«Внутрирегиональные межбюджетные отношения как инструмент стимулирования развития муниципальных образований в условиях асимметрии»

Систематизирована теоретическая база исследований регионального
развития, расширенная за счет включения теорий бюджетного (фискального) федерализма, что позволило использовать инструментарий межбюджетного регулирования в целях стимулирования развития территорий и повышения эффективности отношений между органами власти различного уровня.
Разработана матрица поиска баланса между приоритетами, характеризующими политику выравнивания и политику стимулирования развития территорий, позволяющая выстраивать ориентиры и производить оценку последствий данных противоположных направлений при управлении территориальным развитием.
Достижение устойчивых темпов роста российской экономики и повышение благосостояния граждан требует от государства ведения взвешенной политики территориального развития. Характер, инструменты, приоритеты и направления регулятивного воздействие государства в целом и органов власти различного уровня в частности создают условия для социально-экономического развития отдельных территорий. В диссертационном исследовании были рассмотрены основные теоретические подходы и концепции данного направления в хронологическом порядке от вопросов государственного регулирования экономики до методов и подходов управления развитием муниципальных образований.
Для систематизации различных зарубежных теорий регионального развития, был использован подход Ю.А. Гаджиева, выделяющего четыре логически связанных теоретических направления1 и добавлена пятая важная группа теорий с точки зрения аспектов государственного регулирования по развитию территорий − теории бюджетного (фискального) федерализма, что отражено на Рисунке 1.
Анализ теоретических подходов регионального развития позволил обосновать необходимость исследования влияния фискальных инструментов для построения эффективных отношений между различными уровнями власти в части создания условий для развития отдельных территорий и региона в целом посредством выстраивания системы межбюджетного регулирования, отвечающей поставленным приоритетам государственной политики.
Ключевой проблемой территориального развития является противоречие между стимулирующей и выравнивающей политиками государственного управления, каждая из которой обладает определенным набором ограничений и преимуществ. В диссертационном исследовании была предпринята попытка поиска баланса между приоритетами социальной справедливости и экономической эффективности в целях определения политики территориального развития.
1Гаджиев Ю.А. Зарубежные теории регионального экономического роста и развития//Экономика региона. 2009. No 2. С. 45–62.
Предложенная авторская матрица поиска баланса между приоритетами социальной справедливости (политика выравнивания) и экономической эффективности (политика стимулирования) для определения политики территориального развития, позволяет произвести оценку положительных и отрицательных эффектов от выстраивания приоритетов, являющихся по сути противопоставленными друг-другу (представлена в тексте работы).
Рисунок 1 − Теории регионального развития
Автором также была проведена классификация инструментов государственной политики территориального развития. Отдельно выделена группа бюджетно-финансовых инструментов, решающих задачи развития за счет использования финансовых механизмов, что представлено в тексте диссертации.
2. Предложено авторское определение «асимметрии развития территорий», учитывающее бюджетно-финансовые параметры, отражающие характеристики развития территорий: бюджетная обеспеченность, финансовая автономия, доходы бюджета и др. и разработана типология муниципальных
образований по уровню асимметрии территориального развития, включающая в себя две группы факторов: уровень социально-экономического развития и уровень бюджетной обеспеченности, использование которых позволит повысить качество управления внутрирегиональным развитием.
Пространственная асимметрия является характерной чертой, сопутствующей
развитию экономических систем различных уровней: местного, регионального и государства в целом. В теориях регионального развития уделяется большое значение пространственной асимметрии развития территорий и факторам, обусловливающим формирование такой асимметрии. В диссертационной работе обосновано, что асимметрия социально-экономического развития территорий как на межрегиональном, так и на внутрирегиональном уровне должна учитываться при выстраивании системы межбюджетного регулирования, обеспечивающей не
только выравнивание, но и отвечающей задачам территориального развития и роста благосостояния населения. Особенно важным представляется учет явления асимметрии при разработке эффективной внутрирегиональной политики территориального развития.
