росту заболеваний населения, снижению качества жизни; отмечен рост повсеместного несанкционированного использования лекарственных препаратов в сельском хозяйстве, которые также влияют на здоровье человека. Иными словами, сегодня пищевая продукция является лишь средством утоления голода, не выполняя своего истинного назначения.
В Стратегии повышения качества пищевой продукции в Российской Федерации до 2030 года предлагается ряд направлений реализации задач в области повышения качества пищевой продукции. Среди них особого внимания заслуживает такое направление как: установление обязательных требований к качеству пищевой продукции. Однако в Стратегии не указано, каким образом должно быть реализовано данное направление и за счет каких правовых инструментов? Особо актуально этот вопрос звучит в условиях действия норм института технического регулирования, в рамках которого предусмотрен отказ от предъявления обязательных требований к качеству продукции в целях повышения её конкурентоспособности. Этот принцип нашёл своё отражение как в рамках национального законодательства, так и законодательства Евразийского экономического союза (далее – ЕАЭС). Кроме того, нельзя не отметить, что в ряде правовых актов вообще происходит смешение понятий «безопасность» и «качество» пищевой продукции (примером этому служат многочисленные санитарно- эпидемиологические требования).
При указанных обстоятельствах очевидна необходимость комплексного исследования теоретических аспектов понятия «безопасность пищевой продукции», его соотношения с понятием «качество», выявления системы правовых средств, обеспечивающих безопасность пищевой продукции и защиту прав её приобретателей.
Степень научной разработанности темы исследования.
Фундаментальные вопросы, связанные с исследованием безопасности как правовой категории, освещены в диссертации на соискание ученой степени

5
доктора юридических наук А.А. Фомина «Юридическая безопасность субъектов российского права (вопросы теории и практики)» (2008 год), продовольственной безопасности – в диссертационных исследованиях Ю.А. Валетовой «Международно-правовое обеспечение продовольственной безопасности» (2013 год), А.В. Малхасяна «Аграрно-правовые проблемы в сфере обеспечения продовольственной безопасности» (2014 год).
Проблемы защиты прав потребителей затронуты в диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук В.В. Данилова «Защита прав потребителя в системе конституционных прав человека в России» (2009 год).
Наибольшей степенью разработанности в науке является вопрос о гражданско-правовых средствах защиты прав потребителей, в том числе права на безопасность и качество товаров. Этому вопросу посвящены диссертации В.В. Богдан «Гражданско-правовое регулирование защиты прав потребителей в современной России: проблемы теории и практики» (2015 год), А.В. Гридина «Гражданско-правовые способы обеспечения качества товаров, работ и услуг» (2006 год), М.В. Курепиной «Система гражданско- правовых средств обеспечения субъективных прав потребителя на качество и безопасность товаров, работ и услуг» (2012 год), Л.А. Шашковой «Права потребителей и их защита в Российской Федерации гражданско-правовыми средствами» (2004 год).
Не умаляя значимости проведенных авторами исследований, отметим, что в настоящее время в научной литературе не разрешены в полном объеме вопросы о содержании безопасности пищевой продукции и её соотношении с качеством, об установлении системы правовых средств обеспечения безопасности пищевой продукции и защиты прав её приобретателей, выявлении места обязательных требований к безопасности пищевой продукции, отзыва продукции, в том числе принудительного отзыва продукции, в указанной системе правовых средств. В отсутствие исследований о безопасности пищевой продукции как правовой категории, а

6
также в связи с несовершенством законодательной базы, в которой продолжается бессистемное использование терминов «безопасность» и «качество», требуется основательное изучение вопросов безопасности пищевой продукции и её обеспечения хозяйствующими субъектами, в том числе посредством исполнения обязательных требований к ней.
Кроме того, необходимо отметить, что в правовой науке вопросы обеспечения безопасности пищевой продукции в основном рассматриваются в аспекте административно-правовых отношений – контрольно-надзорных мероприятий. Однако этапу проведения проверок хозяйствующего субъекта предшествуют длительные процессы входа предпринимателя в производство и рынок реализации пищевой продукции, исполнения им гражданско- правовых договоров, в рамках которого требуется обеспечение безопасности пищевой продукции. Данные процессы с частноправовой точки зрения в науке не исследованы.
Объектом исследования являются частноправовые отношения, складывающиеся в связи с обеспечением хозяйствующими субъектами (производителями и продавцами) безопасности пищевой продукции.
Предметом настоящего исследования являются нормы российского и зарубежного законодательства, а также законодательства ЕАЭС, регулирующие отношения, возникающие в связи с обеспечением хозяйствующими субъектами (производителями и продавцами) безопасности пищевой продукции, правоприменительная практика, деловая практика зарубежных предпринимателей, а также доктринальные исследования по заявленной теме.
Целью исследования является определение содержания понятия «безопасность пищевой продукции», а также выявление системы гражданско-правовых средств обеспечения безопасности пищевой продукции и защиты её приобретателей.
Достижение указанной цели определяет постановку следующих основных задач:

