Соотношение частных и публичных интересов при осуществлении права собственности на недвижимое имущество

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного
исследования, указывается степень научной разработанности, определяются
цели и задачи, объект и предмет исследования, обозначаются материалы,
источники, сведения, которые составляют теоретическую, нормативную,
эмпирическую и методологическую основу диссертации, обосновывается
научнаяновизна,практическаяитеоретическаязначимостьработы,
указываются данные об апробации научных результатов диссертации, а также
положения и выводы, обладающие научной новизной, которые выносятся на
публичную защиту.
В первой главе «Генезис понятия частных и публичных интересов в
праве и законодательстве о собственности» рассматривается развитие
правового регулирования отношений собственности, в которых находят своё
выражение частные и публичные интересы, анализируется теоретическая база
по заявленной теме, в рамках которой раскрываются понятия частных и
публичных интересов как в гражданском праве, так и в сфере осуществления
права собственности на недвижимое имущество.
В параграфе 1.1 «Развитие правового регулирования отношений
собственности, в которых проявляются частные и публичные интересы»
внимание акцентируется на отношениях собственности и их нормативном
регулировании в исторической ретроспективе. Исследование проявления
интересов на ранних и последующих этапах становления государства и права
методологически рационально на предмете отношений собственности на
недвижимое имущество. Этот основополагающий институт, с точки зрения
юридических интересов к недвижимости со стороны собственника, не
претерпелсущественныхизменений.Рассматриваемаяспецифика
характеризует стабильность отношений собственности, в связи с чем их
надлежащееправовоерегулированиеимеетважноезначениедля
удовлетворенияинтересовсубъектоввещныхотношений,сохранения
принадлежности материальных благ на законных основаниях, достижения
целей и задач гражданского оборота недвижимости.
Собственность в социальном и экономическом смыслах всегда была
центром построения общественных отношений, оказывая влияние на их
возникновение, развитие, изменение и прекращение. Упорядоченности таких
общественных отношений служит право. Проявление и выражение отношений
собственности,какправило,сопровождаетсяилиобусловлено
правопритязаниями со стороны субъектов права, правовыми стимулами или
правоожиданиями.
Обоснован подход, при котором вычленить, обособить и абстрактно
изучить интересы представляется возможным только при их проявлении, то
есть тогда, когда субъект гражданского права активно их отстаивает или
выражает в своем поведении. Латентные же интересы определить и наделить
характерными признаками затруднительно, потому что субъект гражданского
праваневыражаетихактивнымиюридическимидействиями,не
противопоставляетиныминтересам.Соответственно,проявление
юридического интереса напрямую связано с поведением субъекта права.
При исследовании понятий частных и публичных интересов в праве и
законодательстве о собственности за основу необходимо брать ограничения
права собственности на недвижимое имущество. Это обусловлено тем, что, во-
первых, предметом исследования могут служить письменные источники права,
с помощью которых прослеживается, как зарождались и изменялись законные
ограничения правомочий частного собственника в публичных целях. Во-
вторых, методологически правильным представляется выбор такого института,
которыйотражаетсовокупностьправовыхмеханизмов,отражающих
проявление частных интересов при столкновении их с публичными.
Правовые механизмы соотношения частных и публичных интересов в
праве собственности и правовой режим ограничений права собственности
зависят во многом от политического режима государства и общественно-
экономической формации.
Современный подход к соотношению частных и публичных интересов в
вещном праве выражается направленностью государственной политики на
разрешениесоциально-правовыхконфликтов,приоритетнымзапросом
обществанаудовлетворениеобъективныхпотребностейличности,
провозглашением принципов равенства прав и возможностей для их
осуществления, становлением незыблемости права частной собственности и
совершенствованием законодательства в области гарантий его осуществления и
защиты.
В параграфе 1.2 «Понятие публичного интереса в современном
гражданском праве и при осуществлении права собственности на
недвижимоеимущество»рассматриваютсявыработанныедоктриной
гражданского права дореволюционные, советские и постсоветские взгляды на
публичный интерес в гражданском праве, а также современные определения
публичного интереса в науке и законодательстве.