В работе исследованы различные подходы для обозначения асимметрии в экономических процессах, что позволило выявить отсутствие бюджетно- финансовых показателей, влияющих на уровень развития территории. Автором предложено под «асимметрией развития территорий» понимать неравномерное развитие различных территориальных единиц под воздействием объективных и субъективных факторов, выражающееся в существенной дифференциации социально-экономических, бюджетно-финансовых и иных показателей. Бюджетно-финансовые параметры отражают такие характеристики развития территорий как: бюджетная обеспеченность, финансовая автономия, доходы бюджета и другие, являющиеся важными для работы государственных органов власти при разработке не только эффективной бюджетной и налоговой политики, но также политики территориального развития.
В диссертации был проведен дисперсионный анализ различных индикаторов социально-экономического состояния 85-ти субъектов РФ, имеющих количественную характеристику, сгруппированных в разрезе регионов по уровню дотационности. Результатами проведенного анализа стало выявление высокого уровня дифференциации исследуемых показателей, а также наличие закономерного снижения уровня регионального развития в зависимости от обеспеченности собственными источниками доходов и уровня дотационности, что позволяет судить о наличии подобной закономерности и на уровне муниципальных образований.
В диссертационном исследовании был проведен анализ асимметрии развития от 18 до 20 МО Томской области по 28 показателям социально-экономического развития и бюджетной обеспеченности (Рисунок 2), что позволило проиллюстрировать высокий уровень неравномерности распределения исследуемых показателей. Данный факт позволяет экстраполировать выводы на муниципальные образования других регионов.
Рисунок 2 − Кривые Лоренца различных показателей СЭР муниципальных образований Томской области

В работе исследована внутрирегиональная асимметрия муниципалитетов Томской области, рассчитан индекс Тейла с разложением на внутригрупповую и межгрупповую составляющую. Для иллюстрации различий муниципалитетов представлена карта МО, демонстрирующая разброс обеспеченностью собственными источниками доходов муниципальных образований (Рисунок 3), что позволяет сделать вывод о необходимости учета влияния финансово-бюджетных характеристик при типологизации МО.
Рисунок 3 – Карта обеспеченности собственными доходами муниципальных образований за 2017-2019 гг.
На основании проведенных расчетов и исследования асимметрии в диссертации разработана типология муниципальных образований по уровню асимметрии территориального развития, базирующаяся на двух основных метриках: уровне социально-экономического развития и уровне бюджетной обеспеченности БО (Рисунок 4).
слабое среднее сильное Уровернаьзвсоицтиаельно-экономического развития МО
Рисунок 4 − Типология муниципальных образований по уровню СЭР и БО
Уровень бюджетной обеспеченности МО низкий средний высокий
Согласно авторской типологии, может быть 7 основных типов муниципальных образований. Следует отметить, что территории муниципалитетов не могут иметь высокий уровень бюджетной обеспеченности и при этом обладать низкими показателями СЭР одновременно и наоборот, соответственно, тоже (квадраты с крестом), что было доказано в работе.
3. Предложена методика расчета показателя «Валовый муниципальный продукт» на базе модели Кобба-Дугласа, включающая в себя основные факторы: инвестиции в основной капитал и среднегодовую численность занятых в экономике, позволяющая сравнить уровень социально-экономического развития муниципальных образований, выявить наиболее результативные из них с целью формирования стимулирующего инструмента внутрирегионального развития.
Для оценки асимметрии и возможности сопоставления между собой муниципальных образований по уровню социально-экономического развития, необходим агрегированный показатель. На региональном уровне в качестве агрегированного показателя используется ВРП, однако для муниципального уровня такого показателя не существует. В работе было предложено использовать показатель «Валового муниципального продукта», который не рассчитывается органами статистики. Единого методологического подхода к расчету ВМП на текущий момент не сформировано.
В работе была предложена методика расчета ВМП на основании двухфакторной модели Кобба-Дугласа − подход «сверху-вниз». Валовый региональный продукт можно рассматривать − как функцию, зависящую от двух факторов: инвестиций в основной капитал (KP) и среднегодовой численности занятых в экономике (LP)., а муниципальный продукт, соответственно, представляет долю данных факторов в региональном продукте.
Расчет проводился по следующим основным этапам.