7
– определение этапов развития правового регулирования безопасности пищевой продукции в России;
– выявление свойств пищевой продукции, определяющих её особенности как объекта гражданского оборота;
– определение понятия «пищевая продукция»;
– определение элементов безопасности пищевой продукции и её соотношение с понятием качества;
– определение правовых средств обеспечения безопасности пищевой продукции производителями;
– выявление системы обязательных требований, предъявляемых к производителю пищевой продукции, на различных этапах производства и их влияние на обеспечение безопасности пищевой продукции;
– определение правовых средств обеспечения безопасности пищевой продукции продавцами;
– анализ гражданско-правовых способов защиты прав приобретателей пищевой продукции;
– рассмотрение особенностей отзыва пищевой продукции, в том числе её принудительного отзыва, определение его правовой природы;
– разработка предложений по совершенствованию законодательства по исследуемой теме.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы: анализа, синтеза, индукции, дедукции, аналогии, а также диалектический, исторический, системный методы и частно-научные методы: сравнительно-правовой, формально-юридический, компаративный и др.
Теоретическую основу работы составили положения и выводы, содержащиеся в трудах С.С. Алексеева, Л.В. Андреевой, В.А. Белова, М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, Л.И. Брославского, Е.В. Васьковского, Ю.В. Виниченко, Б.М. Гонгало, В.П. Грибанова, С.П. Гришаева, И.В. Ершовой, Г.А. Жолобовой, А.И. Иванчак, В.В. Кваниной,

8
Н.В. Ковалевой, О.А. Красавчикова, Г.Б. Леоновой, В.А. Масловой, А.С. Пановой, С.В. Пахмана, Б.И. Пугинского, А.П. Сергеева, Г.Ф. Шершеневича и др.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что на базе историко-правового анализа различных эпох развития законодательства, правоприменительной практики системно исследованы проблемы обеспечения безопасности пищевой продукции хозяйствующими субъектами на всех стадиях её производства и гражданского оборота. В результате сформулированы авторские предложения по вопросам определения категории «пищевая продукция» и её безопасности, а также выявлена система правовых средств обеспечения безопасности пищевой продукции хозяйствующими субъектами, отдельные элементы которой признаны дефектными. В целях совершенствования правового регулирования в рассматриваемой сфере правоотношений автором предложен ряд изменений и дополнений в действующее законодательство.
Научная новизна исследования выражается в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. Выявлены этапы становления и развития российского законодательства о предъявлении требований к безопасности пищевой продукции, свидетельствующие об его эволюционировании от предъявления обязательных требований к отдельным её видам до предъявления таких требований ко всей пищевой продукции. Кроме того, установлено, что до 2002 года безопасность пищевой продукции входила в категорию «качество»:
I. 1626 – 1713 годы: данный этап связан с появлением первых нормативных актов, устанавливающих требования к качеству пищевой продукции. Объектом правового регулирования фактически являлся один вид пищевой продукции – хлебная продукция, а также процессы её производства и реализации;
II. 1713 – 1799 годы: впервые введены ответственность за реализацию некачественных пищевых продуктов и институт браковщиков.

9
Объектами правового регулирования являлись отдельные виды пищевой продукции – мясная, хлебная, алкогольная, сало, а также процессы её производства, реализации и перевозки;
III. 1800 – 1917 годы: для них характерно регулирование качества пищевой продукции, имеющей важное значение в основном для экспорта (сало, икра, хлеб, масло, алкогольная продукция), а также процессов её производства, хранения, реализации. В указанный период должное внимание законодателя обороту пищевой продукции внутри страны не уделялось; отсутствие четких требований к пищевой продукции привело к повсеместному распространению фальсифицированной пищевой продукции;
IV. 1917 – 1993 годы: данный период характеризуется установлением четко регламентированных правил к качеству пищевой продукции посредством установления стандартов на большинство видов пищевой продукции, а также на процессы, связанные с ней;
V. 1993 – 2002 годы: в данный период какие-либо обязательные требования к качеству пищевой продукции и связанным с ней процессам не вводились, а продолжали действовать требования на уровне принятых в СССР стандартов;
VI. 2002 год – по настоящее время: данный этап характеризуется разграничением категорий «качество» и «безопасность» пищевой продукции и представлением их в качестве самостоятельных объектов правового регулирования; обязательные требования устанавливаются техническими регламентами в отношении безопасности пищевой продукции, требования к качеству пищевой продукции по общему правилу устанавливаются стандартами в целях исполнения их на добровольной основе.
2. Доказано, что, несмотря на обозначение пищевой продукции в отдельных нормативных правовых актах различными терминами (пищевая продукция, пищевые продукты, продовольственные товары, продукты питания), они по своей содержательной и целевой наполненности едины (за исключением отдельных элементов). В целях правовой определенности по