Несмотря на то, что в Гражданском кодексе РФ сосредоточены
преимущественно нормы частного права, законодатель включил в него и
публично-правовыекатегории,используясловосочетания«публичные
интересы», «публичные цели», «государственные интересы», «общественные
интересы». Юридическая логика применения этих категории в разных
институтах гражданского законодательства ничем не обоснована, то есть не
данообъяснениетого,почемуоднинормынаправленынаохрану
общественных интересов, другие – на охрану государственных интересов, а
третьи – на охрану иных публичных. При этом нет однозначного подхода в
отношении того, какие еще интересы включены в категорию «иные
публичные»помимогосударственныхиобщественных.Отсутствие
однозначного и выраженного понятийного и категориального аппарата влечет
правовую неопределенность и сложности правоприменения. В связи с этим
тема публичных интересов в гражданском праве требует изучения и
совершенствования.
Порезультатам исследованияпредложенозакрепить вглаве 2
Гражданского кодекса РФ отдельную статью, раскрывающую понятие
публичных интересов в гражданском праве, следующего содержания: «Под
публичными интересами в гражданском праве следует понимать интересы
государства и признанные им интересы общества, обеспеченные правовой
охраной и защитой, носителями которых выступают Российская Федерация,
субъекты Российской Федерации, органы государственной власти, органы
местного самоуправления, государственные, муниципальные юридические
лица и которые закреплены в Конституции Российской Федерации и Стратегии
национальной безопасности Российской Федерации».
Приэтомграждане(физическиелица)инегосударственные,
немуниципальные юридические лица не являются носителями публичного
интереса, но могут временно способствовать его реализации при наделении
их законом определенными полномочиями.
Представленное определение носит бланкетный характер, то есть
отсылает к конкретным актам, в которых сосредоточены конституционные и
национальные интересы государства, объективно значимые потребности
личности и общества. Это может способствовать решению вопросов судейского
усмотрения.
Помимо Стратегии национальной безопасности РФ существуют иные
документыстратегическогопланированияфедеральногоуровня,
предусмотренные Федеральным законом от 28.06.2014 года № 172-ФЗ «О
стратегическом планировании в Российской Федерации», такие как Стратегия
социально-экономического развития РФ, Стратегия научно-технологического
развития РФ, Стратегия пространственного развития РФ. Однако национальные
интересыРоссиираскрываютсядетальновСтратегиинациональной
безопасности РФ, что позволяет делать к этому документу конкретную
отсылку.
Отсутствие словосочетаний «публичные интересы», «государственные
интересы» в нормах раздела II части первой ГК РФ (Право сосбственности и
другие вещные права) не означает отсутствие публичных интересов,
заложенных законодателем в нормы указанного раздела. Каждая норма права,
регулирующая отношения собственности или другие вещные отношения, по
своей сути нацелена на то, чтобы обеспечить защиту прав и законных
интересов собственника или лица, имеющего иные вещные права на
недвижимое имущество, от незаконного вмешательства третьих лиц, а также на
то, чтобы обеспечить защиту прав и законных интересов третьих лиц от
негативных последствий осуществления прав собственником или лицом,
имеющим иные вещные права на недвижимое имущество.
Такимобразом,упоминаниепубличныхинтересоввнормах,
направленных на регулирование вещных отношений, с одной стороны,
обеспечивает стабильность гражданского оборота, сохранение и развитие
значимых для государства и общества гражданско-правовых институтов,
укрепление государственной собственности и защиту правопорядка. С другой
стороны само наличие публичных интересов может приводить к дисбалансу
между ними и частными интересами на практике.
С помощью анализа суденой практики определено, что публичные
интересы в сфере осуществления права собственности на недвижимое
имущество сводятся к интересам государства и интересам общества, которые
признаныгосударством,выраженнымвнадлежащем,безопасноми
эффективном осуществлении права собственности на недвижимое имущество
субъектами вещного права и в отсутствии дисбаланса частных и публичных
интересов.