1.Определение факторов и временного периода для регрессионного
уравнения в региональном разрезе:
ВРП = ∗ ∗ , где (1)

KPt−значение фактора капитала в момент времени t; LPt−значение фактора труда в момент времени t;
A−константа;
2.Регрессионный анализ факторов и расчет коэффициентов α и β; 3.Определение весовых коэффициентов pi:
= ( ) ∗ ( ) , где (2)
KMi−значение фактора капитала для i-го МО в момент времени t; LMi−значение фактора труда для i-го МО в момент времени t;
4.Расчет ВМП для i-го МО в момент времени t:
ВМП = ∗ ВРП (3)2 5.Расчет ВМП с учетом корректирующего коэффициента.
В тексте диссертации приведены расчеты ВМП по муниципальным образованиям Томской области.
4. Разработана методика оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления в целях выдачи стимулирующих грантов муниципалитетам, особенностью которой является оценка трех направлений:
эффективности деятельности органов местного самоуправления по развитию собственных территорий, проектов по использованию грантовых средств и качества управления бюджетным процессом, что позволяет, с одной стороны, производить комплексную оценку эффективности территориального развития, с
другой ‒ стимулировать развитие муниципальных образований. В рамках методики предложен дифференцированный подход к оценке муниципальных образований, позволяющий сравнить муниципалитеты с учетом асимметрии их территориального развития.
В результате анализа действующей системы межбюджетных отношений на территории Томской области выявлен дисбаланс в системе внутрирегиональных межбюджетных отношений в сторону выравнивающих инструментов регулирования. Так, с 2013 года по 2021 год из Фонда стимулирования не выделяются грантовые средства в рамках действующего порядка оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления Томской области. С 2018 года осуществляется финансирование проектов в рамках инициативного бюджетирования посредством предоставления субсидий местным бюджетам на реализацию проектов, решающих вопросы местного значения. Данный инструмент межбюджетного регулирования является стимулирующим для муниципалитетов, однако сумм, выделяемых в рамках данного направления, недостаточно.
Сопоставление стимулирующих и выравнивающих инструментов, действующих на текущий момент в Томской области и отражающих дисбаланс в системе внутрирегиональных межбюджетных отношений, представлено в Таблице 1 (часть МО и общая сумма трансфертов). Доля стимулирующих трансфертов по отношению к выравнивающим в 2018 году составляет 0,6%, в 2019 году‒0,9%.
Для смещения баланса в целях усиления стимулирующих инструментов внутрирегионального межбюджетного регулирования в диссертационном исследовании разработана методика оценки эффективности развития территорий муниципальных образований с учетом их объективной дифференциации, позволяющая сравнивать муниципальные образования в рамках схожих по уровню развития групп.
2 Антонова И.С., Чистякова Н.О., Татарникова В.В. Оценка эффективности развития муниципалитета: валовый продукт и предприятия-флагманы// Вестник Нижегородского университета им. НИ Лобачевского. Серия: Социальные науки. 2020. No1 (57). −С. 7−13.

Таблица 1 − Анализ стимулирующих межбюджетных трансфертов и трансфертов на выравнивание и сбалансированность в 2018-2019 гг., тыс. р.
2018 год
2019 год
No
Наименование МО
Дотации и субвенции
на выравнивание + дотации на сбалансированность
Субсидии в
рамках инициативного бюджетирования
Дотации и субвенции
на выравнивание + дотации на сбалансированность
Субсидии в
рамках инициативного бюджетирования
1 Александровский
2 Зырянский
3 Колпашевский
4 Первомайский
5 г. Томск
6 г. Северск
ИТОГО по 20 МО
91 525,6
85 060,1 371 423,3 127 476,2 812 350,0 472 392,3 4 426 956,4
0,0
1 739,6 986,0 1 721,4 833,0 999,4 24 824,9
97 170,4 118 890,4 303 979,9 128 880,3 838 098,2 498 688,6 4 459 277,9
0,0
2 079,2 2 052,9 4 855,1 1 358,6 982,6 39 359,9
По результатам оценки из регионального бюджета планируется выделять грантовые средства муниципалитетам, достигшим наилучших результатов в каждой из сформированных групп муниципальных образования согласно разработанному алгоритму, представленному ниже. Общая схема, предлагаемой методики оценки, состоит из 3 расчетных блоков, результаты по каждому блоку оцениваются в баллах (Рисунок 5).
На первом этапе методики проводится кластеризация муниципальных образований по авторскому алгоритму для выявления схожих по уровню территориального развития групп. Автором была разработана многомерная классификация (кластеризация) муниципалитетов для выделения схожих по развитию территорий по двум группам показателей, отражающих социально- экономическое развитие и бюджетную обеспеченность.