10
этому вопросу в работе сделан вывод о необходимости использования такого универсального понятия к этой категории объектов гражданского оборота как пищевая продукция.
Предложено авторское понятие пищевой продукции, учитывающее положения ст. 4 ТР ТС «О безопасности пищевой продукции» и ст. 2 Федерального закона «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции». Под пищевой продукцией следует понимать продукты животного, растительного, микробиологического, минерального, искусственного или биотехнологического происхождения в натуральном, обработанном или переработанном виде, которые предназначены для употребления человеком в пищу, в том числе отдельные виды пищевой продукции, установленные техническими регламентами, питьевая вода, расфасованная в емкости, питьевая минеральная вода, алкогольная продукция и спиртосодержащая пищевая продукция, безалкогольные напитки, биологически активные добавки к пище (БАД), жевательная резинка, закваски и стартовые культуры микроорганизмов, дрожжи, пищевые добавки и ароматизаторы, а также продовольственное (пищевое) сырье.
3. В работе установлено, что оборотоспособность и делимость пищевой продукции напрямую зависят от её соответствия обязательным требованиям. При этом ограничение делимости применимо только к отдельным видам пищевой продукции и влияет на возможность их признания в качестве объектов гражданского оборота.
4. Диссертантом обосновано, что безопасность пищевой продукции, предусматривающая в российском законодательстве только её соответствие обязательным требованиям и показателям безвредности, должна включать также такую характеристику качества как пищевая ценность. Данный подход не исключает использования категории «качество пищевой продукции» для целей исполнения гражданско-правовых договоров.

11
5. Производство органической пищевой продукции, выступающей фактором здоровья нации, требует повышенных финансовых затрат по сравнению с производством пищевой продукции, не относящейся к органической. Указанное обстоятельство обуславливает необходимость государственной поддержки производителей органической пищевой продукции. В работе предложен комплексный подход к такой поддержке, включающий: 1) закрепление в Федеральном законе «О развитии сельского хозяйства» адресной субсидии указанным производителям; 2) упрощение входа на рынок для производителей органической пищевой продукции путём: предоставления им преимуществ при закупке пищевой продукции для государственных и муниципальных нужд, требующих об этом отражения в ч. 4 ст. 27 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»; организации специализированных торговых площадей в торговых сетях, что потребует закрепления дополнительных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в ч. 2 ст. 17 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации».
6. Диссертантом обосновано, что гражданское законодательство в части исполнения отдельных договорных обязательств, объектом которых может выступать пищевая продукция, не адаптировано к законодательству в сфере технического регулирования. В целях разрешения данной проблемы автором предложено положения об исполнении отдельных договорных обязательств дополнить нормами о необходимости исполнения должником обязанностей по соблюдению обязательных требований к безопасности продукции и процессов, связанных с ней: 1) ч. 2 ст. 891 ГК РФ дополнить словами «в том числе исполнять обязательные требования, предъявляемые к отдельным видам продукции»; 2) абзац 1 ч. 1 ст. 791 ГК РФ – словами «в том числе, отвечающие обязательным требованиям, предъявляемым к перевозке отдельных видов продукции».

12
7. Автором выявлена система правовых средств обеспечения безопасности пищевой продукции и защиты прав её приобретателей на стадиях: входа производителя на рынок (регистрация производственных объектов, уведомление о начале осуществления деятельности в сфере производства пищевой продукции, регистрация пищевой продукции нового и специализированного вида); производства (обязательные требования к пищевой продукции); выпуска пищевой продукции в гражданский оборот (декларирование соответствия, ветеринарно-санитарная экспертиза); гражданского оборота (уведомительный порядок о начале осуществления предоставления услуг общественного питания и розничной торговли, обязательные санитарно-эпидемиологические требования к продавцу, способы защиты прав приобретателей, отзыв продукции).
Данная система правовых средств, охватывающая все стадии производства и гражданского оборота пищевой продукции, имеет ряд недостатков: несогласованность наднационального законодательства (технические регламенты) и национального законодательства (например, в вопросе проведения ветеринарно-санитарной экспертизы); декларативность норм технических регламентов (например, по ведению реестров пищевой продукции нового и специализированного вида); избыточность норм (многочисленные санитарно-эпидемиологические требования); недостаточность мер, направленных на защиту прав потребителей (подача иска о принудительном отзыве продукции является правом, а не обязанностью уполномоченных органов).
8. Анализ санитарно-эпидемиологических требований к пищевой продукции на стадии гражданского оборота привел к выводу об их моральном устаревании, противоречиях с техническими регламентами, что требует осуществления их ревизии, унификации и закрепления в сводном акте – Своде правил.
9. Учитывая, что употребление небезопасной пищевой продукции может привести к неблагоприятным для здоровья потребителей