В параграфе 1.3 «Понятие частного интереса в современном
гражданском праве и при осуществлении права собственности на
недвижимоеимущество»рассматриваютсявыработанныедоктриной
гражданского права взгляды на признаки частного интереса в гражданском
праве, а также их специфику при осуществлении права собственности на
недвижимость.
Большинство подходов в отношении частного интереса сведены к
указанию на признак, касающийся статуса носителя интереса. Частный интерес
с этой точки зрения – это охраняемый правом интерес, который принадлежит
частным субъектам права. Однако подобного рода понимание частного
интереса не имеет содержательного наполнения.
Специфика понятия частного интереса в гражданском праве состоит в
том, что оно не лишено междисциплинарности, которая способствует более
точному пониманию этой категории, содержащей в себене только
цивилистические, но и социологические и психологические аспекты.
Частные интересы, отражая содержание объективных потребностей,
присущих деятельности людей, все же проявляются в поведении его носителей,
зарождаясь в сознании субъектов и обуславливая цели их действий
(бездействия).
Помимо очевидных частных интересов собственника, которые имеют по
названию сходство с правомочиями, указанными в ст. 209 ГК РФ, судебной
защите подлежат любые другие частные интересы собственника, коих на
практике может быть множество. Частный интерес собственника может
проявляться в осуществлении своих правомочий в такой степени, в какой это не
будет создавать риски причинения вреда его жизни, здоровью и имуществу со
стороны третьих лиц.
Учитывая субъективно-объективный подход к пониманию и толкованию
частных интересов, можно выделить следующие самостоятельные, но
взаимосвязанные между собой признаки. Наличие интересов как социально
значимых потребностей, обеспечивающих существование благ и ценностей,
характеризует признак объективности и обособленности благ, на которые
направлены частные интересы. Субъективное отражение частного интереса в
сознании его носителя, обеспечивающее вектор направления его воли и
поведение, можно выделить как другой признак частного интереса.
Частный интерес всегда имеет конкретную направленность, связанную с
желанием лица достигнуть определенной цели, выраженной, например, в
извлечении прибыли из процесса осуществления права собственности на
недвижимое имущество. Целенаправленность частного интереса, является, по
нашему мнению, его объективной характеристикой.
Под частными интересами при осуществлении права собственности на
недвижимое имущество следует понимать юридически значимые интересы,
отражающие потребности субъекта вещного права, проявляющиеся в
беспрепятственном установлении, изменении, прекращении и защите
субъективного вещного права на недвижимое имущество и связанных с ними
обязанностей, которые направлены на получение прибыли, удовлетворение
иных материальных и нематериальных потребностей.
Частные интересы не только не могут быть исчерпывающе поименованы
в законе, но и не нуждаются в этом; они напрямую связаны с потребностями
конкретного субъекта вещного правоотношения и определяются его волей.
Во второй главе «Модели соотношения частных и публичных
интересов при осуществлении права собственности на недвижимое
имущество» рассматриваются возможные модели соотношения частных и
публичных интересов, которые, по нашему мнению, сведены к состояниям
баланса или конфликта. Изучение характерных особенностей указанных
правовых состояний произведено на основании материалов судебной практики
в сфере осуществления права собственности на недвижимое имущество.
Параграф 2.1 «Конфликт частных и публичных интересов при
осуществлении права собственности на недвижимое имущество» посвящен
описанию конфликта, как правого состояния, которое является единственно
возможным вариантом соотношения интересов в условиях дисбаланса и
стимулируетпоископтимальныхспособовправовогорегулирования
отношений, связанных с правом собственности.
Выделены две модели конфликта: подавление частного интереса со
стороны публичного; подавление публичного интереса со стороны частного.
В качестве одного из признаков конфликта интересов в праве выделяется
отсутствие равных возможностей в осуществлении субъективных прав и
законных интересов сторонами конфликта. На стороне одного из субъектов
имеет место определенного рода преимущество, которое может быть связано с
обладанием дополнительной информацией или навыками, экономическим
превосходством или доступными правовыми и неправовыми механизмами,
оказывающими психологическое или иное влияние на более слабую сторону.