В соответствии с данным алгоритмом была проведена кластеризация 18 МО Томской области по шести указанным показателям. В работе представлены результаты кластерного анализа методом к-средних по исследуемому набору показателей (см. I этап алгоритма). Областной центр г. Томск был выделен в отдельных кластер, как наиболее развитый, для дальнейшего исследования он был объединен с наиболее развитой группой северных нефтегазодобывающих территорий.
На втором этапе методики рассчитывается агрегированный показатель территориального развития муниципальных образований ВМП, авторская методика оценки которого была изложена выше.
На третьем этапе производится оценка достигнутых результатов муниципальных образований по каждому из трех сформированных направлений- блоков отдельно в разрезе выделенных на 1 этапе групп.
Первый блок оценки подразумевает использование DEA метода (Data Envelopment Analysis) для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления по развитию собственных территорий. Группировка входных и выходных показателей для расчета технической эффективности в статике и динамике для оценки муниципальных образований представлена в Таблице 2.

I ЭТАП
II ЭТАП
III ЭТАП
Проведение кластеризации МО − определение схожих по уровню развития территорий групп
Определение агрегированного показателя территориального развития МО − ВМП
Оценка достигнутых результатов МО в разрезе трех направлений-блоков по каждой из сформированных на I этапе групп
IV ЭТАП
Первый блок
Второй блок
Третий блок
Оценка эффективности деятельности ОМСУ по развитию собственных территорий
Конкурсная оценка проекта(ов) МО, планируемых к реализации на полученные средства по результатам общей оценки
Оценка качества управления бюджетным процессом в МО
Суммирование достигнутых показателей оценки по трем блокам и подведение итоговых результатов − определение лидеров МО в каждой из сформированных групп
Рисунок 5 − Основные этапы и блоки оценки авторской методики
Во втором блоке оценки предлагается производить оценку плана использования трансфертов на конкурсной основе. Муниципалитеты должны представлять на конкурс проекты, реализация которых на их территории приведет к получению социального, экономического, экологического или бюджетного эффекта. Предполагается, что проекты будут реализованы на грантовые средства, полученные в случае набора максимальных баллов внутри каждой из групп, а защита данных проектов будет производиться очно представителями муниципальных образований перед членами специальной региональной Комиссии.
Таблица 2 ‒ Группировка исследуемых входных и выходных показателей
1 – Среднесписочная численность 1 – Налоговые и неналоговые доходы на человека работников органов местного в консолидированном бюджете МО, тыс. р. самоуправления в расчете на 10 тыс. 2 – Доля собственных доходов в человек населения консолидированном бюджете МО, %
No расчетного блока
Входные показатели (ресурсы)
Выходные показатели (результат)
1 – Расходы консолидированного бюджета МО на национальную экономику, тыс. р.
1 – Число субъектов малого и среднего предпринимательства, единиц
2 – Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работников крупных и средних предприятий и некоммерческих организаций, р.
4
No
Входные показатели (ресурсы)
Выходные показатели (результат)
расчетного блока
3
1 – Инвестиции в основной капитал, млн р.
1 – Отгружено товаров собственного производства, тыс. р.
2 – Cреднесписочная численность работников организаций, тыс. человек
1 – Число предприятий и организаций, 1 – Выручка организаций, млн р. единиц 2 – Прибыль организаций, млн р.
В качестве третьего оценочного блока предлагается применить результаты оценки качества управления бюджетным процессом, производимой ежегодно Департаментом финансов Томской области. На четвертом этапе производится суммирование достигнутых показателей оценки по всем блокам и подведение итоговых результатов с определением лидеров внутри каждой из сформированных по уровню развития территорий групп.
5
1 – Основные фонды, млн р.
1 – Валовый муниципальный продукт, млн р.
2 – Численность населения, человек
5. Предложены инструменты повышения качества политики
внутрирегионального развития, включающие: порядок распределения финансовых средств, новый порядок взаимодействия органов местного самоуправления с региональной властью, организационно-экономическую модель управления развитием муниципальных образований. Разработаны методические
и практические рекомендации, позволяющие сбалансировать действующую систему внутрирегионального межбюджетного регулирования и создать стимулы для органов местного самоуправления проводить более ответственную бюджетно-
финансовую политику, расширять доходную базу и реализовывать мероприятия для развития своих территорий.