13
последствиям, в работе сделан вывод о необходимости защиты прав потребителя уже на этапе приобретения им пищевой продукции. Решение этой проблемы автор видит в закреплении в ст. 22 Закона РФ «О защите прав потребителей» права потребителя на удовлетворение продавцом его требований о возврате денежных средств за пищевую продукцию, не соответствующую требованиям безопасности, в момент его обращения и оснований его возникновения: 1) отсутствие на пищевой продукции информации о сроке годности или продажа пищевой продукции с истекшим сроком годности; 2) недоброкачественность пищевой продукции по внешнему виду (по характерному запаху, внешнему виду).
10. Автором доказывается, что отзыв продукции, являющийся средством защиты прав приобретателей пищевой продукции, по российскому законодательству не может носить добровольный характер, – он всегда является обязанностью хозяйствующего субъекта, возникающей в силу требований закона; неисполнение данной обязанности влечет принудительный отзыв продукции на основании судебного решения. Принудительный отзыв является способом защиты гражданских прав, предусмотренным в ст. 12 ГК РФ, а именно: пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения.
Теоретическая и практическая значимость исследования
выражается в комплексном исследовании правового регулирования обеспечения хозяйствующими субъектами безопасности пищевой продукции. Выводы и предложения, полученные в рамках проведенной исследовательской работы, могут быть использованы в научной, образовательной и практической сферах. Результаты диссертационной работы вносят определенный вклад в развитие доктрины о безопасности пищевой продукции и правовых средствах её обеспечения, могут применяться в высших юридических учебных заведениях при преподавании курсов «Гражданское право», «Предпринимательское право». Они могут быть использованы также для развития законодательства в сфере

14
обеспечения безопасности пищевой продукции хозяйствующими субъектами как при осуществлении предпринимательской деятельности, так и при исполнении гражданско-правовых договоров, а также защиты прав приобретателей пищевой продукции.
Для этих целей автором разработаны конкретные предложения по совершенствованию действующего законодательства. В частности, предложено:
– внести в Федеральный закон «О техническом регулировании» следующие изменения и дополнения:
1) п. 1 ст. 37 дополнить обязанностью изготовителя уведомлять продавца о несоответствии выпущенной в обращение продукции требованиям технических регламентов;
2) сократить сроки, предусмотренные в п. 1 ст. 37, до трех дней, а в п. 1 ст. 38 – до 5 дней;
3) установить в п. 1 ст. 40 обязанность уполномоченных органов обращаться в суд с иском о принудительном отзыве продукции;
4) в п. 2 ст. 40 сократить срок доведения ответчиком решения суда о принудительном отзыве продукции до сведения приобретателей до пяти дней, при этом абзац 2 указанного пункта изложить в следующей редакции: «В случае неисполнения ответчиком решения суда в установленный срок исполнение решения суда осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Истец информирует приобретателей о принудительном отзыве продукции через средства массовой информации»;
– в Законе Российской Федерации «О защите прав потребителей» ст. 10 дополнить ч. 4 следующего содержания: «Продажа товаров без установленной частью 2 настоящей статьи информации запрещается».
Степень достоверности результатов проведённых исследований
достигается обширным исследованием доктринальных источников по теме

15
диссертации, использованием широкого спектра методов научного познания, судебной практики.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации нашли своё отражение в тринадцати опубликованных автором научных работах, в том числе в четырёх, опубликованных в научных изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве науки и высшего образования Российской Федерации для публикации результатов диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук.
Результаты исследования докладывались автором на международных, общероссийских, вузовских конференциях, в том числе на: X Международной научно-практической конференции молодых исследователей «Современные проблемы юридической науки» (г. Челябинск, Южно-Уральский государственный университет, 18-19 апреля 2014 г.); Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы права России и стран СНГ-2015 (г. Челябинск, Южно-Уральский государственный университет, 1 апреля 2015 г.); XIX Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы права России и стран СНГ-2017» (г. Челябинск, Южно-Уральский государственный университет, 31 марта 2017 г.); Международной научно-практической конференции «Актуальные вопросы развития юридической науки и практики в современных условиях» (г. Новосибирск, Новосибирский государственный технический университет, 5-7 апреля 2017 г.).
Структура диссертации обусловлена предметом и целями исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих в себя семь параграфов, заключения и библиографического списка.