Отсутствие равных возможностей может иметь место у одной из сторон до
вступления в правоотношение либо может возникнуть после вступления в
правоотношение. Однако стоит обратить внимание на то, что отсутствие равных
возможностей и наличие преимуществ у одной стороны не всегда влечёт за
собой наличие конфликта интересов. Это будет зависеть от поведения субъекта
права, на стороне которого есть превосходство, то есть от целей его
деятельности и выбранных способов их удовлетворения.
Второй признак конфликта интересов – это ущемление прав и законных
интересов одной или обеих сторон. Ущемление прав и законных интересов
может быть выражено либо в прямом нарушении закона или договора, либо в
создании таких условий осуществления прав и законных интересов, при
которых потерпевшая сторона не достигнет целей деятельности.
Другой,наиболеепрактико-ориентированныйпризнаксводитсяк
разнонаправленностиинтересовсторонконфликта.Каждаяизсторон
намеривается достигнуть своих целей, удовлетворить свои собственные
потребности, как правило, выраженные в извлечении прибыли либо получении
других имущественных благ. Этот признак может отсутствовать в той ситуации,
когда обе стороны при наличии конфликта интересов, намерены его решить с
учётом наименьших издержек для каждой из сторон. В таком случае указанный
признак будет трансформирован в такой признак как намерение преодолеть
конфликт той стороной, которая испытывает негативные последствия.
Одним из эффективных способов преодоления конфликта частных и
публичных интересов при осуществлении права собственности на недвижимое
имущество является их компромисс. Он предполагает согласование и учёт
позиций участников вещного правоотношения. Компромисс частных и
публичных интересов следует выделить в качестве принципа вещного права,
сформулировав его как «осуществление вещных прав путём согласования и
сочетания частных и публичных интересов». В статью 212 ГК РФ, которая
посвящена субъектам права собственности, необходимо включить норму,
содержание которой, на наш взгляд, должно быть следующим: «Право
собственности и другие вещные права осуществляются путём согласования и
сочетания частных и публичных интересов при обеспечении гарантий каждого
субъекта права собственности на свободное владение, пользование и
распоряжение принадлежащим ему имуществом».
Под компромиссом частных и публичных интересов в вещном праве
следует понимать модель соотношения частных и публичных интересов
субъектов вещного правоотношения, которая устанавливается соглашением
сторон, судом или органом публичной власти, обеспечивая такую форму их
взаимодействия, при которой действия субъектов вещного правоотношения
согласованно направлены на учёт обоюдных интересов, взаимные уступки и
ограничения.
Компромисс интересов с практической точки зрения может быть обличен
вформугражданско-правовогосоглашения,котороелибоявляется
самостоятельным соглашением, либо частью поименованного в ГК РФ
договора. Предмет соглашения о компромиссе частных и публичных интересов
в вещном праве составляют действия сторон по решению конфликтной
ситуации, возникшей при осуществлении вещных прав.
Выделены четыре группы таких соглашений: медиативные соглашения;
мировые соглашения; соглашения об установлении порядка использования
недвижимого имущества; соглашения о размере и условиях возмещения при
ограничениилибопрекращенииправасобственностинанедвижимое
имущество.
В параграфе 2.2 «Баланс частных и публичных интересов при
осуществленииправасобственностинанедвижимоеимущество»
определено, что баланс частных и публичных интересов проистекает не только
из необходимости справедливого сосуществования субъективных прав и
законных интересов, но и влияет на обеспечение безопасности государства и
общества, их устойчивое развитие.
Многовекторность развития социальных отношений приводит к тому, что
установить баланс на уровне нормативных предписаний, общеобязательных
требований, который бы распространялся на все случаи социальных
взаимодействий, трудно. Законодателю эффективнее создать условия для
достижениябалансаинтересов.Представляется,чтоправовыенормы
необходимо конструировать таким образом, чтобы они основывались на равном
признании и учете частных и публичных интересов, заведомо предопределяли
возможныеконфликтымеждунимивусловияхправоприменения.