В диссертационном исследовании предложены методические и практические рекомендации по повышению эффективности внутрирегионального межбюджетного регулирования с целью обеспечения баланса приоритетов развития и выравнивания территорий муниципальных образований. Разработан ряд стимулирующих мер, позволяющих повысить финансовую самостоятельность, а также заинтересованность органов местного самоуправления реализовывать мероприятия по развитию собственных территорий. Для повышения собственных доходов муниципальных образований автор предлагает передачу прямых налоговых полномочий по двум налогам: транспортный налог 50% от норматива и УСН в полном размере (+70% от норматива). Данное решение обосновано возможностью его реализации для региона без внесения изменений в федеральное законодательство, сумма дополнительных поступлений в местные бюджеты составит порядка 2 156 млн. рублей.
Также для финансирования грантов, распределяемых в рамках предлагаемой автором методики оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, выделение дополнительных средств в областном бюджете предлагается за счет снижения критерия выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов. Высвобождаемые денежные средства составят не менее 500 млн. рублей при снижении критерия выравнивания до 80%. 300 млн.
из этих средств можно оставить для Грантового Фонда, формируемого в целях стимулирования органов местного самоуправления для повышения эффективности их деятельности в направлении развития собственных территорий (далее − Грантовый Фонд). Остальные порядка 200 млн. рублей автор предлагает направить на дополнительное финансирование хорошо зарекомендовавших себя проектов, реализуемых в регионе в рамках инициативного бюджетирования. Основные этапы распределения Грантового Фонда в разрезе трех сформированных кластеров представлены на Рисунке 6.
Грантовый Фонд
Кластер No1 Кластер No2 Кластер No3
2 МО 2 МО 3 МО
Сумма гранта для МО
Рисунок 6 ‒ Основные этапы распределения Грантового Фонда
Внедрение данного Грантового Фонда с увеличением финансирования проектов, реализуемых в рамках инициативного бюджетирования, с одновременным снижением критерия выравнивания бюджетной обеспеченности при расчете дотаций на выравнивание, позволит сбалансировать выравнивающие и стимулирующие инструменты межбюджетного регулирования, действующие на территории Томской области.
В диссертационном исследовании был рассчитан эффект от перераспределения средств из областного бюджета для усиления стимулирующей функции по муниципальным образованиям региона (Таблица 3). Учитывая, что все проекты, реализуемые в рамках инициативного бюджетирования, направлены на создание и ремонт в основном инфраструктурных объектов и предлагаются непосредственно населением, то и положительный эффект от их реализации будет прежде всего для населения. Кроме того, реализация проектов в рамках предлагаемого Грантового Фонда вероятнее всего в большинстве случаев будет направлена на создание объектов социальной, транспортной и других видов инфраструктуры, а также благоустройство территорий, где главными
Сумма баллов по авторской методике оценки эффективности деятельности ОМСУ (ОМО)
Среднегодовая численность населения МО
Корректирующий коэффициент с учетом соотношения численности населения МО (КК)

Верхнекетский Зырянский Каргасогский Кожевниковский Колпашевский Кривошеинский Молчановский Парабельский Первомайский Тегульдетский Томский Чаинский Шегарский г.Томск
г. Стрежевой г. Кедровый г. Северск
-15,4 -14,9 -62,6 -13,8 -35,9 -9,6 -16,7 -34,7 -11,7 -5,0 -44,0 -10,4 -12,3 0 -89,3 -5,1 -65,4
‒‒ 13,9 44,8 39,6 7,4 ‒ ‒ 8,2
‒ ‒ 30,0
‒ ‒ 14,5 41,5 38,4 2,4 ‒ ‒ 11,0
‒ ‒ 24,8 41,8 31,4 40,2 43,6 31,3 14,2
‒ ‒ 23,7 ‒ ‒ 1,9 ‒ ‒ 0
44,1 48,1 4,2 41,0 23,3 0,0 ‒‒ 13,1 ‒ ‒ 3,0
выгодополучателями будут также граждане, проживающие на данных территориях (см. Таблицу 3).