Осуществление этого возможно путем закрепления в правовых нормах
гарантий обеспечения, восстановления и защиты субъективных прав и
законных интересов.
Балансинтересовприосуществленииправасобственностина
недвижимое имущество имеет свою специфику. В вещном праве условия для
баланса могут быть созданы на законодательном уровне регулирования.
Исследование судебной практики привело к выводу, что стороны
гражданско-правового спора, в основе которого лежит конфликт частных и
публичных интересов, порой не осознают возможность и необходимость
осуществления действий по достижению баланса между их интересами.
Представляется, что в случае, когда в конкретном правоотношении имеет место
конфликт интересов, вызывающий негативные последствия для сторон, то им
необходимо стремиться к уважению обоюдных прав и интересов, а также к
приведению правоотношения в такое состояние, когда интересы каждого будут
равнозначно реализованы и учтены.
Достижению баланса интересов субъектов вещного правоотношения
способствуют разные уровни регулирования общественных отношений, с
помощьюкоторыхсоздаютсяусловиядлядостижениябаланса.В
диссертационномисследованииониименуютсязаконодательными
индивидуально-диспозитивным уровнями.
Законодательный уровень представлен обязывающими, запрещающими
нормами гражданского права, а также нормами, в которых законодатель не
предопределяет альтернативных вариантов поведения субъектов вещного
правоотношения.Индивидуально-диспозитивныйуровеньпредставлен
управомочивающиминормами,которыепозволяютсубъектамвещных
отношений заключать соглашения или совершать односторонние сделки.
В силу статичности отношений, связанных с правом собственности,
направленностиинтересовгосударстванаукреплениепубличной
собственности и сохранение стабильности принадлежности материальных благ,
законодательныйуровеньусловийпреобладаетвэтойсференад
индивидуально-диспозитивным.
В ходе анализа судебной практики и действующего регулирования
отношений собственности выявлены нормы, которые нуждаются в изменении с
целью создания гарантий достижения баланса частных и публичных интересов
на практике. Например, предлагается закрепить в Гражданском кодексе РФ
отдельной статьей в главе 20 (Защита права собственности и других вещных
прав) следующую норму : «В случае если собственник лишен доступа к
недвижимому имуществу (объект спора), в период судебного разбирательства
суд обеспечивает возможность доступа в спорное недвижимое имущество до
вынесения по делу окончательного судебного постановления, вступившего в
законную силу». Такая норма будет направлена на усиление реализации
положений ст. 140 ГПК РФ (меры по обеспечению иска) и ст. 91 АПК РФ
(обеспечительные меры), защитит частный интерес правообладателя спорного
жилого помещения и дополнительно гарантирует конституционное право на
жилище.
Предлагается внести изменения в Гражданский кодекс РФ и Земельный
кодекс РФ, дополнив и уточнив формулировки норм в целях достижения
баланса интересов частного и публичного лица при принудительном изъятии
земельного участка для государственных и муниципальных нужд.
Пункт 4 ст. 281 ГК РФ предлагается изложить в следующей редакции,
дополнивегоусловиемосрокеопределенияразмеравозмещения:
«Принудительное изъятие земельного участка для государственных или
муниципальныхнужддопускаетсяприусловиипредварительногои
равноценного возмещения, рассчитанного на основании рыночной стоимости
объекта недвижимости, сложившейся в данной местности. Размер возмещения
определяется не ранее чем за шестьдесят дней до подписания сторонами
соглашения об изъятии недвижимости».
С учетом того, что правовое регулирование изъятия земельных участков
отнесено как к гражданскому, так и земельному законодательству, то
предлагается также п. 7 ст. 56.8 ЗК РФ изложить в следующей редакции:
«Размер возмещения определяется не ранее чем за шестьдесят дней до
подписания сторонами соглашения об изъятии недвижимости».
При исследовании модели подавления частных интересов со стороны
публичных установлено, что публичному субъекту оправданно могут быть
предъявлены более высокие требования за нарушение частных интересов.