Таблица 3 ‒ Перераспределение средств из областного бюджета для балансировки инструментов межбюджетного регулирования
Наименование МО
Разница в финансировании дотаций на выравнивание БО при критериях 80% и 90%
Дополнительные средства с Грантового Фонда из областного бюджета для МО лидеров
Эффект для населения от Грантового Фонда в случае, если 70% средств пойдут на социальную, транспортную инфраструктуру, благоустройство территорий (и др.)
Общий объем финансирований проектов (все источники) в рамках инициативного бюджетирования за счет высвободившихся средств
Общий эффект для населения от реализации проектов
млн. р.
Александровский
-14,3 ‒ ‒ 3,9
3,9
Асиновский
65,8
Бакчарский
-22,3 43,2 40,0 25,8
-18,2 ‒ ‒ 32,6
32,6
13,9
47,0
8,2
30,0
14,5
40,8
11,0
24,8
71,6
45,5
23,7
1,9
0,0
52,3
23,3
13,1
3,0
ИТОГО
-501,6
300,0 252,1
274,8 526,9
На текущий момент среди органов исполнительной власти Томской области отсутствует региональный проектный офис, в задачи которого входило бы содействие внедрению и развитию проектной деятельности в муниципальных органах власти. Так как автор предлагает увеличивать финансирование муниципалитетов, направленное, в том числе на развитие проектной деятельности муниципальных образований, то целесообразным является наделение полномочиями по координации ведения данных проектов со стороны органов исполнительной власти региона одного структурного подразделения, обладающего нужными компетенциями. Для вышеуказанных целей в диссертации предложена схема взаимодействия органов местного самоуправления с региональным центром.
Основываясь на теоретических аспектах развития территорий и опираясь на исследование межбюджетных отношений и их влияния на социально- экономические процессы, автором была разработана организационно- экономическая модель управления развитием муниципальных образований с использованием инструментов межбюджетного регулирования (Рисунок 7).
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЦЕНТР
СУБЪЕКТ
−Расстановка приоритетов социально-экономического развития МО − Определение баланса выравнивающей и стимулирующей политики
РЕГИОН
ОБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ
МЕХАНИЗМ УПРАВЛЕНИЯ
МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ОБРАЗОВАНИЯ
Асимметрия развития территорий по уровню бюджетной обеспеченности и социально-экономического развития
ИНСТРУМЕНТЫ МЕЖБЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Дотации
Субсидии
Субвенции
Иные межбюджетные трансферты
Передача доходных источников в бюджеты МО
Бюджетные кредиты
ПЕРЕЧЕНЬ РЕШАЕМЫХ ЗАДАЧ
Горизонтальное выравнивание бюджетной обеспеченности
Обеспечение сбалансированности бюджетов
Достижение целей социально- экономического развития
Обеспечение финансирования приоритетных направлений расходов
Обеспечение равного доступа к определённым государственным и муниципальным услугам
Стимулирование ОМСУ к повышению эффективности управления территорией МО
Стимулирование ОМСУ к наращиванию собственных доходов бюджета
Обеспечение финансирования средствами для реализации собственных и переданных полномочий
Обеспечение баланса выравнивающих и стимулирующих инструментов
Проведение оценки внутрирегиональной системы межбюджетного регулирования
Соответствует ли действующая система установленным приоритетам территориального развития, соблюден ли необходимый баланс инструментов выравнивания и стимулирования развития МО?
ДА
НЕТ
Необходимо усилить стимулирование, так как преобладают выравнивающие инструменты
Внесения изменений в систему межбюджетного регулирования не требуется
Разработка и внедрение стимулирующих инструментов межбюджетного регулирования, учитывающих асимметрию развития территорий МО (Грантовый фонд) и модернизация действующих инструментов (Инициативное бюджетирование, дополнительные источники финансирования)
РЕЗУЛЬТАТ
РАЗВИТИЕ ТЕРРИТОРИЙ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Повышение благосостояния населения, проживающего на данных территориях
Рисунок 7 − Организационно-экономическая модель управления развитием муниципальных образований с использованием инструментов межбюджетного регулирования
Приоритеты территориального развития
Налоговая политика
Бюджетно- финансовая политика
Социальная политика
Экономическая политика
В разработанной автором модели управления развитием муниципальных образований ключевая роль принадлежит региону, который определяет приоритеты социально-экономического развития для муниципальных образований и решает какую внутрирегиональную политику по соотношению выравнивающих и стимулирующих инструментов следует проводить. Субъекты РФ зависимы от Федерального центра и не могут не учитывать политику, рекомендации и программы развития, диктуемые сверху. В задачу региона входит проведение оценки действующей системы межбюджетного регулирования и выявления дисбалансов, либо их отсутствия относительно выстроенных приоритетов по развитию территорий муниципальных образований, а также внесения изменений в данную систему в случае необходимости. Таким образом, выстраивание грамотной внутрирегиональной политики межбюджетного регулирования с применением эффективных инструментов, согласно авторской модели, позволит обеспечить развитие территорий муниципальных образований, что благоприятно скажется на уровне жизни населения региона в целом.
III ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Исследование направлено на обоснование необходимости модернизации действующей системы управления развитием муниципальных образований в целях повышения качества политики территориального развития, отвечающей не только задачам по обеспечению выравнивания муниципальных образований, но также и стимулированию развития их территорий. В ходе работы были получены следующие результаты.
1. Проведена систематизация теорий регионального развития, расширенная за счет дополнения группой теорий бюджетного (фискального) федерализма, описывающей влияние инструментов межбюджетного регулирования на создание условий по развитию территорий. Разработана матрица поиска баланса между двумя противоположными приоритетами по достижению социальной справедливости и экономического развития, определяющими государственную политику регулирования развития территорий в части выравнивания и стимулирования их развития. Расширена классификация инструментов государственной политики территориального развития, выделена группа бюджетно-финансовых инструментов, решающих задачи развития за счет использования финансовых механизмов.
2. Предложено собственное определение «асимметрия развития территорий», выражающееся в дополнении к дифференциации социально- экономических показателей также разброса бюджетно-финансовых показателей (бюджетная обеспеченность, финансовая автономия, доходы бюджета и другие), имеющих значительное влияние на развитие территорий и требующих учета при разработке политики регионального развития. Обосновано, что асимметрию развития территорий необходимо брать на вооружение при разработке эффективной внутрирегиональной политики, для чего, в том числе была разработана типология муниципальных образований, отражающая асимметрию
территориального развития на основании двух групп показателей: уровня социально-экономического развития и уровня бюджетной обеспеченности.
3. Разработана методика расчета агрегированного показателя «Валовый муниципальный продукт», оценивающего уровень социально-экономического развития муниципальных образований на базе модели Кобба-Дугласа, включающая в себя в качестве основных факторов: инвестиции в основной капитал и среднегодовую численность занятых в экономике. Предложено внедрить валовый муниципальный продукт в методику оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления в рамках системы межбюджетного регулирования.
4. Изучена система внутрирегионального межбюджетного регулирования на примере Томской области и выявлен дисбаланс в сторону преобладания выравнивающих инструментов межбюджетного регулирования и недостаток стимулирующих развитие инструментов. Обоснована необходимость усиления стимулирующей функции внутрирегиональных межбюджетных отношений при условии сохранения рационального бюджетного выравнивания. Разработана методика оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления для выявления лучших муниципальных практик в части развития собственных территорий с последующим поощрением таких муниципалитетов в форме выдачи грантовых средств. В рамках методики разработан алгоритм многомерной классификации (кластеризации), разделяющий муниципальные образования по группам развития территорий в зависимости от уровня бюджетной обеспеченности и уровня социально-экономического развития.
5. Предложены инструменты повышения результативности политики внутрирегионального развития: рекомендован порядок распределения финансовых средств по результатам оценки предлагаемой автором методики, предложен новый порядок взаимодействия органов местного самоуправления с региональной властью для координации проектов в рамках межбюджетного регулирования, разработана организационно-экономическая модель управления развитием муниципальных образований. Разработаны методические и практические рекомендации по повышению эффективности внутрирегионального межбюджетного регулирования, направленные на обеспечение баланса приоритетов развития и выравнивания территорий муниципальных образований и отвечающие задачам повышения финансовой самостоятельности, создания стимулов для органов местного самоуправления проводить более ответственную бюджетно-финансовую политику, расширять доходную базу, развивать управленческие компетенции и реализовывать мероприятия для развития территорий.