Например, частный собственник, возводящий здание на земельном участке, не
может знать о наличии ограничений права собственности, если они не
закреплены в качестве обременений в публичном реестре. Тот факт, что органы
местного самоуправления предоставляют разрешение на строительство здания,
предполагает отсутствие каких-либо запретов на строительство и его
соответствие строительным нормам и правилам. Поэтому в случае, если будет
установлено, что капитальное строение нарушает правовые предписания и
подлежит сносу, а разрешение было выдано органом публичной власти, то
такой снос должен быть произведен за счет казны муниципального
образования, а не самого собственника.
При изучении института реквизиции установлено, что отсутствие в
законодательстве детализации категории «интересы общества» дает органам
государственной власти простор для оправдания с точки зрения законности
действий по изъятию имущества у собственника. С учётом того, что Сводный
закон РСФСР от 28.03.1927 г. «О реквизиции и конфискации имущества»
действует с ограничениями, а цель реквизиции в нём – государственная
необходимость – была включена потому, что гражданское законодательство
советского периода служило достижению государственных задач, считаем
целесообразным отменить действие Сводного закона РСФСР, регулирующего
реквизицию.
В ст. 51 ЗК РФ предусмотрено, что земельные участки временно
изымаются у собственника. Согласно п. 4 ст. 51 ЗК РФ, собственник земельного
участка, у которого реквизирован земельный участок, вправе при прекращении
действия обстоятельств, в связи с которыми осуществлена реквизиция,
требовать возврата ему реквизированного земельного участка в судебном
порядке. Представляется, что судебный порядок достаточно сложен для
частных лиц. Если имущество сохранилось, собственник знает, в ведении
какого органа оно находится и выражает волеизъявление получить обратно его
во владение, а у органа не имеется сомнений в том, что обратившееся лицо
является правообладателем вещи, в том числе земельного участка, то по
упрощенной административной процедуре актом приемки-передачи имущества
указанные стороны могут осуществить передачу имущества. Введение
предлагаемого порядка избавит собственника от длительных судебных
процедур, к которым стороны и так могут прибегнуть в случае наличия спора о
правевотношенииреквизированногоимущества.Временноеизъятие
предлагается включить в текст п. 3 ст. 242 ГК РФ с оговоркой о том, если иное
не предусмотрено законом, исключив из текста указанной нормы требование
возврата имущества по суду. Административный порядок возврата должен быть
разработан Правительством Российской Федерации. Оговорка «если иное не
предусмотрено законом» будет относиться к движимым вещам, которые
реквизируются государством с целью уничтожения (зараженные товары или
больные животные).
Предлагается для устранения нарушений интересов частных лиц в
процедуре равноценного возмещения стоимости изымаемой недвижимости
установить порядок и сроки определения стоимости реквизируемого имущества
для справедливой компенсации правообладателю в тех случаях, когда
имущество уничтожено. В этих целях п. 1 ст. 242 ГК РФ должен быть дополнен
указанием на то, что стоимость имущества определяется, исходя из
сложившихся цен на рынке в местности, где находится имущество, на дату
принятия уполномоченным органом решения об изъятии.
Анализируя баланс частных и публичных интересов при виндикации
недвижимого имущества от добросовестного приобретателя, определено, что в
ст. 302 ГК РФ отдельным пунктом следует включить норму о возможности
истребовать по иску публичного образования, из владения которого имущество
выбыло помимо воли, жилые помещения, не являющиеся для добросовестных
приобретателей единственным жильем.
Обосновано, что круг объектов недвижимого имущества, приобретателям
которых представляются гарантии на случай его виндикации по искам
публичных образований, должен быть распространен на все объекты
недвижимого имущества, а не только на единственные жилые помещения,
пригодные для постоянного проживания.
В заключении подводится итог исследования моделей соотношения
частных и публичных интересов при осуществлении права собственности на
недвижимое имущество, обобщаются предложения по внесению изменений в
действующее законодательство.